Juan Alexander Fernández Flores
1. Resumen
El artículo describe las diferencias conceptuales de los dos (2) regímenes de ejecución coactiva del Organismo de Evaluación y Fiscalización Ambiental – OEFA, definiendo la normatividad aplicable y su naturaleza jurídica. Asimismo, realiza una breve aproximación a sus principales particularidades.
2. Introducción
Antes de abordar el tema que me convoca, no puedo pasar por alto referirme al instrumento que ha servido para que la administración pública cumpla con sus finalidades, instrumento que en su desarrollo se ha consolidado como el principio de autotutela.
Dicho principio comprende dos potestades: i) la denominada autotutela declarativa, a través de la cual, la administración pública se manifiesta respecto de una situación jurídica concreta relacionada a uno o varios administrados; y, ii) la denominada autotutela ejecutiva, a través de la cual la administración pública dispone el cumplimiento de sus decisiones, incluso en contra de la propia voluntad del sujeto obligado.
A través del mencionado principio, la administración pública se encuentra dotada de la potestad de prescindir del órgano jurisdiccional para hacer efectivos sus pronunciamientos emitidos en una situación concreta (heterotutela). Dicha potestad es ejercida en aras de eficiencia y en salvaguarda del cumplimiento de las funciones que ejerce en en pro de la satisfacción del interés general.
Ahora bien, para referirnos a la autotutela ejecutiva, es necesario precisar que sus atributos están referidos a la ejecutividad propiamente dicha del acto administrativo y a su ejecutoriedad. Sobre el particular el Tribunal Constitucional ha precisado que, la ejecutividad del acto administrativo se refiere al atributo de eficacia, obligatoriedad, exigibilidad y al deber de cumplimiento del acto. Por su parte, la ejecutoriedad es una consecuencia del acto administrativo y se refiere a la facultad inherente al ejercicio de la función de la Administración Pública que la habilita a hacer cumplir por sí misma dichos actos[1].
Esté último atributo de ejecutoriedad, es ejercido por la administración pública a través de los siguientes medios de ejecución forzosa: i) Ejecución coactiva; ii) Ejecución subsidiaria; iii) Multa coercitiva; y, iv) Compulsión sobre las personas[2].
Dicho lo anterior, el presente artículo aborda los aspectos conceptuales, la naturaleza jurídica y las principales particularidades del ejercicio de la potestad coactiva del del Organismo de Evaluación y Fiscalización Ambiental – OEFA, en tanto que, su despliegue inclusive se extiende a la ejecución de actos administrativos de naturaleza tributaria.
3. Aspectos Conceptuales, Naturaleza Jurídica y Principales Particularidades
Para referirnos a las particularidades que tiene el ejercicio de la potestad coactiva del OEFA, de antemano es necesario advertir que, en dicha entidad, existen actos administrativos de contenido pecuniario de distinta naturaleza jurídica, dado que, los relacionados al Aporte por Regulación[3] son emitidos en el marco de disposiciones tributarias, mientras que, los relacionados a multas ambientales son emitidos en el marco de disposiciones administrativas.
Dicho esto, como primer punto de partida, de conformidad con la Sexta Disposición Complementaria Final de la Ley N° 29325, Ley del Sistema Nacional de Evaluación y Fiscalización Ambiental, el OEFA efectúa la cobranza coactiva de sus acreencias de conformidad con la legislación de la materia.
Al verificar la normatividad sobre la materia, encontramos que el Texto Único Ordenado del Código Tributario, aprobado por Decreto Supremo N° 133-2013-EF (Código Tributario) rige las relaciones jurídicas originadas por los tributos[4], por lo que, es aplicable a las relaciones generadas por el cobro del APR; y que en lo que respecta a la facultad coactiva, precisa que esta, se ejerce a través del “Procedimiento de Cobranza Coactiva” que regula el Título II del mencionado cuerpo normativo.
Por su parte, la ejecución forzosa de las multas ambientales (que tienen naturaleza administrativa), se encuentra regulada en el Texto Único Ordenado de la Ley N.º 26979, Ley de Procedimiento de Ejecución Coactiva, aprobado por Decreto Supremo Nº 018-2008-JUS (Ley de Ejecución Coactiva), donde el procedimiento es denominado: “Procedimiento de Ejecución Coactiva”
Apreciamos entonces que, en el OEFA existen dos regulaciones diferentes para la ejecución forzosa de acreencias a través de ejecución coactiva, regulaciones que, si bien no coinciden en sus denominaciones procedimentales, ambas tienen por objeto materializar la cualidad ejecutoria de los actos administrativos.
Ahora bien, los regímenes detallados precedentemente tienen ciertas particularidades, las cuales principalmente se encuentran referidas a: i) la suspensión y conclusión del procedimiento; y, ii) la revisión del procedimiento.
En cuanto a la manera en como culmina el procedimiento coactivo, el Código Tributario regula las modalidades de “suspensión” y de “conclusión”, donde la primera lleva consigo intrínseca la condición temporal de reactivación o de reinicio del procedimiento en el tiempo, mientras que la otra lleva consigo el concepto de archivamiento del expediente. Sin embargo, la Ley de Ejecución Coactiva no hace tal distinción, en tanto que, únicamente se refiere a la suspensión del procedimiento.
En relación a este último respecto, el Tribunal Fiscal a través de la resolución N° 02221-2-2004 ha establecido que, la ley de Ejecución Coactiva distingue la suspensión temporal y la suspensión definitiva. En sentido, la denominada suspensión definitiva, sería equiparable a la conclusión del procedimiento.
