I.   Introducción

En muchos casos, se ha observado que las autoridades tienden a esperar hasta casi agotar el plazo otorgado para emitir una resolución en sede administrativa, sobre todo, en procedimientos administrativos sancionadores. De esta manera, cuando el plazo está por caducar, recurren a una estrategia cuestionable: ampliarlo alegando “alta carga procesal”.

Esta práctica genera dudas legítimas. ¿Es realmente válida esta justificación? ¿Debe la administración trasladar al administrado las consecuencias de su propia ineficiencia? Al respecto, Sánchez y Valverde (2019) señalan que “la caducidad perención se puede definir como una institución que exhorta a la Administración a no tardarse injustificadamente en resolver aquellos procedimientos administrativos sancionadores” (p. 84). En ese sentido, la regla de caducidad en los procedimientos sancionadores fue concebida para evitar dilaciones indebidas y garantizar que las decisiones se tomen en un plazo razonable. No obstante, en la práctica, su aplicación parece estar siendo desvirtuada.

Entonces, si el objetivo del procedimiento sancionador es garantizar certeza y previsibilidad en la actuación de la Administración, resulta pertinente analizar si la invocación de la “alta carga procesal” como excusa para dilatar decisiones se ajusta a los principios de Celeridad, y Predictibilidad o Confianza Legítima establecidos en el artículo 1° del Texto Único Ordenado de la Ley N°27444, Ley del Procedimiento Administrativo General (en adelante, “TUO de la LPAG”).

A lo largo de este artículo, exploraremos las implicancias de esta práctica y evaluaremos si realmente es una medida legítima o, por el contrario, una vulneración a los derechos de los administrados.

II.    Aplicación supletoria del TUO de la LPAG en los procedimientos sancionadores

Es importante iniciar el desarrollo de este tema considerando lo establecido en el inciso 2 del artículo 247°^[1] del TUO de la LPAG, el cual señala que las reglas en materia sancionadora contenidas en este cuerpo normativo se aplican de manera supletoria a otros procedimientos sancionadores regulados en leyes especiales, como en materia tributaria, ambiental o de telecomunicaciones. Esto ocurre porque dichas normativas pueden contener diferencias específicas en cuanto a plazos, etapas u otros aspectos.

III.    Caducidad administrativa en los procedimientos administrativos sancionadores

Es un mecanismo que impone un límite temporal a la potestad sancionadora del Estado, garantizando que los procedimientos sancionadores se resuelvan dentro de un plazo razonable. Su propósito es evitar dilaciones indebidas y proteger al administrado de la incertidumbre que genera un procedimiento prolongado sin justificación válida. Como señala Alejos (2020):

La caducidad se materializa en una regla según la cual el procedimiento administrativo sancionador se archiva cuando ha transcurrido determinado lapso de tiempo desde que se inició el procedimiento sin que el mismo haya culminado en primera instancia, con la notificación del respectivo acto administrativo. En ese sentido, la caducidad tiene como objeto fijar un límite (temporal) a la potestad sancionadora del Estado. (p. 414).

Sin embargo, este límite es frecuentemente desvirtuado por la Administración, que recurre a la «alta carga procesal» como excusa para ampliar plazos sin justificación real, afectando la seguridad jurídica del administrado, al extender el procedimiento de manera indebida.

Ahora bien, el procedimiento sancionador, conforme a la norma general establecida en el TUO de la LPAG, cuenta con un plazo determinado para la emisión de la resolución:

Artículo 259.- Caducidad administrativa del procedimiento sancionador

1.El plazo para resolver los procedimientos sancionadores iniciados de oficio es de nueve (9) meses contados desde la fecha de notificación de la imputación de cargos. Este plazo puede ser ampliado de manera excepcional, como máximo por tres (3) meses, debiendo el órgano competente emitir una resolución debidamente sustentada, justificando la ampliación del plazo, previo a su vencimiento. La caducidad administrativa no aplica al procedimiento recursivo.

Inciso 1 del artículo 259° del TUO de la LPAG

[El énfasis corresponde a mi persona].

Como se desprende, el órgano competente dispondrá de nueve (9) meses — contados desde la notificación de imputación de cargos al administrado— para emitir la resolución en primera instancia, con la posibilidad de ampliarse por tres (3) meses, siempre que se acredite una justificación válida. Ello busca equilibrar dos principios fundamentales: celeridad y debido procedimiento, evitando la prolongación innecesaria de la incertidumbre.

