En los últimos años, el gobierno ha incentivado la promoción y desarrollo de la infraestructura de telecomunicaciones – principalmente, las antenas – con el objetivo de que se pueda prestar este servicio público de manera continua e ininterrumpida en todo el país. Sin embargo, las empresas operadoras de telecomunicaciones se han enfrentado a una serie de obstáculos que impiden mejorar la infraestructura como es, entre otras cosas, la percepción negativa de la población por la instalación de las antenas móviles en zonas urbanas debido a que la emisión de las radiaciones no ionizantes de estas puede generar una posible afectación a la salud de las personas.
Cuando se toca el presente tema, resulta invertible no asociarlo con la aplicación del principio precautorio. De manera muy breve, dicho principio se aplica ante una situación de incertidumbre científica, es decir, no se aplica ante la simple ausencia de información sobre determinados hechos. En segundo lugar, debe orientarse a: i) evitar daños al ambiente, o ii) evitar daños a la salud o a otros bienes, a través del daño al ambiente. En tercer lugar, la medida precautoria no puede generar más costos que los que originaría la situación a evitar, sobre la cual no hay certidumbre((LANEGRA QUISPE, Iván y ATO RODRIGUEZ, Claudia. Convivir con las Antenas. Estrategia de Regulación Ambiental de la Infraestructura de Telefonía Celular. Derecho & Sociedad. Edición N° 36. 2011 P. 37)).
Asimismo, se puede afirmar que en la doctrina existen dos posturas sobre el principio precautorio. Respecto de la primera, se establece que el principio precautorio solo se aplica en caso de riesgo inminente de graves daños irreversibles. La otra postura establece un nivel de riesgo “cero”. Al respecto, el Tribunal Constitucional (TC) inicialmente en un primer momento aplicó la segunda postura. En el caso de las antenas Nextel del año 2003 (Exp. N. 0964-2002-AA/TC), se declaró fundada la demanda y el consiguiente retiro de las antenas, basado en el eventual peligro a la salud de la radiación de las antenas retransmisoras de la telefonía móvil((LANDA ARROYO, César. La Constitución y los Principios Ambientales y de Precaución y Prevención. 25 de mayo de 2017. Ver: https://www.enfoquederecho.com/2017/05/25/la-constitucion-y-los-principios-ambientales-de-precaucion-y-prevencion/)). Es decir, existió tolerancia “cero”.
Esta postura cambió, en la segunda sentencia del caso Nextel del año 2007, cuando se adoptó la primera posición dado que no se había acreditado un riesgo real a la salud y al ambiente. Por eso, el TC sobre el principio precautorio estableció que el mismo se aplica ante la amenaza de un daño a la salud o medio ambiente y ante la falta de certeza científica sobre sus causas y efectos. Si bien el presupuesto esencial para la aplicación del principio precautorio es precisamente la falta de certeza científica, sí resulta exigible que haya indicios razonables y suficientes de su existencia y que su entidad justifique la necesidad de adoptar medidas urgentes, proporcionales y razonables”((Ver Exp. N. 4223-2006-PA. FJ 34.)).
De acuerdo con lo mencionado, la aplicación del principio precautorio debe ser proporcional y, en ese sentido, debe señalarse que una prohibición total de una actividad no necesariamente es la respuesta más adecuada en todos los casos. En efecto, tal como lo ha señalado el TC: “no siempre la prohibición absoluta de determinada actividad es la única vía para alcanzar determinado grado de protección, pues, dependiendo del caso, el mismo puede ser alcanzado mediante la reducción de la exposición al riesgo, con el establecimiento de mayores controles y la imposición de ciertas limitaciones”((Cfr. LANDA ARRAYO.)).
En atención a lo mencionado, consideramos que la instalación de antenas es una actividad que puede convivir con el medio ambiente y la salud de las personas sin llegar a prohibirla como bien señaló el TC; sin embargo, para ello es importante que existan límites y controles regulatorios explícitos. Con lo cual nos preguntamos, ¿Contamos con un marco normativo regulatorio ambiental que establezca dichos límites? La respuesta es sí, veamos.
-Decreto Supremo N° 038-2003-MTC que establece los Límites Máximos Permisibles de Radiaciones No Ionizantes en Telecomunicaciones.
Se establece como obligación que las instalaciones como las antenas deben cumplir con los Límites Máximos Permisibles de Radiaciones No Ionizantes en Telecomunicaciones para exposición ocupacional y exposición poblacional. Mientras se encuentre dentro de los LMP, no debería existir ninguna afectación a la salud de las personas.
Asimismo, las empresas operadoras de telecomunicaciones cuando requiera instalar una estación radioeléctrica, está obligada a presentar un Estudio teórico de radiaciones no ionizantes por cada estación.
Se establece como obligación realizar el monitoreo de sus estaciones radioeléctricas anualmente de acuerdo a los protocolos que para tal efecto dicte el Ministerio de Transportes y Comunicaciones (MTC), a fin de garantizar que las radiaciones que sus estaciones emitan no excedan los límites establecidos en la presente norma.
-Resolución Ministerial N° 612-2004-MTC/03, aprobar Norma Técnica Lineamientos para el desarrollo de los estudios teóricos de radiaciones no ionizantes
Los Estudios teóricos permiten estimar los valores de intensidad de campo eléctrico, magnético y/o densidad de potencia de los emplazamientos de telecomunicaciones, con respecto al cumplimiento de los límites máximos permisibles de radiaciones no ionizantes. La norma citada establece los criterios para la elaboración del estudio.
