1. Breves apuntes sobre las infracciones por la presentación de información inexacta e información falsa:

El Texto Único Ordenado de la Ley de Contrataciones del Estado, Ley Nº 30225 (en adelante, el TUO de la LCE) establece en su artículo 59º que el Tribunal de Contrataciones del Estado (en adelante, el TCE), es competente para, entre otros, aplicar las sanciones que correspondan (multa, inhabilitación temporal o definitiva) a los diversos actores intervinientes (privados o públicos) en las etapas que comprenden el complejo proceso de contratación pública, ya sea que la infracción haya sido cometida en el procedimiento de selección o en la ejecución del contrato.

Así, entre los distintos tipos infractores establecidos en el artículo 50º de la citada norma, cabe destacar los recogidos en los literales i) y j), los cuales están vinculados con la presentación de información falsa e información inexacta[1]. Probablemente se traten de las infracciones más recurrentes sobre las cuales el TCE tenga que resolver.

Ahora bien, se debe tener en cuenta que la infracción de presentación de información inexacta se configura cuando un proveedor presenta documentos o información cuyo contenido no corresponde o difiere con la realidad. Un caso de esto último suele suceder cuando determinado postor acredita mediante una declaración jurada que el personal clave que forma parte de su oferta cuenta con cierto número de años de experiencia en determinada actividad, pero que, en los hechos, la experiencia laboral de dicho profesional es menor a la requerida por la Entidad convocante. En cambio, la presentación de un documento falso se produce cuando este último no fuese expedido por el emisor que debería corresponder, esto es, por aquella persona natural o jurídica que aparece en el mismo documento como su autor o que no haya sido firmado por quien aparece como suscriptor de este; o aquel documento que, siendo válidamente expedido, haya sido adulterado en su contenido. Esto ocurre frecuentemente en la falsificación de firmas en declaraciones juradas[2].

Por otro lado, cabe recalcar que la comisión de la infracción por presentación de información falsa, reviste una mayor gravedad respecto de la presentación de información inexacta. Muestra de ello son las sanciones a imponerse en cada caso:

2. De la importancia de los Acuerdos de Sala Plena:

En relación a los Acuerdos de Sala Plena emitidos por el TCE, previamente tenemos que analizar la naturaleza de los mismos. Al respecto, el precedente administrativo ha tomado un papel protagónico en el sistema de fuentes del ordenamiento jurídico administrativo, toda vez que, son elaborados en respuesta a situaciones en las que se encuentran determinados administrados y que, ante la similitud de las circunstancias, requieren que la Administración Pública fije criterios de uniformidad que garanticen una misma respuesta o resolución[3].

Sobre el particular, de conformidad con Sánchez Morón[4] el precedente administrativo debe ser entendido como la respuesta o decisión adoptada con anterioridad por una misma administración en un supuesto o una serie de supuestos similares a aquel con el que se compara”.

En la misma línea argumentativa, Cairampoma Arroyo[5] señala que el precedente administrativo se presenta cuando frente a un mismo supuesto de hecho la Administración Pública puede preferir una consecuencia jurídica frente a otras, en tanto tiene la posibilidad de elegir una opción u otra en su manera de actuar. En este contexto, en el que la Administración cuenta con más de una posibilidad de actuación, el precedente administrativo resulta importante porque permite predictibilidad y equidad en el trato de los administrados.

Ahora bien, la regulación del precedente administrativo en el Texto Único Ordenado de la Ley del Procedimiento Administrativo General, Ley Nº 27444 (en adelante, TUO de la LPAG) ha sido plasmada en los numerales 2.8 y 2.9 del Artículo V, así como el artículo VI de su Título Preliminar[6].

De los artículos citados, podemos advertir la existencia de dos supuestos bajo los cuales se puede producir un precedente administrativo: (i) resoluciones emitidas por la Administración a través de sus tribunales o consejos regidos por leyes especiales; y, (ii) pronunciamientos vinculantes de aquellas entidades facultadas expresamente para absolver consultas.

