Hugo R. Gómez Apac

El presente trabajo tiene por objeto explicar la posición académica y personal del autor con relación a la exacta competencia otorgada por la Constitución Política del Perú de 1993 a la Contraloría General de la República (en adelante, la Contraloría), la cual se circunscribe a la supervisión de la «legalidad» del uso de los recursos y bienes del Estado y la «legalidad» del ejercicio de las funciones de los servidores civiles (funcionarios y servidores públicos).

Para comprender la tesis sostenida en el presente documento, resulta pertinente empezar comparando lo establecido en las Constituciones Políticas de 1979 y 1993 en lo referido a la Contraloría, tal como se aprecia en el siguiente cuadro comparativo.

La comparación de ambos textos permite apreciar que la Constitución de 1993 le suprimió a la Contraloría una competencia que la Constitución de 1979 le reconocía, que era supervigilar la “gestión” de los bienes y recursos públicos. La Constitución vigente limita la competencia del ente de control a la supervisión de la “legalidad” del gasto público y de otros actos de las entidades públicas. Hay una importante diferencia entre «control de gestión» y «control de legalidad».

El control de legalidad significa verificar si la actuación administrativa viola o no el ordenamiento jurídico. Así, por ejemplo, si el viceministro de Turismo participa como postor en un concurso público convocado por el Ministerio de Comercio Exterior y Turismo (Mincetur) sobre una consultoría destinada a averiguar cómo mejorar la oferta hotelera en la región amazónica en el país, el Órgano de Control Institucional (en adelante, el OCI) de este ministerio, que depende funcionalmente de la Contraloría, advertirá y consignará en su informe de control, como una desviación de cumplimiento[1], que el viceministro habría infringido el literal b) del art. 11 de la Ley de Contrataciones del Estado[2], el cual señala que los viceministros no pueden ser participantes, postores, contratistas y/o subcontratistas en todo proceso de contratación en el ámbito de su sector mientras ejerzan el cargo y hasta 12 meses después de dejar el cargo.

Otro ejemplo podría ser si el señor Juan Pérez viene ocupando, al mismo tiempo, el cargo de Jefe de la Oficina de Asesoría Jurídica del Ministerio de Energía y Minas (Minem) y el cargo de Jefe de la Oficina de Administración del Organismo de Evaluación y Fiscalización Ambiental (OEFA), percibiendo dos remuneraciones del Estado. En este segundo ejemplo, el OCI del Minem o del OEFA consignará en un informe de control, como desviación de cumplimiento, que el señor Pérez habría infringido el art. 40 de la Constitución que establece que ningún funcionario o servidor público puede desempeñar más de un empleo o cargo remunerado (con excepción de uno o más por función docente), así como el art. 38 de la Ley del Servicio Civil[3] que señala que los servidores civiles no pueden percibir del Estado más de una compensación económica, remuneración, retribución, emolumento o cualquier tipo de ingreso.

En los dos ejemplos antes mencionados, el control gubernamental identifica la presunta ilegalidad de la actuación del viceministro de Turismo y del señor Pérez, pues ambos funcionarios habrían transgredido lo establecido en el ordenamiento jurídico.

El control de gestión, en cambio, se centra en aquellas actuaciones que se caracterizan por la adopción de una decisión o curso de acción de carácter discrecional, es decir, que el funcionario público, teniendo varias alternativas posibles, elige aquella que le parece más apropiada o pertinente, y esta pertinencia no descansa en el supuesto de hecho previsto en una norma jurídica positiva (v.g., lo establecido en una ley o reglamento), sino en factores extra-normativos, como son los políticos, económicos, sociales, tecnológicos o culturales; los que responden a criterios de eficiencia o eficacia; los que responden a técnicas de gerencia o administración; los que provienen de parámetros o metodologías de alguna ciencia o disciplina (v.g., ingeniería, economía, biología); o los de mera oportunidad o conveniencia. Veamos un par de ejemplos.

