El Principio de Causalidad se encuentra reconocido expresamente en el numeral 8 del artículo 248 del Texto Único Ordenado de la Ley No. 27444 – Ley del Procedimiento Administrativo General (aprobado mediante Decreto Supremo No. 004-2019-JUS):
“Artículo 248.- Principios de la potestad sancionadora administrativa
La potestad sancionadora de todas las entidades está regida adicionalmente por los siguientes principios especiales:
(…)
8. Causalidad.- La responsabilidad debe recaer en quien realiza la conducta omisiva o activa constitutiva de infracción sancionable.”
Este principio es denominado por autores extranjeros como “Principio de Personalidad de las Sanciones”, y su aplicación conlleva la individualización de la sanción e impide hacer responsable a una persona de un hecho ajeno. De este modo, la potestad sancionadora sólo podrá ejercitarse frente a los sujetos que han realizado una acción u omisión sancionable, sin que pueda disociarse autoría y responsabilidad[1].
El principio bajo mención determina que la sanción solo pueda recaer sobre quien ha tenido algún grado de participación en los hechos constitutivos de infracción. Consecuentemente, conlleva la intransmisibilidad de la sanción[2].
En materia de contratación estatal, la aplicación del Principio de Causalidad cobra mayor relevancia en los casos de infracciones que hayan sido cometidas por un consorcio, toda vez que la imputación de la comisión de la infracción se realiza a todos sus integrantes de manera solidaria.
Al respecto, según lo previsto en el Anexo 01: “Definiciones” del Reglamento de la Ley No. 30225 – Ley de Contrataciones del Estado (aprobado mediante Decreto Supremo No. 344-2018-EF), el término “Consorcio” se encuentra definido como:
“Consorcio: El contrato asociativo por el cual dos (2) o más personas se asocian, con el criterio de complementariedad de recursos, capacidades y aptitudes, para contratar con el Estado.”
De acuerdo con lo establecido en el artículo 13 del Texto Único Ordenado de la Ley No. 30225 – Ley de Contrataciones del Estado (aprobado mediante Decreto Supremo No. 082-2019-EF) – en adelante, “TUO de la Ley No. 30225” –, se reconoce que los proveedores podrán participar agrupados en Consorcio, con la finalidad de complementar sus calificaciones, independientemente del porcentaje de participación de cada integrante, según las exigencias de los documentos del procedimiento de selección y para ejecutar conjuntamente el contrato.
No obstante ello, existe la posibilidad de que una infracción sea cometida únicamente por uno de los integrantes del Consorcio, como ocurre en los casos presentación de información inexacta durante el procedimiento de selección, la cual se encuentra tipificada en el literal i)[3] del numeral 50.1 del artículo 50 del TUO de la Ley No. 30225.
En ese sentido, al tratarse de una actuación de carácter personal que debe alcanzar e involucrar únicamente a uno de los miembros del Consorcio, en aplicación del Principio de Causalidad (también denominado “Principio de Personalidad de las Penas” por Baca Oneto[4]), únicamente debe ser sancionado quien hubiera realizado la conducta infractora, excluyéndose la posibilidad de que se impongan sanciones en las cuales un sujeto (el responsable) responda por otro (el infractor). Solo cabría imponer una sanción si se entiende que el “responsable” es coautor de la infracción o se considera que ha cometido a su vez otra infracción, tipificada como tal por el ordenamiento jurídico[5].
Resulta pertinente un ejemplo que el mencionado autor plantea: “en el caso de una oferta presentada en consorcio se permite la individualización de responsabilidades, porque cada quien puede ser responsable de sus propios documentos”[6].
En los casos de la comisión de una infracción en materia de contratación estatal, para la determinación de responsabilidad administrativa, de conformidad con lo previsto en el numeral 13.3 del artículo 13 del TUO de la Ley No. 30225, las infracciones cometidas por un Consorcio “(…) durante el procedimiento de selección y la ejecución del contrato, se imputan a todos sus integrantes de manera solidaria, (…).” [El subrayado es nuestro]
Similar disposición se encuentra prevista en el artículo 258 del Reglamento de la Ley No. 30225, en virtud del cual las infracciones administrativas se imputan a todos los integrantes del mismo (de manera solidaria).
Sin embargo, en consistencia con la exigencia derivada de la aplicación del Principio de Causalidad, en el citado numeral 13.3[7] del artículo 13 del TUO de la Ley y en el artículo 258 de su Reglamento, se ha establecido la posibilidad de individualizar responsabilidades, en función de los siguientes criterios:
- “Naturaleza de la Infracción”: Este criterio solo puede invocarse ante el incumplimiento de una obligación de carácter personal por cada uno de los integrantes del consorcio, en el caso de las infracciones previstas en los literales c), i) y k) del numeral 50.1[8] del artículo 50 de la Ley No. 30225.
- “Promesa formal de consorcio”: Este criterio es de aplicación siempre que dicho documento sea veraz y su literalidad permita identificar indubitablemente al responsable de la comisión de la infracción.