IV.    La justificación de la ampliación del plazo y su impacto en el administrado

Desde la perspectiva de la Administración Pública, la justificación de la “alta carga procesal” parece válida, pues es cierto que los despachos resolutorios suelen encontrarse saturados por la falta de personal, ineficiencia en la gestión de procedimientos, reformas organizacionales, entre otros. Sin perjuicio de ello, el uso indiscriminado de esta justificación plantea un problema: ¿Debe la ineficiencia administrativa trasladarse al administrado?

La respuesta debe ser negativa, puesto que la ampliación del plazo no debe utilizarse por cualquier motivo, sino solo en situaciones extraordinarias y justificadas, para no colocar al administrado en una situación de desventaja. De lo contrario, se vulnera el Principio de Predictibilidad o Confianza Legítima, que garantiza que los administrados puedan prever el desarrollo de los procedimientos y no sean afectados por cambios arbitrarios, como se verifica a continuación:

1.15. Principio de predictibilidad o de confianza legítima. –

La autoridad administrativa brinda a los administrados o sus representantes información veraz, completa y confiable sobre cada procedimiento a su cargo, de modo tal que, en todo momento, el administrado pueda tener una comprensión cierta sobre los requisitos, trámites, duración estimada y resultados posibles que se podrían obtener. Las actuaciones de la autoridad administrativa son congruentes con las expectativas legítimas de los administrados razonablemente generadas por la práctica y los antecedentes administrativos, salvo que por las razones que se expliciten, por escrito, decida apartarse de ellos.

La autoridad administrativa se somete al ordenamiento jurídico vigente y no puede actuar arbitrariamente. En tal sentido, la autoridad administrativa no puede variar irrazonable e inmotivadamente la interpretación de las normas aplicables

Inciso 1.15 del artículo IV del TUO de la LPAG.

[El énfasis corresponde a mi persona].

La importancia de este principio se enmarca en el sentido de que la administración pública debe “emitir una resolución debidamente sustentada, justificando la ampliación del plazo, previo a su vencimiento”.

En palabras del profesor Morón (2019), la ampliación “requiere de una resolución debidamente sustentada por parte del órgano competente, detallando las justificaciones de hecho y de derecho que conllevan a la necesidad de ampliar el plazo regular” (p. 539). Es decir, el administrado debe conocer las razones por las cuales la Administración amplía el plazo legalmente establecido.

Para ilustrar este punto, analicemos el siguiente caso del Ministerio de la Producción – PRODUCE:

(…) la Dirección de Sanciones — PA, emitió la Resolución Directoral N* 4014-2017-PRODUCE/DS-PA de fecha 19 de septiembre de 2017, por medio de la cual amplió por tres (3) meses el plazo para resolver en primera instancia administrativa, los procedimientos sancionadores iniciados en el período comprendido entre el 22 de diciembre de 2016 y el 2 de febrero de 2017, por razones de carga procedimental, reestructuración interna del Ministerio de la Producción, posibilidad de una alta complejidad de los expedientes sancionadores y por razones de interés público. (…). Por tanto, el plazo para resolver el presente procedimiento se encuentra ampliado hasta el 22 de diciembre de 2017; (…)

Resolución Directoral N°05781-2017-PRODUCE/DS-PA

[El énfasis corresponde a mi persona].

Se puede observar que el procedimiento sancionador inició el 22 de diciembre de 2016, por lo que la resolución debió emitirse el 22 de septiembre de 2017. Sin embargo, tres (3) días hábiles antes del vencimiento, PRODUCE amplió el plazo para resolver por tres (3) meses adicionales, alegando razones genéricas y no concretas, lo que podría interpretarse como un uso discrecional de la ampliación del plazo.

Esta situación ubica al administrado en una posición desfavorable, ya que este necesita que la administración atienda su caso con la debida diligencia, motive adecuadamente sus actuaciones y, en el caso descrito, cumpla con el plazo establecido, en observancia del Principio de celeridad, que establece lo siguiente:

1.9. Principio de celeridad. –

Quienes participan en el procedimiento deben ajustar su actuación de tal modo que se dote al trámite de la máxima dinámica posible, evitando actuaciones procesales que dificulten su desenvolvimiento o constituyan meros formalismos, a fin de alcanzar una decisión en tiempo razonable, sin que ello releve a las autoridades del respeto al debido procedimiento o vulnere el ordenamiento

Inciso 1.9 del artículo IV del TUO de la LPAG

[El énfasis corresponde a mi persona].