Asumamos que la Dirección de Obras del Proyecto Especial de Infraestructura de Transporte Nacional (Provías Nacional), que es una Unidad Ejecutora del Pliego Ministerio de Transportes y Comunicaciones (MTC), elabora las bases de una licitación pública para la construcción de una carretera, en las que se establece que la carpeta asfáltica (que es la capa superior de un pavimento flexible) debe tener un grosor de 12 cm. Los ingenieros civiles de dicha dirección llegan a ese grosor sobre la base de la metodología “A”. Si hubiesen escogido la metodología “B”, el grosor sería de 10 cm. La norma no establece cuál debe ser el grosor de la carpeta asfáltica de una carretera. Corresponde a la autoridad administrativa, sobre la base de su discrecionalidad técnica (gestión), escoger la metodología y grosor apropiados en función del número y peso de las unidades vehiculares que van a transitar por dicha carretera y otros aspectos técnicos pertinentes (la humedad, las lluvias, etc.). Ahora asumamos que los ingenieros auditores del OCI de Provías Nacional, en su informe de control, identifican como una presunta irregularidad o desviación de cumplimiento el uso de la metodología “A” y los 12 cm de grosor de la carpeta asfáltica. Ellos consideran que, sobre la base de los principios de eficacia y eficiencia[4], debió escogerse la metodología “B” y, por tanto, el grosor de la referida carpeta debería ser de 10 cm. En su informe de control señalan que los 2 cm demás originan un gasto innecesario de un millón de soles, por lo que concluyen que la actuación irregular de los responsables de la elaboración de las bases de la licitación pública estaría ocasionando un perjuicio económico al Estado ascendente a un millón de soles. Este sería un ejemplo de “control de gestión”.

Asumamos que la Intendencia de Lima Metropolitana de la Superintendencia Nacional de Fiscalización Laboral (Sunafil) solo cuenta con 400 inspectores de trabajo, un número insuficiente para inspeccionar a todos los empleadores de una ciudad que supera los 10 millones de habitantes. Como la supervisión debe priorizarse, dada la escasez de inspectores, se planifica que los primeros meses del año van a fiscalizar, aleatoriamente, a las empresas que cuentan con mayor número de empleados, y los últimos meses del año, también aleatoriamente, fiscalizarán a las empresas que cuentan con pocos empleados, que son las pequeñas y micro empresas. Sin embargo, el OCI de la Sunafil, en su informe de control, cuestiona la planificación de la Intendencia de Lima Metropolitana, pues considera que debió dedicar los tres primeros trimestres del año a fiscalizar a las pequeñas y micro empresas debido a que es en este segmento de los empleadores donde existe el mayor incumplimiento de las normas labores (una informalidad superior al 75%), por lo que la actuación irregular de dicha intendencia estaría impidiendo garantizar el cumplimiento de la normativa sociolaboral. Este sería otro ejemplo de “control de gestión”.

Los cuatro ejemplos antes mencionados permiten diferenciar el «control de legalidad» del «control de gestión». El primero busca asegurar que los servidores civiles cumplan con las funciones y responsabilidades y respeten las obligaciones y prohibiciones establecidas en el ordenamiento jurídico. El segundo, en cambio, implica una injerencia de los órganos de control sobre la actuación discrecional de los funcionarios públicos. El control de gestión hace que sean los órganos de control los que terminen gestionando (administrando) a las entidades públicas y a sus órganos de apoyo y de línea; hace que sean los órganos de control los que determinen cómo los órganos de apoyo y de línea deben diseñar, implementar y ejecutar las funciones que contienen un ámbito de discrecionalidad. Ya no es la Dirección de Obras de Provías Nacional la que elabora las bases de la licitación pública, sino el OCI de esta unidad ejecutora; ya no es la Intendencia de Lima Metropolitana de la Sunafil la que planifica las inspecciones de trabajo, sino el OCI de este organismo público.

