1. Introducción
Perú y Ecuador son países que poseen una gran diversidad cultural, histórica y poblacional. Al ser vecinos, comparten parte de estos elementos. Sin embargo, cuando se trata de su ordenamiento jurídico, tienen una serie de diferencias. A lo largo de este artículo, se analizarán las principales diferencias entre el proceso contencioso administrativo peruano normado a través de la Ley que Regula el Proceso Contencioso Administrativo (Ley No. 27584), y el proceso contencioso administrativo ecuatoriano, regulado por el Código Orgánico General de Procesos. Estas diferencias se enfocarán en sus generalidades, es decir, su procedencia, competencia y la necesidad de agotamiento de la vía administrativa como requisito.
2. Procedencia
2.1. Principios
Dado que en Ecuador, el derecho contencioso administrativo se encuentra regulado por el Código Orgánico General de Procesos, los principios que lo rigen son los genéricos de toda materia regulada por este cuerpo normativo, cuyo ámbito de aplicación es “la actividad procesal en todas las materias, excepto la constitucional, electoral y penal” ((Código Orgánico General de Procesos, 2015)). Es decir, siendo el debido proceso su base, dentro de un sistema dispositivo oral.(( Código Orgánico General de Procesos, 2015)).
Así, el sistema dispositivo ha sido doctrinariamente entendido como el “concerniente o caracterizado por un conflicto u oposición, en el cual las partes en una disputa tienen la responsabilidad de encontrar y presentar evidencia”(( Oxford University Press, 2017. En: https://en.oxforddictionaries.com/definition/adversary)); pero este sistema no funciona correctamente si no cuenta con un medio idóneo como lo es la oralidad, ya que esta reviste de inmediación, agilidad, celeridad, publicidad y concentración (que se pueda resolver únicamente en base a lo sucedido en audiencia) a los procesos((Parma, La oralidad en el proceso civil. República y Derecho 2016, Mendoza-Argentina. Pp 1-15)).
Por otro lado, la legislación peruana resulta de mayor especificidad en la materia, al establecer sus principios en el artículo 2 de la Ley No. 27584. De esta norma se deprenden cuatro principales:
- De integración, el cual significa que “el Juez, al momento de resolver un determinado conflicto, advierte un defecto o un vacío en la Ley, debe aplicar los principios del derecho administrativo” ((Vargas Machuca, Los Principios del Proceso Contencioso Administrativo. Revista de Derecho Administrativo N° 11. Círculo de Derecho Administrativo 2012, Lima. Pp 21-33)). Este resulta interesante desde el punto de vista de tutela de derechos, por cuanto permite que exista mayor eficiencia en la administración de justicia, sin esperar un pronunciamiento de otro órgano.
- De igualdad procesal, en el que se considera al administrado en la misma situación que a la administración((Ley No. 27584, 2001)). Tras una lectura preliminar, se puede presumir que el espíritu de este principio tiene una estricta relación con el derecho humano a la igualdad ante la ley, sin embargo, la administración no es titular de derechos humanos, mientras que el administrado, por imperio del artículo 2 de la Declaración Universal de Derechos Humanos, lo es. Resulta evidente que la administración posee más recursos y poder que el administrado, y, por ende, este último se ve en situación de desventaja. De hecho, varios doctrinarios apuntan a que la carga de la prueba sea invertida a quien mayor facilidad posee para suministrarla con el fin de no causar indefensión a quien no la puede acceder de primera mano, como por ejemplo podría ser el caso de un expediente administrativo((Sánchez, Aplicación jurisprudencial de la doctrina de las cargas probatorias dinámicas. Derecho y Cambio Social 2014. Pp, 21)). Pretender que el administrado esté en igualdad de condiciones que la administración es una entelequia.
