Por Marycielo Miranda [1] y Nataly Macutela[2]
- Introducción[3]
En las últimas décadas, el Estado peruano ha ido reconociendo la igualdad entre hombres y mujeres, a través de instrumentos internacionales como la Convención Americana sobre Derechos Humanos (1969), la Convención sobre la Eliminación de toda forma de Discriminación contra la Mujer – CEDAW (1979), la Convención Interamericana para Prevenir, Sancionar y Erradicar la Violencia contra la Mujer – Convención de Belem do Pará (1994), la Agenda 2030 para el Desarrollo Sostenible – ODS 5 “Igualdad de género” (2015) a nivel internacional, entre otros.
Este reconocimiento también se ha visbilizado a nivel nacional, mediante normas como la Ley de Igualdad de Oportunidades entre Mujeres y Hombres – Ley N° 28983 (2007), Ley para prevenir y sancionar el acoso sexual en espacios públicos – Ley N° 30314 (2015), Ley que modifica el artículo 116 de la Ley Orgánica de Elecciones sobre los porcentajes de participación de las mujeres en las listas de candidatos para el Congreso de la República – Ley N° 30996 (2019) y el Decreto Supremo 008-2019-MIMP, que aprobó la Política Nacional de Igualdad de Género (2019), a nivel nacional.
A partir de dicho reconocimiento normativo nacional e internacional, las entidades del Estado, y con la colaboración de diversos actores particulares, han buscado generar espacios de participación para las mujeres en distintos ámbitos. No obstante, a pesar de los esfuerzos realizados por el Estado peruano y los actores particulares, todavía no ha sido posible observar un reconocimiento material o, en otras palabras, una efectiva participación de las mujeres en los distintos ámbitos de la sociedad como en los espacios de toma de decisiones del sector hídrico. En particular, se puede visibilizar dicha situación en las organizaciones de usuarios de agua, en concreto, las juntas de usuarios de agua en el país, en las cuales todavía existen brechas de género en la participación entre hombres y mujeres en los órganos decisorios.
Es así que, con la finalidad de visibilizar dichas brechas de género, se ha divido el presente artículo en tres partes: en la primera, se identificarán los órganos decisorios de las juntas de usuarios de agua; en la segunda, se mostrarán las brechas de género en los órganos decisorios de las juntas de usuarios de agua; y, en la tercera, se concluirá y brindarán algunas recomendaciones a considerar para revertir y/o disminuir el impacto negativo que generan las brechas de género en la participación de las mujeres en los órganos decisorios de las juntas de usuarios de agua.
- Órganos decisorios en las juntas de usuarios de agua
En este apartado, se identificarán los órganos decisorios de las juntas de usuarios de agua, en los cuales se visibilizarían las brechas de género en mención. Para tales efectos, será pertinente comenzar por conocer y reconocer qué es un usuario de agua, una organización de usuarios de agua y una junta de usuarios de agua, a partir de la cual se podrá identificar a sus respectivos órganos decisorios.
En principio, el usuario de agua es aquella persona natural o jurídica que posee un derecho de uso de agua, otorgado por la Autoridad Nacional del Agua (ANA, en adelante), conforme se señala en el artículo 3 del Reglamento de las Organizaciones de Usuarios de Agua – D.S. N° 005-2015-MINAGRI (Reglamento, en adelante). Además de las obligaciones y derechos establecidos en los artículos 4 y 5 del Reglamento, los usuarios de agua pueden participar en la gestión multisectorial y uso sostenible de los recursos hídricos en forma directa o a través de organizaciones de usuarios de agua.