El control de gestión desgasta al Sistema Nacional de Control y a las entidades controladas. La Contraloría y los OCI deberían centrarse en el control de legalidad, que es en el que pueden encontrar indicios de actos de corrupción; sin embargo, utilizan miles de horas hombre para atosigar a los funcionarios y servidores públicos con planteamientos discutibles, pues lo discrecional admite muchas posibilidades. Así, mientras que en el control de legalidad solo se tiene que determinar si el viceministro fue o no postor en un concurso público convocado por el Mincetur o si el señor Pérez percibe o no dos remuneraciones del Estado, en el control de gestión el OCI puede cuestionar todas las opciones posibles, de modo que si Provías Nacional utilizó la metodología “A”, el OCI le dirá que debió utilizar la “B”, y si utilizó la “B”, el OCI podría argumentar que mejor era la metodología “C”, y si utilizó la “C”, el OCI podría alegar que debió utilizarse la “D”; y es que pueden haber tantos cuestionamientos en tanto el órgano de control tenga un parecer, una perspectiva, una interpretación, una aproximación o un razonamiento distinto de la opción elegida por el auditado, y si habían muchas opciones posibles, no habrá forma de contentar a la Contraloría, lo que explica que esta formule denuncias contra los funcionarios y servidores públicos que luego son declaradas infundadas por el Poder Judicial. En el ejemplo de la Sunafil, ¿qué tipo de planificación no sería cuestionada por el OCI? Difícil saberlo. Posiblemente haya más de veinte formas de priorizar la fiscalización laboral, lo que da pie para que el órgano de control cuestione la escogida simplemente porque piensa distinto al órgano auditado.

Lo que se viene explicando no es un problema de los últimos años, sino que viene ocurriendo desde hace décadas, lo que explica el porqué el Congreso Constituyente Democrático, autor de la Constitución vigente, le suprimió a la Contraloría la competencia para realizar el control de gestión. En la sesión matinal del 19 de julio de 1993, cuando se discutía lo referido a la Contraloría en el Congreso Constituyente Democrático, la congresista Martha Chávez Cossío señaló lo siguiente:

«La señorita CHÁVEZ COSSÍO luego de expresar su acuerdo con el señor Blanco Oropeza y de manifestar su discrepancia con lo expresado por el señor Chirinos Soto, propuso una adición al Artículo 89º de modo que quede normada con claridad la existencia del Sistema Nacional de Control. Precisó las competencias de la Contraloría, señalando que dicho órgano, al supervigilar la ejecución del presupuesto del Estado y de las operaciones de la deuda pública, lo hace analizando la legalidad de estos actos y otros que puedan realizar las entidades sujetas a control, de modo que no se interfiera en decisiones de administración que implican opciones técnicas.»[5] [Resaltado agregado]

En la sesión vespertina del 19 de julio de 1993, el congresista Fernando Olivera Vega cuestionó el recorte de funciones que la posición mayoritaria estaba haciendo con respecto a la Contraloría, tal como se aprecia a continuación.

«El señor OLIVERA VEGA, luego de discrepar con algunas expresiones del señor Chirinos Soto, sostuvo que la Ley de Presupuesto aprobada por el Congreso no debe ser objeto de observación por parte del Poder Ejecutivo ni de promulgación parcial. Asimismo, cuestionó diversos aspectos de la propuesta en mayoría, enfatizando su desacuerdo con el recorte de las funciones de la Contraloría General de la República y con la fórmula consignada en torno al canon.»[6] [Resaltado agregado]

En la sesión matinal del martes 20 de julio de 1993, el siguiente texto fue aprobado con 51 votos a favor y 9 en contra:

«Artículo 92º.- La Contraloría General de la República es un organismo descentralizado de Derecho Público que goza de autonomía conforme a su ley orgánica. Es el órgano central del Sistema Nacional de Control. Supervigila la legalidad de la ejecución del Presupuesto del Estado, de las operaciones de la deuda pública y de los actos de las instituciones sujetas a control.

(…)»[7] [Resaltado agregado]

Las Actas del Diario de Debates del Congreso Constituyente Democrático traducen la exposición de motivos de la Constitución de 1993, lo que constituye un insumo relevante para conocer, vía interpretación histórica, la voluntad del Poder Constituyente.