- De favorecimiento del proceso, mediante el cual “si los jueces encargados de tramitar el proceso tienen una duda razonable acerca de la procedencia de la demanda, deberán preferir darle trámite ((Mac-Rae-Thays, La oralidad en el proceso contencioso-administrativo en el Perú. Ius et Praxis 2012, Lima. Pp, 49-72)). Este principio es interesante, y permite que se subsanen problemas meramente de trámite a fin de evitar una posible prescripción de la acción, tutelando así derechos fundamentales.
- De suplencia de oficio, el que tiene un vínculo con el principio que antecede, mediante el cual se suplen formalidades en aras de garantizar el debido proceso, con la siguiente consigna: “sin perjuicio de disponer la subsanación de las mismas en un plazo razonable en los casos en que no sea posible la suplencia de oficio”((Ley No. 27584, 2001)).
Por una parte es beneficioso que en la legislación peruana se cuenten con principios que regulen la materia contencioso administrativa como tal, lo que hace falta en Ecuador; sin embargo, según se puede evidenciar de la Ley No. 27584, no se expresa con claridad el sistema procesal que se maneja en la materia, ya que por una parte existe un sistema dispositivo pero no es totalmente oral, como se ha instaurado ya en la legislación ecuatoriana desde el año 2016. Esto se puede evidenciar de su artículo 25, donde se establece que el saneamiento del proceso se resuelve mediante auto de saneamiento, que tiene un carácter escrito. De hecho, la única actuación que se ventila a través de una diligencia verbal es la práctica probatoria, y solo cuando sea necesario, pues no es una regla general.
Cabe recordar, que la oralidad “se proyecta como pilar esencial un postulado Constitucional en el sentido que el ser humano debe ser el centro del ordenamiento jurídico y consecuentemente el eje del proceso”((Pulido, Impacto de la oralidad civil y de familia en los derechos fundamentales de los intervinientes, en el Distrito judicial de Manizales, entre los años 2011 y 2014. Manizales: Universidad de Manizales 2017. Pp 34)). Este principio es relevante en la materia porque reviste de inmediación a la tramitación del proceso, y permite el ejercicio de las garantías judiciales consagradas en los tratados de derechos humanos, como lo es, por ejemplo ser oído ante un juzgador que se pronuncie respecto a las alegaciones que realicen las Partes(( Thea, La Convención Americana de Derechos Humanos y su proyección en el Derecho argentino. Buenos Aires: Universidad de Buenos Aires 2012. Pp 138)). A esta idea, cabe también mencionar que, en Ecuador, dado que la mayoría de actuaciones están concebidas para ser orales, las agendas de los jueces se han visto saturadas de audiencias, y no necesariamente se están descongestionando los procesos como había sido diseñado.
Por una parte es beneficioso que en la legislación peruana se cuenten con principios que regulen la materia contencioso administrativa como tal, lo que hace falta en Ecuador
2.2. Actos contra los que procede
La jurisdicción contencioso administrativa cumple un cometido en particular, el cual se lo extrae de la exposición de motivos de la ley española que regula esta materia, que para efectos de este análisis es una visión externa a la cosmovisión latinoamericana, sin encontrarse completamente lejana, lo cual es un aporte positivo: “controlar la legalidad de la actividad administrativa, garantizando los derechos e intereses legítimos de los ciudadanos frente a las extralimitaciones de la Administración” ((Ley 29, 1998])). Será entonces lógico inferir que los actos contra los que procede, serán aquellos concordantes con este fin.
En cuanto a Perú, en la Ley No. 27584 se establece que la finalidad de esta materia es: “el control jurídico por el Poder Judicial de las actuaciones de la administración pública sujetas al derecho administrativo y la efectiva tutela de los derechos e intereses de los administrados” ((Ley No. 27584, 2001)). Como se puede observar, conceptualmente guarda relación con el concepto español, previamente mencionado. El alcance de esta norma es claro y no requiere de exhaustiva interpretación.
