Leonardo Barco Hidalgo

La protección de los intereses de los usuarios de servicios públicos es fundamental para garantizar el respeto de sus derechos y, en especial, para asegurar que las empresas prestadoras se comprometan a ofrecer servicios de calidad y eficiencia. Por ello, los organismos reguladores cuentan con la función de resolver los reclamos de usuarios, una responsabilidad reconocida y respaldada por la Ley Marco de los Organismos Reguladores^[1].

En el caso del Organismo Regulador de la Inversión en Energía y Minería (Osinergmin), la Ley N° 26734^[2] confiere a su Consejo Directivo la facultad de emitir directivas para la solución y resolución de reclamos presentados por los usuarios de los servicios de electricidad e hidrocarburos. Actualmente, la normativa aplicable es la Directiva «Procedimiento Administrativo de Reclamos de los Usuarios de los Servicios Públicos de Electricidad y Gas Natural», aprobada mediante la Resolución de Consejo Directivo N° 269-2014-OS-CD. Esta directiva establece que el reclamo se inicia con la presentación de una solicitud ante la empresa concesionaria o directamente ante Osinergmin. La empresa concesionaria será la encargada de resolver el reclamo en primera instancia, emitiendo una resolución en la que se declare el reclamo como fundado, fundado en parte o infundado. En segunda y última instancia, el reclamo será resuelto por el regulador.

Ahora, el problema surge cuando algunas empresas concesionarias se niegan a acatar lo dispuesto en las resoluciones de segunda instancia emitidas por Osinergmin, especialmente cuando estas no les son favorables. Frente a esta situación, ¿qué acciones puede tomar Osinergmin?

La primera alternativa consiste en que, en ejercicio de su potestad de autotutela, el regulador recurra a los medios de ejecución forzosa previstos en el Texto Único Ordenado de la Ley del Procedimiento Administrativo General (LPAG), siempre que se cumplan los requisitos establecidos en dicha norma. Estos medios incluyen: la ejecución coactiva, la ejecución subsidiaria, la multa coercitiva y la compulsión sobre las personas (artículo 207 de la LPAG). En este caso particular, el medio que Osinergmin ha empleado es la imposición de multas coercitivas a las empresas que se niegan a cumplir con lo dispuesto en sus resoluciones de reclamos. Para tal fin, mediante la Resolución N° 054-2004-OS/CD, se aprobó la Escala de Multas Coercitivas, cuyo Anexo 4 establece como infracción sujeta a multa coercitiva de hasta 50 UIT el incumplimiento de las resoluciones emitidas por la entidad que no se acaten en la primera instancia de ejecución.

No obstante, esta opción debe descartarse, ya que el artículo 205 de la LPAG establece que, para aplicar cualquier medio de ejecución forzosa de actos administrativos, la autoridad debe cumplir ciertos requisitos. Uno de estos requisitos es que la obligación exigida debe consistir en un deber de dar, hacer o no hacer, estipulado en favor de la entidad. En este sentido, es importante señalar que las resoluciones finales de reclamos generalmente favorecen a los usuarios, es decir, a un tercero distinto de la entidad. Por lo tanto, su cumplimiento beneficia directamente al usuario, no a Osinergmin.

Podría argumentarse que el cumplimiento de las resoluciones beneficia al regulador, en tanto contribuye a la satisfacción de los intereses de los usuarios, pero esta sería una interpretación excesivamente amplia, pues llevaría a considerar que cualquier beneficio directo para los usuarios podría interpretarse como un beneficio indirecto para la entidad.

Al respecto, Morón Urbina (2023)^[3] sostiene que la obligación impuesta debe beneficiar a la entidad y que los medios de ejecución forzosa no son aplicables cuando se trata de actos que confieren derechos a los administrados o imponen deberes a las entidades. Así, aunque Osinergmin tiene reconocida legalmente la facultad de imponer multas coercitivas —según el artículo 210 de la LPAG, que permite su imposición cuando las autoriza la ley—, no puede aplicarlas ni utilizar otros medios de ejecución forzosa regulados en la LPAG, ya que las resoluciones de reclamos benefician a terceros y no a la entidad misma.

A pesar de lo mencionado, Osinergmin ha recurrido en diversas ocasiones a medios de ejecución forzosa para hacer cumplir sus resoluciones de reclamos, imponiendo multas coercitivas a empresas concesionarias de electricidad y gas natural. En respuesta, algunas de estas empresas han llevado el caso a la vía judicial para cuestionar la capacidad de Osinergmin de imponer dichas multas. Un ejemplo de esto es el Expediente Judicial N° 18478-2008-0-1801-JR-CA-05 (Electronoroeste vs Osinergmin), donde la Tercera Sala Especializada en lo Contencioso Administrativo, en una Sentencia de Vista del año 2012, concluyó —de manera discutible— que Osinergmin sí tiene la facultad de imponer multas coercitivas, al considerarlas como el único medio para ejercer su potestad de autotutela y hacer cumplir sus resoluciones. Este caso ha generado un importante debate sobre la cuestión.

No obstante, ¿realmente no existen otras formas de hacer cumplir las resoluciones de reclamos de usuarios? Para responder a esta interrogante, es necesario referirse a lo establecido en el inciso 6 del artículo 205 de la LPAG, que establece lo siguiente:

“En el caso de procedimientos trilaterales, las resoluciones finales que ordenen medidas correctivas constituyen títulos de ejecución conforme a lo dispuesto en el artículo 713 inciso 4) del Código Procesal Civil, modificado por la Ley Nº 28494, una vez que el acto quede firme o se haya agotado la vía administrativa.