Sin embargo, pese a lo antes explicado, la Ley Orgánica del Sistema Nacional de Control y de la Contraloría General de la República[8] (en adelante, la Ley Orgánica de la Contraloría) le otorga a este organismo no solo el control de legalidad, sino también, y de manera inconstitucional, el control de gestión.

Así, cuando el art. 2 de la Ley Orgánica de la Contraloría[9] señala que esta entidad  supervisa la correcta, eficiente y transparente utilización y gestión de los recursos y bienes del Estado, así como el desarrollo honesto y probo de las funciones y actos de las autoridades, funcionarios y servidores públicos, se está refiriendo al control de legalidad; pero cuando menciona que verifica el cumplimiento de metas y resultados obtenidos por las instituciones sujetas a control, se está arrogando el control de gestión.

Las metas que una autoridad o entidad se propone cumplir pueden tener tanto un componente reglado como uno discrecional. Una autoridad fiscalizadora podría planificar efectuar 100, 110 o 120 supervisiones de oficio en un año, dependiendo de los recursos humanos y dinerarios con los que cuenta. Otra autoridad, que tiene que resolver un determinado procedimiento en el plazo máximo de 30 días, podría proponer como meta, muy entusiasmada ella, que resolverá todos los expedientes a su cargo en el plazo máximo de 29 días. O quizá podría planificar que, si bien, todos los expedientes se resolverán en el plazo máximo de 30 días, el primer año, el 10% de los expediente se resolverán en el plazo máximo de 29 días; el segundo año, el 20% de los expedientes se resolverán en el plazo máximo de 29 días y el 10% en el plazo máximo de 28 días; el tercer año, el 30% de los expedientes se resolverán en el plazo máximo de 29 días y el 20% en el plazo máximo de 28 días, y así cada año puede proponer metas de mayor eficiencia productiva. En este ejemplo, lo reglado es resolver el procedimiento en el plazo máximo de 30 días; lo discrecional es establecer como meta, con el propósito de ofrecer a la ciudadanía una mayor eficiencia resolutiva, que un porcentaje de los expedientes se resolverán en el plazo máximo de 29 días y otro porcentaje en el plazo máximo de 28 días.

Con relación al primero de los ejemplos mencionados en el párrafo anterior, la legislación no establece el número de acciones de fiscalización de oficio que la autoridad tiene que realizar anualmente. La autoridad podría establecer más o menos de 100, según las circunstancias. La cifra es el resultado de una evaluación discrecional que responde a criterios extrajurídicos: el número de fiscalizadores, la complejidad de las fiscalizaciones, la ubicación de los fiscalizados, los recursos en viáticos y transporte, los equipos o instrumentos que permiten la fiscalización, el tamaño del ámbito territorial de la fiscalización, etc. Si en el plan, la autoridad competente consigna una meta de 120 de acciones de supervisión (de oficio), pero pese a los esfuerzos adoptados solo logran 115 fiscalizaciones, ¿es una desviación de incumplimiento?, ¿es una irregularidad? Si debido a la inesperada renuncia de dos fiscalizadores, no se llega a la meta de 120, sino a 118 fiscalizaciones, ¿se ha incurrido en una ilegalidad?, ¿podemos hablar de inconducta funcional o responsabilidad administrativa? Nótese que si las metas establecidas responden a evaluaciones de carácter discrecional, el cumplimiento de las metas refleja claramente si la gestión o administración de los recursos existentes ha sido eficiente o no, pero no necesariamente que se haya incurrido en una ilegalidad. El control de gestión por parte de la Contraloría, en estos casos, resulta contraproducente, pues si los funcionarios y servidores públicos involucrados van a ser denunciados por no haber cumplido las metas numéricas que ellos mismos han fijado, se genera un incentivo perverso para que las metas sean las más bajas posibles. Así, en lugar de poner, posiblemente con demasiado optimismo, una meta de 120 fiscalizaciones al año, el miedo a ser denunciados los llevará a proponer 70 u 80 fiscalizaciones. Si partimos de la premisa de que la legislación no establece el número de fiscalizaciones anuales, sino que este responde a una evaluación discrecional de gestión, el control gubernamental sobre este aspecto resulta no solo inconstitucional, tal como lo venimos sosteniendo, sino contraproducente, pues desanima a los funcionarios y servidores públicos involucrados a ser más osados o atrevidos en el planteamiento de metas.