De esta manera, la Administración Pública debe garantizar que sus actuaciones se desarrollen con la mayor eficiencia y celeridad posible, evitando dilaciones innecesarias que no solo afectan la seguridad jurídica del administrado, sino que también pueden generar incertidumbre y vulnerar su derecho a un procedimiento justo.

V.   La carga procesal como argumento inválido: Jurisprudencia relevante

A pesar de que la ampliación del plazo para resolver es una práctica bastante común dentro de la Administración Pública, existe jurisprudencia del Tribunal Constitucional y de otros órganos resolutores que han desestimado esta justificación. A continuación, analizaremos algunos pronunciamientos clave que refuerzan esta postura.

Por un lado, el Tribunal Constitucional, máximo intérprete de la Constitución, en una sentencia de 2020, ha sentado un precedente claro en relación con la carga procesal de la Administración Pública y su impacto en la demora de los procedimientos administrativos. En esta sentencia estableció lo siguiente:

55. Asimismo, la excesiva carga procesal de la administración tributaria como un factor que ocasionaría la demora en resolver, no puede ser invocada sin más como motivo justificante del retardo en la absolución de un recurso administrativo, máxime si se tiene en cuenta que en el caso de los procedimientos contencioso tributarios la demora en la resolución de los medios impugnatorios se encuentra directamente vinculada al cobro de intereses moratorios, cuyo pago deberá ser asumido a fin de cuentas por los contribuyentes.

d) Las consecuencias que la demora produce en la situación jurídica del interesado

56.Finalmente, para este Tribunal resulta evidente que la demora en la resolución del procedimiento administrativo por parte de la administración tributaria se ha traducido en un perjuicio significativo para la demandante.

Expediente N°02051-2016-PA/TC (Sentencia N°990/2020)

[El énfasis corresponde a mi persona].

En este pronunciamiento, se establece de manera categórica que la carga procesal no puede utilizarse como justificación válida para la demora en la resolución de los procedimientos administrativos. En consecuencia, la Administración no puede ampararse en este argumento para eludir su responsabilidad de resolver dentro del plazo legal, especialmente cuando el retraso afecta la situación jurídica del administrado, como ocurre en este caso en el que la demora genera intereses moratorios adicionales que deben ser asumidos por los contribuyentes.

Por otro lado, contamos con una resolución emitida por el Tribunal de Apelaciones de Sanciones en Temas de Energía y Minería – TASTEM, que desestimó de manera adecuada y contundente este argumento alegado por la primera instancia resolutora:

(…) en la Resolución de Oficinas Regionales Osinergmin Nº 2403-2021-OS/OR TACNA notificada el 5 de octubre de 2021, se señaló que la ampliación del plazo para resolver se sustentaba en la disminución significativa de acciones de fiscalización por parte del personal de la Oficina Regional Tacna de Osinergmin, lo que ocasionó el retraso para disponer la culminación de los actos de instrucción necesarios para el análisis de hechos, recopilación de datos, actuación de pruebas, cálculos de multa y demás necesarios a efectos de verificar la comisión de la infracción imputados en los procedimientos administrativos sancionadores a su cargo (…). Sin embargo, es preciso indicar que las actividades mencionadas (fiscalización) y la posterior elaboración del Informe Final de Instrucción forman parte del trámite regular de cualquier procedimiento administrativo sancionador y, conforme se ha expuesto, la normativa vigente ha considerado que el plazo razonable con el que cuenta la Administración para la tramitación y resolución de los procedimientos administrativos sancionadores es de 9 (nueve) meses.Además, si bien se ha establecido la posibilidad de que dicho plazo razonable de 9 (nueve) meses pueda ser ampliado excepcionalmente, de la revisión de la Resolución de Oficinas Regionales Osinergmin Nº 2403-2021-OS/OR TACNA, no se observa que la primera instancia haya expuesto de forma explícita y detallada las razones por las que consideraba que el análisis de los descargos presentados por Electrosur y la propuesta de cálculo de la sanción a imponer requería de un mayor tiempo al ordinario; por lo que la ampliación del plazo para resolver no se encuentra debidamente justificada.