-Resolución Ministerial 613-2004-MTC/03, Norma técnica sobre Protocolos de medición de radiaciones no ionizantes
La presente norma tiene por finalidad establecer los protocolos de medición de radiaciones no ionizantes a efectos de obtener una correcta cuantificación de los valores de emisión individual y emisiones múltiples, resultantes de la operación de los servicios de telecomunicaciones que utilizan espectro radioeléctrico.
-Decreto Supremo N° 010-2005-PCM, Aprueban Estándares de Calidad Ambiental (ECAs) para Radiaciones No lonizantes
Mediante la presente norma se aprueban los Estándares de Calidad Ambiental (ECAs) para Radiaciones No Ionizantes que forma parte integrante del presente Decreto Supremo, que establecen los niveles máximos de las intensidades de las radiaciones no ionizantes, cuya presencia en el ambiente en su calidad de cuerpo receptor es recomendable no exceder para evitar riesgo a la salud humana y el ambiente. Estos estándares se consideran primarios por estar destinados a la protección de la salud humana((La presente norma se aplica de manera conjunta con lo establecido en el Decreto del Consejo Directivo N° 009-2005-CONAM/CD, aprueban Reglamento para la Aplicación de Estándares Nacionales de Calidad Ambiental para Radiaciones No Ionizantes.)).
-Resolución Ministerial N° 965-2005-MTC/03, Aprueban Directiva de Certificación de Equipos de Medición de Radiaciones No Ionizantes
La presente norma establece el procedimiento para la certificación de equipos de medición de radiaciones no ionizantes, obligatoria por toda persona natural o jurídica que comercialice, utilice, instale u opere equipos de medición de radiaciones no ionizantes.
-Resolución Ministerial N° 534-2005-MTC/03, Aprueban Directiva para la habilitación del registro de personas autorizadas para la realización de Estudios Teóricos y Mediciones de Radiaciones No Ionizantes
La presente Directiva tiene por objeto establecer los requisitos y el procedimiento para la inscripción en el Registro de Personas Habilitadas a Realizar Estudios Teóricos y Mediciones de Radiaciones No lonizantes en Telecomunicaciones.
Lo descrito establece el marco regulatorio ambiental que deben cumplir las empresas operadoras de telecomunicaciones a fin de que sus antenas puedan funcionar en compatibilidad con el ambiente y la salud de las personas. Si observamos con detenimiento, las normas citadas tienen una vigencia mayor a 10 años, con lo cual, nos preguntamos ¿Por qué la población sigue con una percepción negativa en relación a la instalación de antenas si cuentan con un marco regulatorio ambiental que busca proteger el ambiente y la salud? La respuesta es simple. Se cuenta con regulación (más allá de si la misma es la adecuada) pero no con una autoridad de fiscalización eficiente que verifique el cumplimiento de la normativa citada.
Mediante Resolución Ministerial N° 610-2004-MTC/03 se aprueba la Directiva sobre Procedimiento de Supervisión y Control de Límites Máximos Permisibles de Radiaciones No Ionizantes la cual establece que el MTC tiene el deber de verificar el cumplimiento de la regulación ambiental sobre telecomunicaciones. Sin embargo, no sirve de mucho contar con una norma de supervisión si la misma autoridad no tiene incentivos suficientes para verificar el cumplimiento de la legislación ambiental. Recordemos que el MTC es un ministerio que busca fomentar el desarrollo de la infraestructura de telecomunicaciones y el tema ambiental al final del día puede ser tomado en cuenta como un obstáculo para la inversión como también ha sucedido en otros ministerios cuya labor principal es la promoción de las inversiones.
Esto último no hace sino más que transmitir que se lleve a cabo la transferencia de funciones de fiscalización ambiental al Organismo de Evaluación y Fiscalización Ambiental (OEFA) lo más pronto posible. Creemos que el OEFA como autoridad autónoma e independiente buscará realizar una labor más eficaz y exhaustiva en torno a verificar el cumplimiento de la regulación ambiental del sector telecomunicaciones. OEFA una vez que asuma las competencias tiene como rol importante transmitir a la población que el presente tema también es de prioridad. Esta es la única manera de combatir ese sin sabor que tiene la población cuando escucha las palabras “instalación de antenas”.
Consideremos que la inversión y desarrollo en el sector de telecomunicaciones es necesaria para cerrar la brecha de comunicación en nuestro país. Sin embargo, ello debe de darse la mano con el cumplimiento de la normativa ambiental sectorial pertinente y con la implementación de una autoridad ambiental que disponga sus máximos esfuerzos para verificar el cumplimiento de la misma (como es el OEFA). Esto podría ser un gran paso para demostrar a la población de que el estado incentiva la inversión, pero verificando de cerca el cumplimiento de la normativa ambiental. Es algo que en el presente sector falta mucho transmitir.
No queremos concluir si antes decir que la fiscalización como instrumento sirve para evidenciar no solo si los administrados cumplen con la norma, sino también verificar si ha existido alguna afectación concreta al ambiente o a la salud de las personas. Esto resulta relevante en tanto permitirá a nuestras autoridades contrastar la realidad con la regulación ambiental sectorial y ello tendría que generar como consecuencia, entre otras cosas, el determinar cómo política pública prioritaria la revisión del marco legislativo actual. Como bien dijimos, contamos con una regulación sectorial desde más de una década en donde casi nada se ha revisado o analizado a diferencia de sectores como el minero o energético. Consideramos que para fortalecer el sistema normativo ambiental del sector telecomunicaciones, los resultados de la fiscalización deben ser tomados en cuenta como un factor importante para lograr ello.