En el segundo de los ejemplos observamos que, en la planificación, la autoridad pretende una mayor eficiencia resolutiva, obviamente en beneficio de los administrados destinatarios de los actos administrativos a expedir en los mencionados procedimientos administrativos, por lo que se anima a establecer, como meta, que los procedimientos se resolverán en un plazo máximo de 28 o 29 días, pese a que la norma establece el plazo tope de 30 días. Asumamos que al final del tercer año del ejemplo (en el que se estableció que 30% de los expedientes se resolverían en el plazo máximo de 29 días y 20% en el plazo máximo de 28 días), pese a los denodados esfuerzos realizados, la autoridad resuelve todos los procedimientos dentro del plazo máximo de 30 días, pero solo el 5% de estos fueron resueltos en el plazo máximo de 29 días. La meta establecida, fijada discrecionalmente, no se cumplió. En esta situación, lo que corresponde es que las instancias jerárquicas superiores evalúen las razones por las cuales no se cumplió la meta (pues solo el 5% de los expedientes se resolvió en el plazo máximo de 29 días) y adoptar los correctivos correspondientes, pero lo que no tiene sentido es que el OCI observe como una desviación de cumplimiento el que no se haya cumplido la meta, pues esta fue producto de una decisión discrecional. El control gubernamental debe intervenir solo si se viola la ley (control de legalidad), no para cuestionar si la gestión fue o no tan eficiente como se planificó (control de gestión). La intervención del control gubernamental en los actos de gestión, en nuestra opinión inconstitucional, lo único que provoca es que los funcionarios y servidores públicos se limiten a cumplir con la ley y no tenga incentivos de ofrecer, vía el establecimiento de nuevas metas[10], una mejora en la gestión pública.

Como puede apreciarse de lo hasta aquí expuesto, en nuestra opinión académica y personal, la Contraloría, por virtud de lo establecido en el art. 82 de la Constitución vigente, solo tiene competencia para efectuar el «control de legalidad» de la actuación administrativa, pero no el «control de gestión».

La Ley Orgánica de la Contraloría debió ceñirse al ámbito competencial reconocido en el art. 82 de la Constitución; debió limitarse a reconocer en dicho organismo únicamente el control de legalidad. El exceso operado, no solo distrae ingentes recursos de la Contraloría en el control de gestión —lo que es ineficiente en términos de lucha contra la corrupción, pues es a través del control de legalidad que se puede encontrar auténticos indicios de corrupción—, sino que invade las competencias de gestión de los funcionarios públicos, desincentiva la mejora en eficiencia de la gestión pública y, lo peor de todo, es que los OCI terminan formulando una serie de denuncias que desembocan en procedimientos sancionadores (por responsabilidad administrativa funcional), en investigaciones fiscales y en procedimientos penales simplemente por el hecho de que el auditor tiene una opinión diferente de la decisión adoptada o del resultado de gestión, en ambos casos originados en evaluaciones discrecionales.

Respecto de la opinión diferente que puede tener el órgano de control sobre el ejercicio de facultades discrecionales, el núm. 100 (Factores a considerar en la elaboración de las desviaciones de cumplimiento) del Manual de Auditoría de Cumplimiento[11] del año 2014 señalaba lo siguiente:

«Diferencias de opinión

En el ejercicio de su facultad discrecional, amparada en la legislación vigente que lo autorice, los funcionarios de la entidad pueden adoptar decisiones con las cuales la comisión auditora no está de acuerdo. La comisión no debe cuestionar si tales decisiones fueron tomadas sobre la base de una consideración adecuada de los hechos en el momento oportuno. Asimismo, no debe observar las decisiones tomadas por los funcionarios, por el solo hecho de tener una opinión distinta acerca de su naturaleza y circunstancias en que debió ser adoptada. Al elaborar las desviaciones de cumplimiento la comisión auditora no debe sustituir el juicio de los funcionarios de la entidad examinada por el suyo.»