En Ecuador, la materia contencioso administrativa tiene como finalidad varias situaciones: la tutela de derechos, la verificación de legalidad de hechos, actos o contratos estatales. No obstante, el artículo 300 del Código Orgánico General de Procesos incorpora una idea que reviste de amplitud a este concepto: “conocer y resolver los diversos aspectos de la relación jurídico tributaria o jurídico administrativa, incluso la desviación de poder”((Código Orgánico General de Procesos)). Lo que no queda claro es qué temas pueden ser considerados como relaciones jurídicas administrativas, considerando que no todo debe ser amparado por el derecho contencioso administrativo.
Por otro lado, la desviación de poder se podría definir como el uso indebido de las facultades que la administración pública posee en uso de sus competencias((Prieto, 2008. En: http://www.libertaddigital.com/opinion/fernando-prieto/la-desviacion-del-poder-19154/)). Si esta es la finalidad de la materia contencioso administrativa en Perú y Ecuador, entonces cabe detallar qué acciones se comprenden en ella. Por un lado, la Ley que Regula el Proceso Contencioso Administrativo, en su artículo 4 describe las actuaciones impugnables, siendo estas las más importantes: los actos administrativos, las declaraciones administrativas, el silencio administrativo, la inercia, omisiones de la administración, actuaciones materiales que no sean sustentadas en actos administrativos, entre otros.
Respecto a las situaciones enumeradas, cabe analizar aquellas que no se ven contempladas en la legislación ecuatoriana. En primer lugar, se encuentra la inercia que es la falta de ejecución de los actos administrativos((Pacori, Lo contencioso-administrativo: control jurídico de las actuaciones y omisiones administrativas. En: http://www.la-razon.com/la_gaceta_juridica/contencioso-administrativo-juridico-actuaciones-omisiones-administrativas-gaceta_0_2340965986.html)); y, finalmente, las actuaciones materiales que son situaciones que realiza la Administración Pública sin contar con los instrumentos legales para el efecto. La inercia no se encuentra regulada en Ecuador porque quizás pueda ser reemplazada por la acción por incumplimiento concebida en el artículo 93 de la Constitución de la República, en concordancia con el artículo 53 de la Ley Orgánica de Garantías Jurisdiccionales y Control Constitucional, la cual no solo procede contra decisiones tomadas por la administración pública, sino incluso contra sentencias y decisiones de organismos de derechos humanos.
En cuanto al Código Orgánico General de Procesos, su artículo 306 establece la oportunidad para presentar la demanda contencioso administrativa. Este artículo es útil para el presente análisis porque comienza a especificar las acciones que pueden incoarse por esta vía, a más de consignar el tiempo en el que prescribe cada una de ellas. Para empezar, se diferencia a la acción subjetiva o de plena jurisdicción con la objetiva o de anulación por exceso de poder: El primero ampara derechos inherentes al interesado que no han sido reconocidos, o que han sido negados por la administración pública; mientras que, el segundo tiene efectos erga omnes, y procede en cuanto a normas de carácter objetivo netamente; de cierta manera esta acción comparte una similitud con el control difuso hallado en el artículo 7, numeral 1 de la Ley No. 27584, en cuanto a su alcance. A su vez, faculta que por este mecanismo procesal se puedan demandar temas contractuales, siempre y cuando en estos negocios jurídicos hubiere intervenido el Estado. A través de este proceso, se encuentra la acción especial por la que se pueden plantear excepciones a la coactiva, así como acciones de pago indebido, entre otras. Finalmente, procede la acción de lesividad en contra de cierto acto administrativo que no es impugnable pero que “cuyos efectos tienden en muchos casos a beneficiar a un particular, pero que pueden afectar intereses públicos o generales”((Orbe, M. (2010). La Acción de Lesividad. Obtenido de https://www.derechoecuador.com/la-accion-de-lesividad)).
