Gerardo Soto Carrillo
La figura de la caducidad del procedimiento administrativo sancionador fue incorporada en la Ley del Procedimiento Administrativo General-LPAG en el año 2016 mediante el Decreto Legislativo 1272.
A la fecha, el TUO de la LPAG señala principalmente:
“Artículo 259.- Caducidad administrativa del procedimiento sancionador
- El plazo para resolver los procedimientos sancionadores iniciados de oficio es de nueve (9) meses contado desde la fecha de notificación de la imputación de cargos. Este plazo puede ser ampliado de manera excepcional, como máximo por tres (3) meses, debiendo el órgano competente emitir una resolución debidamente sustentada, justificando la ampliación del plazo, previo a su vencimiento. La caducidad administrativa no aplica al procedimiento recursivo. Cuando conforme a ley las entidades cuenten con un plazo mayor para resolver la caducidad operará al vencimiento de este.
- Transcurrido el plazo máximo para resolver, sin que se notifique la resolución respectiva, se entiende automáticamente caducado administrativamente el procedimiento y se procederá a su archivo. (…)”
La caducidad fue incorporada como un mecanismo de protección para el administrado a efectos de que su situación jurídica de imputado tenga un plazo legalmente definido como máximo; como una manifestación del derecho constitucional a la seguridad jurídica. Diversas entidades administrativas han señalado esta situación.
Desde su vigencia han existido varias discusiones entre administrados y entidades públicas sobre la aplicación de la caducidad. Inicialmente sobre si la entidad cumplía con el plazo con la sola emisión de la decisión, pero sin notificar (hoy es plenamente aceptado que se requiere la notificación dentro del plazo), y algunos otros aspectos relevantes aunque no principales.
Es claro que para que funcione este mecanismo, la fecha de inicio del procedimiento debe ser absolutamente objetiva. Si la entidad pública puede modificar a su criterio el punto de partida del cómputo, la figura de caducidad pierde su finalidad. En principio, normativamente la situación parece perfectamente definida: el plazo de caducidad se computa desde la notificación de la imputación de cargos.
Lamentablemente ha surgido recientemente una aproximación que genera que la fecha de inicio del plazo de caducidad se encuentre a discreción de la entidad pública. Esta incorrecta aproximación está reflejada en la Resolución 174-2021-CD/OSIPTEL [1]. En resumen, la autoridad administrativa señala que, como no adjuntó a la imputación de cargos los medios probatorios necesarios para que el administrado se defienda, entonces el plazo de caducidad no debe computarse desde la imputación, sino solo desde que la propia entidad le alcanzó todos los medios probatorios relevantes. Veamos unos extractos:
“En este punto, cabe indicar que los artículos 254 y 255 del TUO de la LPAG recogen los alcances del acto de notificación de imputación de cargos, precisando la oportunidad en la que debe formularse y los requisitos mínimos que debe contener (…)
Conforme se advierte, se exige que la notificación de la imputación de cargos contenga la información de los hechos que se le imputan a título de cargo al administrado, pues caso contrario este no podrá ejercer debidamente su derecho defensa.
Ahora bien en el presente caso se evidencia que a través de la carta C.00805-GSF/2020 emitida el 17 de junio de 2020, la DFI puso en conocimiento de TELEFÓNICA el inicio del presente PAS, sobre la base de los hechos detallados en el Informe de Supervisión y sus Anexos.
No obstante, pese a haberse adjuntado el Informe, no se adjuntaron los anexos correspondientes. Es preciso tener en cuenta que los Anexos del Informe de Supervisión contienen el detalle de las fechas, líneas involucradas y motivos por el que se formularon las objeciones indebidas a las consultas previas y solicitudes de portabilidad. Siendo así, constituyen información fundamental para que TELEFÓNICA haya podido ejercer su derecho de defensa.
En virtud a ello, es que al advertir la DFI que en dicha actuación no se adjuntó la información a que hace referencia el artículo 254 del TUO de la LPAG, para tener por válida la notificación de imputación de cargos, es que con fecha 22 de junio de 2020, procedió a notificar válidamente la carta C.00805-GSF/2020, incluyendo no solo el Informe de Supervisión, sino también sus Anexos. Más a[ú]n, cabe considerar que ante la consulta formulada por la propia TELEFÓNICA sobre la comunicación previa recibida el 17 de junio de 2020, se le precisó que debía tener en cuenta la notificación efectuada el 22 de junio de 2020, en la medida que esta última contenía los anexos del informe de supervisión que habían originado el inicio del PAS.
Así, debe considerarse además que el transcurso del plazo para la remisión de sus descargos, esto es, para el ejercicio de su derecho de defensa, recién computó considerando como fecha de notificación el 22 de junio de 2020.