Sobre el mismo tema, el núm. 107 del Manual de Auditoría de Cumplimiento[12] del año 2022 establece lo siguiente

«f)     Diferencias de opinión

En el ejercicio de la facultad discrecional, amparada en la legislación vigente que lo autorice, los funcionarios o servidores públicos pueden adoptar decisiones o efectuar acciones con la justificación debidamente sustentada. La Comisión Auditora debe respetar tales decisiones o acciones en tanto fueron tomadas sobre la base de una disposición legal, con una consideración adecuada del funcionario o servidor público (justificación sustentada) de los hechos en el momento oportuno o la decisión siga la interpretación adoptada por el órgano rector competente en la materia; así la Comisión Auditora tenga una opinión distinta acerca de la naturaleza y circunstancias sobre las cuales el funcionario o servidor público tomó las decisiones o realizó las acciones, según corresponda. Al analizar elaborar sus conclusiones, la Comisión Auditora debe mantener un juicio profesional objetivo, no influenciado por opiniones personales subjetivas.»

Los auditores deberían cumplir fielmente la disposición citada del Manual de Auditoría de Cumplimiento y reconocer que las decisiones de gestión (administración o gerencia) incorporan diferentes dosis de discrecionalidad. Es discrecional elegir una metodología de entre varias, establecer parámetros de priorización de las acciones de fiscalización, proponer como meta anual un número de acciones de supervisión de oficio o incrementar la eficiencia resolutiva de los procedimientos mediante el establecimiento de plazos por debajo de los límites establecidos.

Dirigir un ministerio, un organismo público, un gobierno regional o una municipalidad implica tomar decisiones discrecionales en todo momento. Los recursos escasos de un municipio no alcanzan para reparar todas las calles y veredas de la ciudad en un año, por lo que el alcalde y sus directores deben decidir, y esto es lo discrecional, qué calles y veredas serán reparadas el primer año, y cuáles los años posteriores. Posiblemente al final de la gestión queden calles y veredas sin reparar, simplemente por el hecho de que los recursos asignados para dicha tarea se agotaron.

Veamos un último ejemplo. Una municipalidad distrital que integra Lima Metropolitana desea renovar los vehículos automotores con los que brinda el servicio de serenazgo. El aspecto reglado es que la compra de los vehículos, por el monto involucrado, debe hacerse a través de una licitación pública, proceso de selección regulado en la Ley de Contrataciones del Estado y su reglamento. Lo discrecional es, por ejemplo, las especificaciones técnicas de los vehículos a ser adquiridos. Asumamos, que la autoridad municipal considera pertinente que los vehículos deben ser SUV[13] 4×4[14] con una potencia superior a 200 hp[15]. Hay varias marcas en el mercado que cumplen dichas especificaciones, por lo que la competencia está garantizada. Un control de gestión, inconstitucional según nuestra tesis, sería que el OCI de dicho municipio considere como una irregularidad dichas especificaciones técnicas, pues a su juicio, como Lima es una ciudad plana, no se necesitan camionetas con tracción en las 4 ruedas, bastando vehículos 4×2[16], y que sería suficiente una potencia mínima de 150hp, pues al estar el distrito prácticamente a nivel del mar[17], dicha potencia es suficiente para las actividades propias del serenazgo. No solo eso, el OCI podría señalar que la compra de vehículos con especificaciones técnicas exageradas es un despilfarro de recursos, y que en aplicación de las políticas de austeridad y racionalización del gasto previstas en las leyes anuales de presupuesto, la autoridad municipal debería efectuar un uso eficiente de los recursos públicos. En este ejemplo, pueda que el OCI tenga cierta razón, pero no es su función sustituir a dicha autoridad en sus evaluaciones discrecionales. Al hacerlo, es el OCI, y no el alcalde y sus directores, el que termina gestionando la función ejecutiva de la municipalidad.