En el caso que nos ocupa, los Acuerdos de Sala Plena son un claro ejemplo de la emisión de precedentes administrativos de observancia obligatoria por parte de la administración pública, ya que a través de los mismos, el TCE establece criterios interpretativos de alcance general para resolver asuntos con similares presupuestos de hecho, calificadas expresamente por el propio tribunal previa votación[7].

La regulación de los Acuerdos de Sala Plena, se encuentra recogida en el artículo 130º del Reglamento del TUO de la LCE, aprobado mediante Decreto Supremo Nº 344-2018-EF, el cual dispone que: “Mediante acuerdos adoptados en sesión de Sala Plena, el Tribunal interpreta de modo expreso y con alcance general las normas establecidas en la Ley y el Reglamento, los cuales constituyen precedentes de observancia obligatoria que permiten al Tribunal mantener la coherencia de sus decisiones en casos análogos. Dichos acuerdos son publicados en el Diario Oficial El Peruano y en el portal institucional del OSCE debidamente sistematizados. Los precedentes de observancia obligatoria son aplicados por las Entidades y las Salas del Tribunal, conservando su vigencia mientras no sean modificados por posteriores acuerdos de Sala Plena del Tribunal o por norma legal”.

Desarrollados algunos breves apuntes respecto del contenido de los tipos infractores referidos a la presentación de información falsa e información inexacta, así como la naturaleza de los precedentes administrativos y los Acuerdos de Sala Plena, corresponde efectuar el análisis materia del presente artículo.

3. Análisis del Acuerdo de Sala Plena N° 004-2019/TCE: Omisión del TCE del principio de Concurso de Infracciones:

En el Acuerdo de Sala Plena objeto de análisis, los miembros del TCE tuvieron a bien establecer el siguiente criterio relacionado a la infracción por la presentación de información inexacta e información falsa:

“III. Acuerdo:

En atención a lo expuesto de manera precedente, la Sala Plena del Tribunal de Contrataciones del Estado, por mayoría, acuerda que

1. Cuando el procedimiento administrativo sancionador se haya iniciado por la presunta comisión de las infracciones consistentes en presentar documentos falsos o adulterados y/o presentar información inexacta, a las Entidades, al Tribunal de Contrataciones del Estado, al Registro Nacional de Proveedores (RNP), al Organismo Supervisor de las Contrataciones del Estado (OSCE) o a la Central de Compras Públicas – Perú Compras, respecto de un mismo documento, y se determine que el documento cuestionado es falso o adulterado, corresponde que la Sala también emita un pronunciamiento sobre la responsabilidad por la presentación de presunta información inexacta contenida en aquel”.

Al respecto, llama poderosamente la atención que el TCE haya decidido que en los casos en los que determinado administrado presente documentación cuyo contenido comprenda a su vez información falsa como información inexacta, la Sala correspondiente deba resolver emitiendo un pronunciamiento no solo sobre el primer supuesto, sino además sobre el segundo supuesto.

Dicho razonamiento representaría una clara contravención a lo dispuesto por el principio concurso de infracciones de la potestad sancionadora, ya que, de acuerdo a lo establecido en el numeral 6) del artículo 248º del TUO de la LPAG: “Cuando una misma conducta califique como más de una infracción se aplicará la sanción prevista para la infracción de mayor gravedad, sin perjuicio que puedan exigirse las demás responsabilidades que establezcan las leyes”.

El citado principio también ha sido recogido en el Reglamento del TUO de la LCE, en su artículo 266: “En caso de incurrir en más de una infracción en un mismo procedimiento de selección y/o en la ejecución de un mismo contrato, se aplica la sanción que resulte mayor. En el caso que concurran infracciones sancionadas con multa e inhabilitación, se aplica la sanción de inhabilitación”.

Ahora, podemos definir el concurso de infracciones como aquel principio aplicable en aquellos casos en los que un hecho constituye dos o más infracciones administrativas o cuando dos o más hechos realizados por un mismo sujeto constituyen dos o más infracciones, sin que ninguno de ellos se hubiese cometido después de haber sido sancionado por alguno de ellos. En el primer caso, estamos frente a un concurso ideal de infracciones, mientras que en el segundo nos encontramos ante un concurso real[8].