En virtud a lo expuesto, toda vez que la notificación válidamente realizada se efectuó el 22 de junio de 2020, el plazo de caducidad del PAS, venció el 22 de marzo de 2020. No obstante, tal como se evidencia de los antecedentes, en dicha fecha fue notificada la Resolución Nº 081-2021-GG/OSIPTEL, a través de la cual la primera instancia determinó la responsabilidad administrativa de TELEFÓNICA y le sancionó por la comisión de las infracciones vinculadas al incumplimiento de los artículos 20 y 22 del TUO del Reglamento de Portabilidad.”
Como se aprecia, la entidad administrativa alega su propia impericia para privar al administrado de la correcta aplicación del mecanismo de caducidad.
Esta inadecuada posición genera varias graves consecuencias que pueden eliminar en la práctica el mecanismo de caducidad:
- Ya no existe un parámetro objetivo para el cómputo del plazo. Es la entidad administrativa la que, aun luego de la notificación de la imputación, puede determinar a su interés desde cuándo se computa el plazo de caducidad.
- La entidad puede “olvidarse” de remitir un medio probatorio importante para que artificialmente no se genere caducidad.
La norma no señala que el plazo de caducidad se computa desde la notificación de todas y cada una de las pruebas correspondientes. Dicha regulación es plenamente razonable si se considera que la figura de la caducidad ha sido prevista para proteger los intereses de los administrados y no los intereses de la Administración Pública. Considerando que la caducidad busca evitar afectaciones en la esfera jurídica de los administrados por el transcurso irrazonable del tiempo sin que la autoridad resuelva el procedimiento, carece de todo sentido que los administrados se encuentren impedidos de contabilizar el plazo de caducidad hasta que no se produzca la notificación de todas las pruebas pertinentes por parte de la entidad administrativa correspondiente.
Una interpretación de ese tipo implicaría un incentivo perverso para las autoridades administrativas, quienes estarían facultadas a iniciar el procedimiento sancionador sin notificar las pruebas pertinentes hasta que cuenten con evidencia que a su libre criterio sea suficiente. En dicho hipotético escenario, recién al notificar dichas pruebas se iniciaría el cómputo del plazo de caducidad, aun cuando puedan haber transcurrido meses -o años- desde “el acto de apertura” de inicio del procedimiento sancionador. Admitir una interpretación en ese sentido generaría una protección ilícita a favor del órgano instructor, que de mala fe podría ocultar las pruebas por cierto tiempo luego de efectuado el acto formal de inicio del procedimiento sancionador. En dicha eventualidad, se generarían actuaciones ineficientes y retrasos en la etapa de recopilación de pruebas, en desmedro de los administrados e incluso las entidades administrativas podrían alegar que faltó notificar al administrado un medio probatorio importante y así dilatar el procedimiento y evadir el plazo de la caducidad. Evidentemente, dicho razonamiento carece de toda razonabilidad y vulnera las garantías del Debido Procedimiento.
Hacemos notar además que en el caso descrito la empresa administrada tuvo la condición jurídica de imputada desde la notificación de la imputación. Con el inicio del procedimiento sancionador se le podría imponer medidas cautelares. En este contexto, la empresa es sujeto ya de un procedimiento sancionador, pero está impedida de alegar el inicio del cómputo de caducidad porque la entidad no le notificó ciertos documentos que la propia entidad considera necesarios para la defensa de la empresa. Se disfraza una preocupación por el derecho de defensa de la empresa únicamente para perjudicarla impidiéndole ilícitamente el inicio del cómputo del plazo de caducidad.
Recordamos que el artículo 259° de la LPAG dispone que el cómputo de la caducidad se inicia con la notificación de la imputación de cargos y no con la notificación de todas las pruebas correspondientes. La “interpretación” de la entidad administrativa en el caso descrito carece de sustento normativo y es directamente contraria a la norma vigente. Desde una perspectiva mayor, también es contraria a la protección de los derechos de los administrados en un procedimiento sancionador.
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La declaración de caducidad puede generar responsabilidades internas en las entidades, pero estas entidades no deben intentar desaparecer artificialmente la caducidad para liberar de esas responsabilidades a sus funcionarios o para imponer sanciones que producto de la ilegalidad terminarán siendo declaradas nulas.
En los últimos años apreciamos que cuando ocurren este tipo de situaciones, son replicadas por otros organismos reguladores o supervisores, generando un contagio y multiplicación de la práctica ilegal. Esperemos que eso no ocurra en esta oportunidad.
Referencia:
[1] https://busquedas.elperuano.pe/normaslegales/declaran-infundado-recurso-de-apelacion-presentado-por-telef-resolucion-no-174-2021-cdosiptel-1995046-1/. El autor no tuvo participación alguna en dicho caso ni relación alguna con la empresa involucrada en dicho procedimiento.