Otro aspecto particular relacionado a la suspensión del procedimiento, es el regulado en el inciso 16.4 del artículo 16° de la Ley de Ejecución Coactiva, en el que se establece que el Ejecutor Coactivo debe suspender el procedimiento, cuando no se haya pronunciado sobre un pedido de suspensión dentro de los ocho (8) días hábiles de efectuado. Consecuencia que no sería posible aplicar en el caso de la cobranza del APR, dado que, el Código tributario no regula tal situación.
En cuanto a la revisión del procedimiento, es conveniente indicar que, el procedimiento de ejecución o cobranza coactiva es instrumental y adjetivo respecto del acto administrativo firme o consentido (que es exigible coactivamente), por lo tanto, no es posible llevar a cabo un procedimiento administrativo recursivo en su interior. Pero, si es posible revisar la legalidad del procedimiento, a través de una demanda de revisión judicial en el caso de la cobranza de multas ambientales (luego de concluido el procedimiento o luego de trabada alguna medida de embargo) o a través del recurso de apelación en el caso de la cobranza del APR cuando haya terminado el procedimiento. En ambos casos, la demanda es interpuesta ante la Corte Superior.
4. Conclusiones
4.1. La ejecutoriedad de los actos administrativos es un atributo del principio autotutela ejecutiva, que faculta a la administración pública a ejecutar forzosamente sus disposiciones en el marco de alguno de los medios de ejecución forzosa.
4.2. El Organismo de Evaluación y Fiscalización Ambiental – OEFA ejecuta forzosamente sus actos administrativos de contenido pecuniario, a través, del procedimiento de cobranza coactiva regulado en el Código Tributario respecto de sus acreencias derivadas del Aporte por Regulación, mientras que, respecto de sus acreencias derivadas de multas ambientales, ejerce sus potestades coactivas, a través, del Procedimiento de Ejecución Coactiva.
4.3. La terminación del procedimiento coactivo, regulado por la Ley de Ejecución Coactiva únicamente hace referencia a la suspensión del procedimiento, sin embargo, dependiendo de la causal se deberá determinar si es una de carácter temporal o una de carácter definitivo.
4.4. El Código Tributario no regula el deber del Ejecutor Coactivo de suspender el procedimiento coactivo en caso de no haberse pronunciado dentro del término de ocho (8) días hábiles de solicitada la suspensión.
4.5.El recurso que procede contra el procedimiento coactivo regulado en la Ley de Ejecución Coactiva es denominado “Revisión Judicial”, mientras que, el recurso regulado por el Código Tributario, es denominado recurso de “Apelación”. En ambos casos se interpone ante la Corte Superior de Justicia.
6. Referencias Bibliográficas
Guzmán Napurí, Christian, “Tratado de la Administración Pública y del Procedimiento Administrativo”, Lima: Ediciones Caballero Bustamante, 2011, pp. 375 – 377.
Cassagne, Juan Carlos, “Derecho Administrativo”, Tomo II, 7 ed. Buenos Aires: Abeledo – Perrot, 2002, pp. 21.
[1] Tribunal Constitucional del Perú (2005). Sentencia recaída en el expediente N° 0015-2005-AI/TC. Proceso de inconstitucionalidad de la Ley N° 26979, de Procedimiento de Ejecución Coactiva. Recuperada de: https://www.tc.gob.pe/jurisprudencia/2006/00015-2005-AI.pdf.
[2] Texto Único Ordenado de la Ley N° 27444, Ley del Procedimiento Administrativo General
Artículo 207.- Medios de ejecución forzosa
207.1 La ejecución forzosa por la entidad se efectuará respetando siempre el principio de razonabilidad, por los siguientes medios:
- a) Ejecución coactiva
- b) Ejecución subsidiaria
- c) Multa coercitiva
- d) Compulsión sobre las personas
[3] El Aporte por Regulación (APR) es un tributo de tipo contribución destinado al sostenimiento institucional de los organismos reguladores, aplicado a las empresas y entidades bajo su regulación según lo establecido en la Ley N° 27332, Ley Marco de los Organismos Reguladores de la Inversión Privada en los Servicios Públicos.
[4] NORMA II: ÁMBITO DE APLICACIÓN
Este Código rige las relaciones jurídicas originadas por los tributos. Para estos efectos, el término genérico tributo comprende:
- a) Impuesto: Es el tributo cuyo cumplimiento no origina una contraprestación directa en favor del contribuyente por parte del Estado.
- b) Contribución: Es el tributo cuya obligación tiene como hecho generador beneficios derivados de la realización de obras públicas o de actividades estatales.
- c) Tasa: Es el tributo cuya obligación tiene como hecho generador la prestación efectiva por el Estado de un servicio público individualizado en el contribuyente.
No es tasa el pago que se recibe por un servicio de origen contractual.
Las Tasas, entre otras, pueden ser:
- Arbitrios: son tasas que se pagan por la prestación o mantenimiento de un servicio público.
- Derechos: son tasas que se pagan por la prestación de un servicio administrativo público o el uso o aprovechamiento de bienes públicos.
- Licencias: son tasas que gravan la obtención de autorizaciones específicas para la realización de actividades de provecho particular sujetas a control o fiscalización.
El rendimiento de los tributos distintos a los impuestos no debe tener un destino ajeno al de cubrir el costo de las obras o servicios que constituyen los supuestos de la obligación.
Las aportaciones al Seguro Social de Salud – ESSALUD y a la Ofi cina de Normalización Previsional – ONP se rigen por las normas de este Código, salvo en aquellos aspectos que por su naturaleza requieran normas especiales, los mismos que serán señalados por Decreto Supremo.
