Licy Benzaquén
En el Perú, los incentivos para la generación de energía con Recursos Energéticos Renovables (RER) se introdujeron a partir del Decreto Legislativo N° 1002 (Ley RER), y su Reglamento, ambos publicados en el 2008. Este último ha sido modificado mediante Decreto Supremo N° 012-2011-EM y N° 024-2013-EM.
Conforme a su propia Exposición de Motivos, el objetivo de la Ley RER era eliminar las barreras u obstáculos que pudieran impedir el desarrollo de las energías renovables. Habiendo transcurrido trece años desde su entrada en vigencia, pareciera que aún queda un largo camino por recorrer para lograr ese objetivo.
Así, el Estado Peruano, a través de las normas RER estableció una serie de incentivos regulatorios, y no regulatorios para promover la inversión privada en nuevas centrales de generación RER.
Dentro de los incentivos regulatorios, se incluyó una cuota de mercado destinada a la energía producida con fuentes renovables [1], el despacho preferencial en el Sistema Eléctrico Interconectado Nacional (SEIN) [2], y el beneficio de la depreciación acelerada para efectos del Impuesto a la Renta, de hasta un 20% anual, para las maquinarias y obras necesarias para la instalación y operación de centrales RER [3].
El incentivo comercial consistió en las “Subastas RER”, siendo éstas, concursos públicos convocados por Osinergmin que derivarían en la suscripción de contratos entre el Estado Peruano y los privados dirigidos a suministrar energía eléctrica en el SEIN con RER. La finalidad de las subastas es asignar una “Tarifa de Adjudicación” a cada proyecto de generación con RER. Quien sea adjudicatario de las subastas recibe un precio especial por la energía despachada al SEIN, lo cual le garantiza un ingreso anual por la inyección del volumen de energía que se le adjudique, denominado “Ingreso Garantizado”.
El Ingreso Garantizado se compone principalmente de: (i) el ingreso por la venta de la energía inyectada al SEIN al Costo Marginal, y (ii) un cargo de Prima. Esta Prima cumple el rol de garantía para el adjudicatario de la Subasta en el caso que, al finalizar el año, los ingresos mensuales no cubran la Tarifa Adjudicada.
Como se ha mencionado, los concursos públicos son convocados por Osinergmin, sin embargo, quien evalúa la necesidad de convocar a una nueva Subasta, de elaborar las bases del concurso, y quien suscribe los contratos es el Estado Peruano, que actúa a través del Ministerio de Energía y Minas (MINEM).
Así, Osinergmin funciona como la entidad que conduce la subasta y a través de la cual se dan a conocer todas las etapas y requisitos de ésta, así como también se encarga de calcular la Tarifa Base de la Subasta.
Notamos que las Subastas RER son una de las distintas formas que existen en el sistema legal peruano para que entidades privadas suscriban contratos con el Estado. En efecto, este tipo de contratación se ha creado mediante un Decreto Legislativo, esto es, por una norma de rango legal y no se le aplica la Ley 30225, Ley de Contrataciones del Estado.
El Contrato RER no es un mero contrato de suministro de electricidad o de compraventa de energía, sino que contiene elementos de varios tipos contractuales y prestaciones a cargo de ambas partes. Este es un Contrato de prestaciones recíprocas, es conmutativo y oneroso. Además, es un contrato de colaboración, ya que las obligaciones de cada parte responden a un interés común que es el desarrollo del Proyecto RER, siendo algunas de éstas, la construcción, equipamiento, financiamiento y puesta en marcha de dicho proyecto.
Además, el Contrato RER es un contrato administrativo, ya que éste es un contrato de concesión que tiene como finalidad la explotación de recursos y el desarrollo de actividades que se encuentran sujetas a regulación por parte del Estado; todo esto, con una utilidad pública.
Dentro de las disposiciones preliminares establecidas en los Contratos producto de las Subastas RER, se establece que éstos se redactan y suscriben con arreglo al derecho interno del Perú, y su contenido, ejecución, y las demás consecuencias que de él se originen, se regirán por el derecho peruano. Esto es, adicionalmente a lo establecido por la Ley RER, su Reglamento, y las disposiciones conexas, se debe aplicar el derecho interno peruano relativo a los contratos, en particular, las instituciones reguladas por el Código Civil.