En caso de resoluciones finales que ordenen medidas correctivas, la legitimidad para obrar en los procesos civiles de ejecución corresponde a las partes involucradas”.^[4]

Con esta regulación, el legislador ha buscado ofrecer una solución a la prohibición que impide a las entidades ejecutar resoluciones a favor de terceros. En este caso, son los usuarios quienes, mediante procesos de ejecución, pueden recurrir a la vía judicial para exigir el cumplimiento de dichas resoluciones. Esto se debe a que, en primer lugar, las resoluciones finales de reclamos tienen una naturaleza trilateral, siendo los beneficiarios de estas los propios usuarios.

Sin embargo, la «solución» propuesta en el artículo 205 de la LPAG implica trasladarse del ámbito administrativo al judicial. Además, la facultad para presentar la acción recae en el usuario y no en el regulador. Dicho esto, existe otra alternativa que actualmente es empleada tanto por Osinergmin como por otros organismos reguladores: tipificar como infracción el incumplimiento de las resoluciones de reclamos, lo que permite sancionar a las empresas concesionarias tras el debido procedimiento administrativo sancionador.

De esta manera, Osinergmin aprobó la “Tipificación de Infracciones Administrativas derivadas del procedimiento de reclamos de los usuarios del servicio público de electricidad”^[5], mediante la cual se establece como infracción el incumplimiento, por parte del concesionario, de las resoluciones emitidas por la Junta de Apelaciones de Reclamos de Usuarios (JARU). En consecuencia, se incluyó en la “Tipificación de Infracciones y Escala de Multas y Sanciones del organismo”^[6] que esta infracción puede ser sancionada con una multa administrativa que oscila entre 1 y 10 UIT.

Este enfoque no solo ha sido adoptado por Osinergmin, sino también por otros reguladores. Por ejemplo, el Organismo Supervisor de Inversión Privada en Telecomunicaciones (Osiptel) realiza una regulación más detallada sobre el tema, al tipificar como infracción el incumplimiento de las resoluciones emitidas por el Tribunal Administrativo de Solución de Reclamos de Usuarios (TRASU)^[7]. En este caso, se considera una infracción grave el incumplimiento de las resoluciones del TRASU por parte de la empresa operadora. A diferencia de Osinergmin, Osiptel parece haber reconocido que, en un procedimiento administrativo trilateral como el de reclamos, no tiene competencia para aplicar medios de ejecución forzosa.

Aunque podría parecer que esta opción busca eludir la prohibición, es relevante citar a Danós Ordoñez (2010)^[8], quien sostiene que el regulador puede imponer sanciones al concesionario por conductas omisivas, siempre que estas sean legalmente consideradas infracciones relacionadas con el incumplimiento de las decisiones del regulador. Este es el caso de la tipificación realizada por Osinergmin, que considera infracción el incumplimiento de las resoluciones emitidas por la JARU.

En conclusión, a pesar de la limitación expresa para esta conducta, Osinergmin ha venido utilizando de manera incorrecta medios de ejecución forzosa, como la imposición de multas coercitivas, con el fin de hacer cumplir los mandatos establecidos en las resoluciones de reclamos de usuarios. Sin embargo, existen otras alternativas para hacer cumplir dichas resoluciones, tanto en la vía judicial, mediante el proceso de ejecución, como en la vía administrativa, a través del inicio de un procedimiento sancionador. En este sentido, queda pendiente una justificación detallada sobre la razón de la prohibición a las entidades públicas para ejecutar resoluciones en procedimientos trilaterales, ya que el legislador no ha sido claro al respecto. Se espera que la futura doctrina se encargue de esclarecer este punto.

REFERENCIAS

^[1]Ley N° 27332, publicada el 29 de julio de 2000.

^[2]Ley del Organismo Supervisor de Inversión en Energía – Osinerg, publicada el 31 de diciembre de 1996.

^[3]Morón Urbina, J. C. (2023). Comentarios a la Ley del Procedimiento Administrativo General. Texto Único Ordenado de la Ley N° 27444 (Decreto Supremo N° 004- 2019-JUS). (Tomo 2). Gaceta Jurídica S.A.

^[4]Es importante precisar que el artículo mencionado establece que los títulos de ejecución se regirán según lo dispuesto en el artículo 713, inciso 4) del Código Procesal Civil; sin embargo, dicho artículo fue derogado por el Decreto Legislativo 1069 en 2008. Por lo tanto, debe aplicarse lo establecido en los artículos 688 y siguientes del actual Código Procesal Civil, que regula el proceso único de ejecución y otorga carácter ejecutivo a los títulos indicados por la ley.

^[5]Aprobado por Resolución N° 0024-2003-OS-CD.

^[6]Aprobada por Resolución N° 028-2003-OS/CD.

^[7]Regulado en el Reglamento de Fiscalización, Infracciones y Sanciones del Organismo Supervisor de Inversión Privada en Telecomunicaciones, aprobado por Resolución de Consejo Directivo N° 087-2013-CD-OSIPTEL.

^[8]Danós Ordoñez, J. E. (2010). Los organismos reguladores de los servicios públicos en el Perú: su régimen jurídico, organización, funciones de resolución de controversias y de reclamos de usuarios. Revista Peruana de Derecho de la Empresa, 59-94.

BIBLIOGRAFÍA

Danós Ordoñez, J. E. (2010). Los organismos reguladores de los servicios públicos en el Perú: su régimen jurídico, organización, funciones de resolución de controversias y de reclamos de usuarios. Revista Peruana de Derecho de la Empresa, 59-94.

Morón Urbina, J. C. (2023). Comentarios a la Ley del Procedimiento Administrativo General. Texto Único Ordenado de la Ley N° 27444 (Decreto Supremo N° 004- 2019-JUS). (Tomo 2). Gaceta Jurídica S.A.