3. Competencia
La competencia emana de la potestad jurisdiccional de administrar justicia, es decir de la jurisdicción. En términos generales implica la “incumbencia, atribuciones de un juez o tribunal; capacidad para conocer de un juicio o de una causa”((Cabanellas, G. (2008). Diccionario Enciclopédico de Derecho Usual. Heliasta: Buenos Aires.)). En este sentido, es pertinente comprender la manera en la que se ha establecido a esta figura tanto dentro del derecho contencioso administrativo peruano, como en el ecuatoriano.
Para empezar, el Código Orgánico General de Procesos establece en su artículo 9 a la competencia territorial. Es decir, en caso de cualquier controversia será competente el administrador de justicia del lugar de domicilio del demandado; sin embargo, cuando se plantea a la competencia territorial, se ofrece la posibilidad a la parte accionante de presentar su Libelo en su propio domicilio cuando son procesos incoados en contra del Estado. En contraposición, la Ley No. 27584 establece que el juzgador competente en la materia, es aquel del domicilio del demandado, expresando una posibilidad adicional: “el lugar donde se produjo la actuación materia de la demanda o el silencio administrativo”((Ley No. 27584)). En cuanto a esta opción que brinda la norma, se evidencia un problema práctico: muchas instituciones de la administración pública operan en la capital y no necesariamente el lugar donde se expiden los actos administrativos coincidirá con el domicilio del administrado, lo cual lo ponga en una desventaja, e inclusive en una posible vulneración a la gratuidad de la justicia.
En cuanto a la conformación de la competencia, la Autoridad que la reviste en Perú es el juez de lo contencioso administrativo en primera instancia, en términos generales (ya que existen excepciones), se prevé una segunda instancia, y de manera posterior se puede presentar recurso de casación. En Ecuador en cambio, la materia contencioso administrativa es de instancia única, para la cual es competente el Tribunal de lo Contencioso Administrativo correspondiente, contando únicamente con el recurso de casación para ante la Sala de lo Contencioso Administrativo de la Corte Nacional de Justicia. La razón que se infiere respecto a la prohibición de apelar respecto a estos fallos es que quien resuelve esta instancia única es un tribunal conformado por especialistas en la materia; por cuanto, quizás resulta beneficioso decir que el criterio de tres magistrados que deban acordar un criterio uniforme es más fructífero que de apenas un solo juzgador.
Ahora bien, si se pone sobre una balanza qué pone en una situación de tutela de derechos a las partes de manera más eficiente, se podría concluir lo siguiente: si es una instancia única, se resuelve por tres jueces, pero si se da la posibilidad de apelar, ya no son tres juzgadores, sino cuatro, ya que uno dicta sentencia en primera instancia, y tres la revisan en un tribunal de alzada. En tal virtud, Perú tiene un control judicial presuntamente superior al de Ecuador.
En relación con el concepto español analizado con anterioridad, es correcto afirmar que, la competencia es inherente sin distinción a un juez o tribunal, ya que ambos velarán por que se administre justicia, y en especial serán profesionales capacitados, que a través de su sana crítica resolverán el fondo de la controversia. Sin embargo, si se toma en cuenta el derecho humano de garantías judiciales, el recurrir de los fallos es fundamental: “es una garantía primordial que se debe respetar en el marco del debido proceso legal, en aras de permitir que una sentencia adversa pueda ser revisada por un juez o tribunal distinto y de superior jerarquía orgánica”((Herrera Ulloa Vs. Costa Rica, 2010)). En tal virtud, la legislación peruana ha pensado de manera categórica en que este derecho debe ser protegido, permitiendo su ejercicio en una segunda instancia. Si bien lo establecido en la legislación ecuatoriana no es ilegítimo, tampoco se puede hablar de ello como lo óptimo.
Finalmente, Perú introduce una característica práctica en la relación a la competencia: “en los lugares donde no exista Juez o Sala especializada en lo Contencioso Administrativo, es competente el Juez en lo Civil o el Juez Mixto en su caso, o la Sala Civil correspondiente”((Ley No. 25784, 2001)). Esto suple falencias en cuanto al aparataje físico de la administración de justicia, que bajo ningún concepto puede mermar el derecho al acceso a la justicia de las personas, pues el Estado deberá garantizarlo en todo momento.