Es claro que la gestión pública debe ser eficaz (conseguir los resultados buscados) y eficiente (al menor costo posible), y somos testigos muchas veces de lo contrario, como el conocer que los ministerios y gobiernos regionales y locales no logran gastar ni siquiera el 75% de los recursos asignados para inversión pública. Una gestión pública mediocre o deficiente debe ser corregida, pero su corrección no debería canalizarse a través del control gubernamental, al menos no a través de la identificación de desviaciones de cumplimiento y de responsabilidades administrativas (funcionales) o penales. Si una entidad pública ejecuta mediocremente el 60% o menos de su presupuesto asignado para inversión pública, ello no significa la comisión de un ilícito administrativo o penal. Si ya es un desperdicio de recursos públicos tener burócratas incapaces de formular adecuadamente una ficha técnica, un estudio de preinversión o un expediente técnico, se incrementa el despilfarro de recursos públicos con informes de control, procedimientos sancionadores y denuncias penales conducentes a averiguar, inútilmente, por qué estaban mal formulados las fichas técnicas, los estudios de preinversión o los expedientes técnicos. Lo que debe hacerse es mejorar la selección de los servidores civiles y fortalecer sus capacidades técnicas, pero no crear un enjambre de denuncias que imputan responsabilidad administrativa o penal a lo que en rigor es simple mediocridad.

El art. 6 de la Ley Orgánica de la Contraloría[18] señala que el control gubernamental consiste, entre otros, en la supervisión, vigilancia y verificación de los actos y resultados de la gestión pública en atención al grado de eficiencia, eficacia y economía en el uso y destino de los recursos y bienes del Estado, así como en el cumplimiento de planes de acción, lo cual supone, como se viene sosteniendo, control de gestión.

La Contraloría, consciente de su injerencia en el control de gestión, cuenta con lo que se conoce como auditoría de desempeño. Mediante Resolución de Contraloría 002-2022-CG del 7 de enero de 2022 se ha aprobado la Directiva 002-2022-CG/VCSGC “Auditoría de Desempeño” y el “Manual de Auditoría de Desempeño”.

Según el núm. 6.1 de la referida directiva, la auditoría de desempeño es un servicio de control posterior realizado por la Contraloría que consiste en verificar si los proyectos, sistemas, operaciones, programas, actividades o entidades o dependencias operan de conformidad con las dimensiones de economía, eficiencia, eficacia, efectividad, sostenibilidad ambiental, coherencia política, entre otros, así como que busca fomentar la gestión por resultados, la buena gobernanza, etc.

Los objetivos de la auditoría de desempeño, como lo señala el núm. 6.2 de dicha directiva, son, entre otros, los siguientes: mejorar la economía, eficiencia, eficacia y efectividad del sector público; brindar nueva información, análisis o perspectivas y recomendaciones de mejora del sector público; y propiciar que el sector público desarrolle acciones de mejora, reflejándose en la reducción de costos, mejora en el uso de insumos, mejora de procesos, etc.

Es encomiable que la Contraloría busque mejorar la economía, eficiencia, eficacia y efectividad del sector público, ¿pero no sería mejor que utilice todos sus recursos, toda su artillería, en el control de legalidad a efectos de coadyuvar en la lucha contra la corrupción? La auditoría de desempeño, si bien no identifica responsabilidad administrativa (funcional), civil o penal, conforme lo establece el último párrafo del núm. 6.7 de la mencionada directiva, sí valida el control de gestión que venimos cuestionando, representando una injerencia sobre decisiones de carácter discrecional adoptadas por los funcionarios públicos competentes. A través de la auditoría de desempeño, la Contraloría o el OCI, siempre le podrá decir a los ministros, viceministros, secretarios generales, directores, gobernadores regionales, alcaldes, gerentes, titulares de organismos públicos, vocales de tribunales, secretarios técnicos, etc., que se equivocaron, que las cosas pudieron haber sido de otra manera, que se pudo planificar de modo distinto, que las metas debieron ser otras, que se debió haber previsto otros riesgos o contingencias, que se debió utilizar otra metodología, que en las bases se debió consignar especificaciones técnicas diferentes, que se debieron reparar otras calles y veredas… ¿Por qué? Porque en el ámbito de lo discrecional, siempre es posible tener una opinión diferente.  