Otra de las características que diferencian a los contratos derivados de una Subasta RER con otros contratos que también son producto de un concurso, licitación, adjudicación, entre otros, es que la entidad convocante es la misma que elabora las bases del concurso, y es la que tendrá el rol de concedente en el contrato próximo a suscribir. Como se ha explicado previamente, las Subastas RER son convocadas por Osinergmin, y éste también participa en el proceso de otorgamiento de la Buena Pro, sin embargo, es el MINEM el que elabora las bases, el que evalúa la necesidad de las Subastas, y quien cumple el rol de concedente, representando al Estado Peruano.
Desde el año 2009, a la fecha, se han realizado cuatro Subastas RER, y una subasta RER off-grid. Las Subastas off-grid, son aquellas que se dan para el suministro de energía de áreas no conectadas a red, las cuales se encuentran reguladas en el marco del Reglamento para la Promoción de la Inversión Eléctrica en Áreas no Conectadas a Red, aprobado mediante Decreto Supremo N° 020-2013-EM. Un área no conectada a la red es aquella área geográfica rural cuya población no cuenta con redes ni servicio de electricidad. Para cada una de esas áreas, el MINEM define en las Bases la cantidad de Instalaciones RER Autónomas a subastar.
¿Cuál es el estado de las Subastas RER?
En noviembre del año 2019, Osinergmin realizó la publicación de “Energías renovables: Experiencia y perspectivas en la ruta del Perú hacia la transición energética”. Este libro busca mostrar los resultados y el estado de implementación de los proyectos adjudicados mediante Subastas RER. Esta es la fuente más actual, que, a la fecha, cuenta con información relevante sobre el estado de las Subastas RER.
Así, a noviembre del 2019, luego de las cuatro Subastas, se han presentado 249 proyectos, de los cuales se han adjudicado 64, y de éstos, 43 ya se encuentran en operación comercial. Al pasar de los años, los precios ofertados y adjudicados de las Subastas RER fueron disminuyendo. La Cuarta Subasta RER contó con un total de 23 proyectos adjudicados, de los cuales sólo seis se encuentran actualmente en operación. Las tecnologías adjudicadas en las Cuatro Subastas han sido de generación solar, eólica, biomasa, e hidroeléctrica.
Desde la primera subasta, en el 2009, hasta la cuarta, en el 2015, se ha producido una disminución en el precio promedio de las tecnologías adjudicadas. El caso más notorio es el de la energía solar fotovoltaica, cuyo precio promedio se redujo en 78%. En segundo lugar, se encuentra la energía eólica, cuyo precio promedio disminuyó en 53%. Esto es, en la cuarta subasta se observaron menores precios ofertados y adjudicados, excepto en biomasa.
Existen varios factores en el mercado que inhiben las autoridades de convocar a nuevas subastas RER. Según la evaluación realizada por Osinergmin en el 2019, una de las principales críticas al sistema de subastas RER ha sido el impacto de éstas en la tarifa final del usuario, debido al alto precio de adjudicación. Luego, como se señaló, los precios de las tecnologías se han reducido y las tarifas también. De otro lado, se produjo un incremento en la competencia, habiendo hacia la cuarta subasta una mayor oferta de la energía requerida, generándose una sobreoferta.
De otro lado, es importante considerar como un elemento relevante para el desarrollo de estos proyectos, la cantidad de trámites burocráticos que las empresas deben realizar para poner en operación comercial una central RER. Esto lo podemos constatar en la gran cantidad de proyectos adjudicados que están paralizados.
Todo lo anterior debe evaluarse a la luz de los objetivos de la Ley RER, cuales son, eliminar cualquier barrera para el desarrollo de las tecnologías RER. Teniendo en consideración lo antedicho, nos queda la duda de si el objetivo de dicha Ley se está cumpliendo.
Por último, es evidente que la coyuntura política y económica que actualmente se viven en el Perú, reflejan una inestabilidad que ahuyenta la inversión privada en el país. Esto último, no sólo genera un perjuicio en el desarrollo de la generación eléctrica con RER, sino de manera transversal a todos los ámbitos de economía peruana. Teniendo en consideración el tiempo transcurrido desde la implementación de la Ley RER, habría que replantearse si se está cumpliendo con los objetivos deseados, y en todo caso, crear las condiciones para darles sentido.
[1] Artículo 2° de la Ley RE
[2] Artículo 5° de la Ley RER
[3] Este incentivo se introdujo mediante el Decreto Legislativo N° 1058, que promueve la inversión en la actividad de generación con recursos hídricos y con otros recursos renovables
[4] Artículo 7° de la Ley RER