- “Contrato de consorcio”: Este criterio es de aplicación siempre que dicho documento sea veraz, no modifique las obligaciones estipuladas en la promesa formal de consorcio y su literalidad permita identificar indubitablemente al responsable de la comisión de la infracción.
- “Contrato suscrito con la Entidad”: Este criterio es de aplicación cuando la literalidad del contrato suscrito con la Entidad permite identificar indubitablemente al responsable de la comisión de la infracción.
Finalmente, cabe destacar que la carga de la prueba de la individualización de responsabilidad corresponderá al presunto infractor.
Por tanto, consideramos que las disposiciones que rigen el ejercicio de la potestad sancionadora en materia de contratación estatal, en los casos de infracciones por presentación de información inexacta, guardan consistencia con la aplicación del Principio de Causalidad (también denominado “Principio de Personalidad de las Penas” o “Principio de Personalidad de las Sanciones”).
[1] Palma Del Teso, Á. (2000). La culpabilidad. Justicia Administrativa. Revista de Derecho Administrativo. Número Extraordinario 2001. Editorial Lex Nova: Valladolid, 2000. Pág. 41
[2] Ibid. Pág. 42.
[3] “Artículo 50. Infracciones y sanciones administrativas
50.1 El Tribunal de Contrataciones del Estado sanciona a los proveedores, participantes, postores, contratistas, subcontratistas y profesionales que se desempeñan como residente o supervisor de obra, cuando corresponda, incluso en los casos a que se refiere el literal a) del artículo 5, cuando incurran en las siguientes infracciones:
(…)
i) Presentar información inexacta a las Entidades, al Tribunal de Contrataciones del Estado, al Registro Nacional de Proveedores (RNP), al Organismo Supervisor de las Contrataciones del Estado (OSCE) y a la Central de Compras Públicas–Perú Compras. En el caso de las Entidades siempre que esté relacionada con el cumplimiento de un requerimiento, factor de evaluación o requisitos que le represente una ventaja o beneficio en el procedimiento de selección o en la ejecución contractual. Tratándose de información presentada al Tribunal de Contrataciones del Estado, al Registro Nacional de Proveedores (RNP) o al Organismo Supervisor de las Contrataciones del Estado (OSCE), el beneficio o ventaja debe estar relacionada con el procedimiento que se sigue ante estas instancias.”
[4] Baca, V. (2019) El principio de culpabilidad en el derecho administrativo sancionador, con especial referencia al derecho peruano. Revista digital de Derecho Administrativo, Universidad Externado de Colombia, No. 21, 2019, p.319.
[5] Ibid. P.320.
[6] Ibid. P.323.
[7] “Artículo 13. Participación en consorcio
(…)
13.3 Las infracciones cometidas por un consorcio durante el procedimiento de selección y la ejecución del contrato, se imputan a todos sus integrantes de manera solidaria, salvo que por la naturaleza de la infracción, la promesa formal, el contrato de consorcio o el contrato suscrito con la Entidad, pueda individualizarse la responsabilidad, conforme los criterios que establece el reglamento. En este caso, se aplica la sanción únicamente al consorciado que cometió la infracción.” [El subrayado es nuestro]
[8] Ley No. 30225 – Ley de Contrataciones del Estado (modificada por el Decreto Legislativo No. 1341 y el Decreto Legislativo No. 1444):
“Artículo 50. Infracciones y sanciones administrativas
50.1 El Tribunal de Contrataciones del Estado sanciona a los proveedores, participantes, postores, contratistas, subcontratistas y profesionales que se desempeñan como residente o supervisor de obra, cuando corresponda, incluso en los casos a que se refiere el literal a) del artículo 5 de la presente Ley, cuando incurran en las siguientes infracciones:
(…)
c) Contratar con el Estado estando en cualquiera de los supuestos de impedimento previstos en el artículo 11 de la Ley.
(…)
i) Presentar información inexacta a las Entidades, al Tribunal de Contrataciones del Estado, al Registro Nacional de Proveedores (RNP), al Organismo Supervisor de las Contrataciones del Estado (OSCE) y a la Central de Compras Públicas–Perú Compras. En el caso de las Entidades siempre que esté relacionada con el cumplimiento de un requerimiento, factor de evaluación o requisitos que le represente una ventaja o beneficio en el procedimiento de selección o en la ejecución contractual. Tratándose de información presentada al Tribunal de Contrataciones del Estado, al Registro Nacional de Proveedores (RNP) o al Organismo Supervisor de las Contrataciones del Estado (OSCE), el beneficio o ventaja debe estar relacionada con el procedimiento que se sigue ante estas instancias.
(…)
k) Suscribir contratos o Acuerdos Marco sin contar con inscripción vigente en el Registro Nacional de Proveedores (RNP) o suscribir contratos por montos mayores a su capacidad libre de contratación, en especialidades o categorías distintas a las autorizadas por el Registro Nacional de Proveedores (RNP).”