Quito, febrero de 2022.

[1]        Además de la desviación de cumplimiento detectada, el OCI puede identificar indicios de presunta responsabilidad administrativa (funcional), civil y/o penal.

[2]        Ley 30225, publicada en el diario oficial El Peruano el 11 de julio de 2014, cuyo Texto Único Ordenado ha sido aprobado por Decreto Supremo 082-2019-EF, publicado en el diario oficial El Peruano el 13 de marzo de 2019.

[3]        Ley 30057, publicada en el diario oficial El Peruano el 4 de julio de 2013.

[4]        Regulados en el literal f) del art. 2 de la Ley de Contrataciones del Estado.

[5]        Congreso Constituyente Democrático (CCD), Actas de las Sesiones del Plenario (Constitución Política de 1993), Dirección del Diario de los Debates del CCD, Lima, p. 112.

[6]        Ibidem, p. 115.

[7]        Ibidem, p. 119.

[8]        Ley 27785, publicada en el diario oficial El Peruano el 23 de julio de 2002.

[9]        Ley Orgánica de la Contraloría.-

«Artículo 2.- Objeto de la ley

Es objeto de la Ley propender al apropiado, oportuno y efectivo ejercicio del control gubernamental, para prevenir y verificar, mediante la aplicación de principios, sistemas y procedimientos técnicos, la correcta, eficiente y transparente utilización y gestión de los recursos y bienes del Estado, el desarrollo honesto y probo de las funciones y actos de las autoridades, funcionarios y servidores públicos, así como el cumplimiento de metas y resultados obtenidos por las instituciones sujetas a control, con la finalidad de contribuir y orientar el mejoramiento de sus actividades y servicios en beneficio de la Nación.»

[10]       O diferentes indicadores de gestión.

[11]       Mediante Resolución de Contraloría 473-2014-CG del 22 de octubre de 2014 se aprobó la Directiva 007-2014-CG/GCSII “Auditoría de Cumplimiento” y el “Manual de Auditoría de Cumplimiento”. Dicha resolución fue modificada por Resoluciones de Contraloría 352-2017-CG del 22 de septiembre de 2017, 362-2017-CG del 29 de septiembre de 2017, 407-2017-CG del 13 de noviembre de 2017, 136-2018-CG del 2 de mayo de 2018, 202-2019-CG del 11 de julio de 2019 y 025-2021-CG del 22 de enero de 2021.

[12]       Mediante Resolución de Contraloría 001-2022-CG del 7 de enero de 2022 se ha aprobado la Directiva 001-2022-CG/NORM “Auditoría de Cumplimiento” y el “Manual de Auditoría de Cumplimiento”, vigentes.

[13]       Sports Utility Vehicle (vehículo deportivo utilitario), conocido como camioneta.

[14]       Tracción en las cuatro ruedas.

[15]       Horsepower (caballos de potencia).

[16]       Tracción en dos de las cuatro ruedas.

[17]       Los vehículos pierden potencia a mayor altura sobre el nivel del mar debido a la menor concentración de oxígeno en el aire y a la menor presión atmosférica.

[18]       Ley Orgánica de la Contraloría.-

«Artículo 6.- Concepto

 El control gubernamental consiste en la supervisión, vigilancia y verificación de los actos y resultados de la gestión pública, en atención al grado de eficiencia, eficacia, transparencia y economía en el uso y destino de los recursos y bienes del Estado, así como del cumplimiento de las normas legales y de los lineamientos de política y planes de acción, evaluando los sistemas de administración, gerencia y control, con fines de su mejoramiento a través de la adopción de acciones preventivas y correctivas pertinentes.»