Esto es, en el concurso de infracciones existe una pluralidad de ilícitos y puede ser real o ideal. En el primer caso, concurren varios hechos que constituyen varias infracciones por lo que normalmente se imponen las sanciones que corresponde a cada una de las faltas cometidas. En cambio, en el concurso ideal de infracciones, un solo hecho da lugar a dos o más infracciones porque es pluriofensivo, es decir, lesiona diversos intereses o bienes jurídicos que han sido protegidos en distintos tipos infraccionales sin que ninguno de ellos abarque la totalidad del desvalor del hecho[9]. Respecto del principio recogido en el TUO de la LPAG, se entiende que se trata del concurso ideal de infracciones.

Para mayor entendimiento, resulta bastante ilustrativo el ejemplo esbozado por José Alonzo Jiménez[10]: “(…) en la carretera Panamericana Sur se advierte que un conductor viene sobrepasando de forma indebida a una serie de vehículos, valiéndose de una velocidad mayor a la permitida, lo cual es detectado por el velocímetro y las cámaras de seguridad instaladas por la Municipalidad Provincial o Policía de Tránsito. En este caso advertimos que en un solo hecho se han cometido dos infracciones tipificadas en el Código de Tránsito: exceso de velocidad, y por sobrepasar indebidamente a otro vehículo45. Ante ello correspondería determinar la responsabilidad del conductor por la comisión de los dos desvalores descritos y aplicar el principio de concurso de infracciones (llámese concurso ideal). En este escenario debería aplicarse la sanción por la comisión de la infracción vinculada al exceso de velocidad”.

En el caso en concreto, tal como se señaló en los párrafos precedentes, la presentación de información falsa reviste una mayor gravedad en relación a la presentación de información inexacta. En ese sentido, requerir que las Salas del TCE emitan un pronunciamiento respecto del segundo supuesto, representa a todas luces una contravención al principio de concurso de infracciones, pues bastaría con que se resuelva únicamente en base a la presentación de información falsa.

En línea con lo señalado, en el Acuerdo de Sala Plena bajo estudio, los vocales Héctor Inga Huamán, María Rojas de Guerra, Cecilia Ponce Cosme y Violeta Ferreyra Coral, detentan una posición muy similar a la planteada en el presente artículo: “(…) en caso de presentarse el concurso de ambas infracciones respecto de un mismo documento, es aplicable lo dispuesto en el artículo 266 del Reglamento de la Ley N° 30225, en virtud del cual, se aplica la sanción que resulte mayor, esto es la sanción de entre treinta y seis (36) y sesenta (60) meses de inhabilitación temporal; razón por la cual, aun cuando se concluya que el administrado es responsable también por la presentación de información inexacta contenida en un documento falso o adulterado, la sanción a imponerse será aquella prevista solo para la infracción establecida en el literal j) del numeral 50.1 de artículo 50 de la Ley, subsumiéndose la sanción aplicable a la presentación de información inexacta dentro de aquella aplicada por la presentación de documentación falsa o adulterada”.

Por tanto, la interpretación realizada por el TCE a través del Acuerdo de Sala Plena N° 004-2019/TCE, es claramente un caso de vulneración del principio de concurso de infracciones, pues no se puede pretender realizar un pronunciamiento de la presentación de información inexacta y de información falsa, cuando ambas han sido cometidas en un solo hecho. En dichos supuestos corresponderá que la Sala que tenga a cargo la resolución de determinado caso, se limite a resolver en base a la presentación de información falsa, pues es esta infracción la que reviste mayor gravedad.