4. Agotamiento de la vía administrativa
Respecto a la necesidad de agotar todos los recursos que la vía administrativa ofrece a fin de legitimar la comparecencia a la vía contencioso administrativa, existen dos posturas y realidades. Por un lado se encuentra la realidad y postura peruana, y por otro la ecuatoriana.
En cuanto a Perú, la Ley que Regula el Proceso Contencioso Administrativo establece, como regla general en su artículo 18, la necesidad de agotamiento de la vía administrativa a fin de incoar un proceso contencioso administrativo, y ha establecido en su artículo 19 las excepciones a esta regla general.
La jurisprudencia peruana ha establecido que es necesario contar con todos los posibles pronunciamientos en sede administrativa hasta obtener uno definitivo que ya no sea impugnable en dicha vía, debiendo recurrir al proceso contencioso administrativo(( Expediente Nº 1268-06 SS, 2007)). Dado que la realidad peruana puede ser distinta en varias situaciones a la ecuatoriana, habría que realizar un análisis estadístico y de mayor profundidad para poder conocer si esta norma es eficiente y si es correcto afirmar que lo más beneficioso es el agotamiento de la vía administrativa como requisito.
Por otro lado, Ecuador en el Código Orgánico General de Procesos en su artículo 300 no se establece la necesidad de agotar la vía administrativa, sin embargo si se inicia una acción contencioso administrativa el derecho a proseguir los reclamos en sede administrativa se extingue.
De la experiencia ecuatoriana se puede extraer que, la Administración Pública no suele modificar ni dejar sin efecto sus propias resoluciones en vía administrativa, por cuanto resulta inoficiosa para el administrado, y poco célere. Es por esto, que brindar la posibilidad al recurrente de decidir en qué vía tratar las presuntas vulneraciones a sus derechos es lo más adecuado a esta realidad.
5. Conclusiones
Si bien Ecuador y Perú son países vecinos y comparten muchas situaciones históricas, culturales e incluso políticas, tienen diferencias normativas interesantes que resulta relevante conocer, en particular en materia contencioso administrativa.
En cuanto a la procedencia de la materia contencioso administrativa, Perú tiene principios específicos que regulan la materia: de integración, de igualdad procesal, de favorecimiento de proceso, y de suplencia de oficio; mientras que en Ecuador esta materia no posee principios que la rijan como tal, sino que se remite a los principios generales del proceso regulado por el Código Orgánico General de Procesos.
El proceso contencioso administrativo en Ecuador se lo realiza bajo un sistema dispositivo oral, mientras que en Perú es de carácter escrito.
En Perú, bajo el proceso contencioso administrativo se pueden tratar los siguientes temas: los actos administrativos, las declaraciones administrativas, el silencio administrativo, la inercia, omisiones de la administración, actuaciones materiales que no sean sustentadas en actos administrativos, entre otros; mientras que en Ecuador es un concepto amplio que puede prestarse a interpretaciones erróneas: “conocer y resolver los diversos aspectos de la relación jurídico tributaria o jurídico administrativa, incluso la desviación de poder”((Código Orgánico General de Procesos)).
En cuanto a la competencia, en Perú la posee el Juez del domicilio del demandado o en donde se produjo el acto de la materia; en Ecuador la posee el domicilio del accionante.
El proceso contencioso administrativo peruano respeta de mejor manera el derecho humano de garantías judiciales a través de la posibilidad de recurrir de los fallos, pues prevé dos instancias y el recurso de casación; en Ecuador, si bien es conocido por un Tribunal, es un proceso de instancia única, donde cabe únicamente recurso de casación.
Ecuador no ha establecido la necesidad de agotamiento de la vía administrativa previa activación del proceso contencioso administrativo; Perú, por otro lado sí lo ha establecido.