(…)

En este sentido, en la medida que [l]a primera instancia no ha emitido un pronunciamiento debidamente motivado, justificando la ampliación excepcional del plazo de caducidad, conforme a los fundamentos expuestos en la presente resolución, se determina que la Resolución de Oficinas Regionales Osinergmin Nº 2403-2021-OS/OR TACNA del 24 de setiembre de 2021, mediante la cual dispuso ampliar por 3 (tres) meses el plazo para resolver, incurrió en las causales de nulidad (…).

En consecuencia, al amparo de los numerales 213.1 y 213.2 del artículo 213º25 del TUO de la LPAG, corresponde a este Órgano Colegiado declarar la nulidad de la Resolución de Oficinas Regionales Osinergmin Nº 2403-2021-OS/OR TACNA del 24 de setiembre de 2021 y declarar la caducidad del presente procedimiento administrativo sancionador, disponiéndose su archivo.

Resolución N°254-2021-OS/TASTEM-S1 (pp. 12-16)

[El énfasis corresponde a mi persona].

Como se verifica, se determinó que la decisión de ampliar el plazo para resolver no cumplió con los requisitos legales exigidos, ya que no se emitió una motivación suficiente que la sustentara. En consecuencia, se configuró la caducidad del procedimiento, lo que implicó que Electrosur no pueda ser sancionada, por lo que se dispuso, acertadamente, el archivo del procedimiento.

De ese modo, tanto el Tribunal Constitucional como el TASTEM han dejado en claro que la carga procesal no constituye un argumento válido para ampliar el plazo de resolución. En definitiva, a modo personal, la carga procesal no exime a la Administración de su deber de resolver dentro del plazo establecido, ni puede ser utilizada como una excusa para vulnerar los derechos de los administrados. El respeto a los plazos es un principio fundamental que garantiza la seguridad jurídica y evita la arbitrariedad en los procedimientos sancionadores.

VI.   Conclusiones

En conclusión, la justificación de la «alta carga procesal» para ampliar plazos en procedimientos sancionadores carece de validez, pues transfiere al administrado las consecuencias de la ineficiencia estatal. Asimismo, la jurisprudencia demuestra que esta práctica desnaturaliza la caducidad como límite a la potestad sancionadora, reafirmando que la Administración debe resolver dentro del plazo legal sin dilaciones indebidas.

Referencias

^[1]       Artículo 247.- Ámbito de aplicación de este capítulo

 (…)

247.2. Las disposiciones contenidas en el presente Capítulo se aplican con carácter supletorio a todos los procedimientos establecidos en leyes especiales, incluyendo los tributarios, los que deben observar necesariamente los principios de la potestad sancionadora administrativa a que se refiere el artículo 248, así como la estructura y garantías previstas para el procedimiento administrativo sancionador. Los procedimientos especiales no pueden imponer condiciones menos favorables a los administrados, que las previstas en este Capítulo.

Bibliográfica

Alejos Guzmán, O. (2020). La caducidad del procedimiento sancionador en el Perú. Derecho & Sociedad, 1(54), 413-428. https://revistas.pucp.edu.pe/index.php/derechoysociedad/article/view/22429

Decreto Supremo N°004-2019-JUS. Decreto Supremo que aprueba el Texto Único Ordenado de la Ley N°27444 – Ley del Procedimiento Administrativo General. 25 de enero de 2019. https://spij.minjus.gob.pe/spij-ext-web/#/detallenorma/H1226958

Morón, J. C. (2019). Comentarios a la Ley del Procedimiento Administrativo General. Nuevo Texto Único Ordenado de la Ley N° 27444 (Decreto Supremo N° 004-2019-JUS). LIMA. Gaceta Jurídica

Sánchez Povis, L., & Valverde Encarnación, G. (2019). La caducidad del procedimiento administrativo sancionador en el TUO LPAG. Estudio introductorio para su caracterización en el ordenamiento peruano. Revista De Derecho Administrativo, (17), 78-94. https://revistas.pucp.edu.pe/index.php/derechoadministrativo/article/view/22166