REFERENCIAS

[1] Artículo 50. Infracciones y sanciones administrativas

50.1 El Tribunal de Contrataciones del Estado sanciona a los proveedores, participantes, postores, contratistas, subcontratistas y profesionales que se desempeñan como residente o supervisor de obra, cuando corresponda, incluso en los casos a que se refiere el literal a) del artículo 5, cuando incurran en las siguientes infracciones: (…)

1. i) Presentar información inexacta a las Entidades, al Tribunal de Contrataciones del Estado, al Registro Nacional de Proveedores (RNP), al Organismo Supervisor de las Contrataciones del Estado (OSCE) y a la Central de Compras Públicas–Perú Compras. En el caso de las Entidades siempre que esté relacionada con el cumplimiento de un requerimiento, factor de evaluación o requisitos que le represente una ventaja o beneficio en el procedimiento de selección o en la ejecución contractual. Tratándose de información presentada al Tribunal de Contrataciones del Estado, al Registro Nacional de Proveedores (RNP) o al Organismo Supervisor de las Contrataciones del Estado (OSCE), el beneficio o ventaja debe estar relacionada con el procedimiento que se sigue ante estas instancias.
2. j) Presentar documentos falsos o adulterados a las Entidades, al Tribunal de Contrataciones del Estado, al Registro Nacional de Proveedores (RNP), al Organismo Supervisor de las Contrataciones del Estado (OSCE), o a la Central de Compras Públicas– Perú Compras. (…)

[2] ABUHADBA, Adnan y VILLAVICENCIO, Luis. “Análisis del Acuerdo de Sala Plena N° 02-2018-TCE-Sobre la presentación de información inexacta”. Revista de Derecho Administrativo de la Pontificia Universidad Católica del Perú N° 17, 2019, p. 135.

[3] Ídem.

[4] SÁNCHEZ MORÓN, Miguel. “Derecho Administrativo: Parte General” (Decimotercera ed.). Madrid: Tecnos, 2017, p. 136.

[5] CAIRAMPOMA ARROYO, Alberto. “La regulación de los precedentes administrativos en el ordenamiento jurídico peruano”. Revista Derecho PUCP: Derecho Internacional: Crisis, Temas en Debate y Solución de Controversias, Nº 73, 2014, p. 485.

[6] Artículo V: Fuentes del procedimiento administrativo

1. El ordenamiento jurídico administrativo integra un sistema orgánico que tiene autonomía respecto de otras ramas del Derecho. 2. Son fuentes del procedimiento administrativo:

(…) 2.8. Las resoluciones emitidas por la Administración a través de sus tribunales o consejos regidos por leyes especiales, estableciendo criterios interpretativos de alcance general y debidamente publicadas. Estas decisiones generan precedente administrativo, agotan la vía administrativa y no pueden ser anuladas en esa sede.

2.9. Los pronunciamientos vinculantes de aquellas entidades facultadas expresamente para absolver consultas sobre la interpretación de normas administrativas que apliquen en su labor, debidamente difundidas. (…)

Artículo VI: Precedentes administrativos

1. Los actos administrativos que al resolver casos particulares interpreten de modo expreso y con carácter general el sentido de la legislación, constituirán precedentes administrativos de observancia obligatoria por la entidad, mientras dicha interpretación no sea modificada. Dichos actos serán publicados conforme a las reglas establecidas en la presente norma.
2. Los criterios interpretativos establecidos por las entidades, podrán ser modificados si se considera que no es correcta la interpretación anterior o es contraria al interés general. La nueva interpretación no podrá aplicarse a situaciones anteriores, salvo que fuere más favorable a los administrados.
3. En todo caso, la sola modificación de los criterios no faculta a la revisión de oficio en sede administrativa de los actos firmes.

[7] MORÓN URBINA, Juan Carlos. “Comentarios a la Ley del Procedimiento Administrativo General – Tomos I y II” (Decimosegunda ed.). Lima: Gaceta Jurídica, 2017, pp. 166-167.

[8] CORDERO QUINZACARA, Eduardo. “Los concursos infraccionales en el Derecho administrativo sancionador chileno”. Revista de Derecho Administrativo Económico, Nº 31, 2020, pp. 33-65.

[9] CAMPOS, Tomás. “Non bis ídem, prevalencia de la vía penal y teoría de los concursos en el Derecho Administrativo Sancionador”. Revista de la Administración Pública, Nº 156, Centro de Estudios Políticos y Constitucionales, Madrid, 2001, pp. 212 y ss.

[10] JIMÉNEZ, José Alonso. “Notas acerca del concurso de infracciones en el Derecho Administrativo Sancionador: caso peruano”. Revista Derecho & Sociedad, Nº 50, 2018, p.63.