En esa línea, las organizaciones de usuarios de agua son formas organizadas de participación de los usuarios de agua para en la gestión multisectorial y uso de los recursos hídricos. La Ley de Organizaciones de Usuarios de Agua – Ley N° 30157 (Ley, en adelante) y su Reglamento definen a las organizaciones de usuarios de agua como organizaciones estables de personas naturales o jurídicas, sin fines de lucro, que canalizan la participación de sus miembros en la gestión multisectorial y uso sostenible de los recursos hídricos, en el marco de la Ley de Recursos Hídricos – Ley N° 29338 (artículo 2 de la Ley; artículo 6, 13 y 14 del Reglamento).
De acuerdo a lo establecido en la Ley y Reglamento, hay tres (03) tipos de organizaciones de usuarios de agua: los comités, las comisiones y las juntas. Los comités constituyen el nivel básico de las organizaciones de usuarios de agua, los cuales deben contar con reconocimiento de la ANA y con la opinión de la junta de usuarios de agua que corresponda, y se conforman sobre la base de pequeños sistemas hidráulicos, estructuras de conducción o distribución (artículo 3 y 5 de la Ley; inciso a del artículo 15.1 del Reglamento). Las comisiones constituyen el nivel intermedio de las organizaciones de usuarios de agua, las cuales también deben contar con el reconocimiento correspondiente de la ANA y opinión previa de la correspondiente junta de usuarios de agua, y se conforman sobre la base de un subsector hidráulico (artículo 3 y 5 de la Ley; inciso b del artículo 15.1 del Reglamento). Y las juntas de usuarios son organizaciones de usuarios de agua de nivel mayor, reconocidas por la ANA, y conformadas sobre la base de un sector hidráulico común (artículo 3 y 4 de la Ley; inciso c del artículo 15.1 y 24 del Reglamento).
En ese sentido, sobre las juntas de usuarios de agua, se puede señalar que son organizaciones de usuarios de agua sin fines de lucro con personería jurídica, que se conforman sobre la base de un sector hidráulico común, previo reconocimiento de la ANA. La Ley y el Reglamento han señalado que las juntas de usuarios de agua cuentan con tres órganos decisorios en su estructura: la Asamblea General, el Consejo Directivo y la Gerencia (artículo 6 de la Ley; artículo 27 del Reglamento).
El primero de ellos, la Asamblea General, es el órgano máximo de la junta de usuarios de agua, cuyos integrantes son usuarios de agua con derecho de uso otorgado por la ANA y se encuentran registrados en el padrón de usuarios de agua aprobado por la misma autoridad administrativa. Entre las atribuciones reconocidas por la Ley y Reglamento, se puede mencionar el aprobar los estados financieros, la memoria anual del ejercicio anterior, aprobar y modificar el estatuto, elegir y remover a los miembros de su Consejo Directivo, aprobar operaciones de endeudamiento o disposición del patrimonio de la junta de usuarios de agua, aprobar aportes económicos y demás atribuciones establecidas en la norma (artículo 7 de la Ley; 3, 28 y 29 del Reglamento).
El segundo de ellos, el Consejo Directivo, es el órgano de dirección de la junta de usuarios de agua, el cual debe estar conformado por once (11) elección de miembros, quienes son elegidos por los integrantes de la Asamblea General de la organización, mediante voto directo, universal y secreto, para un periodo de cuatro (04) años. Entre sus atribuciones, se encuentran la de representar a la organización, dirigir y supervisar la gestión institucional, aprobar los instrumentos técnico para ejercer el rol de los operadores de infraestructura hidráulica, aprobar la propuesta de tarifas de agua que es elevada a la ANA para su efectiva aprobación, presentar los estados financieros auditados ante la ANA, nombrar a los gerentes y representantes de la organización, autorizar la constitución de hipotecas y otros, proponer a la Asamblea General la modificación de los estatutos y demás atribuciones establecidas en la norma (artículo 10 y 11 de la Ley; 36, 38 y 43 del Reglamento).
Y el tercero de ellos, la Gerencia, es aquella parte de la estructura de la junta de usuarios de agua que, mediante el gerente a cargo, quien es nombrado o removido por el Consejo Directivo, ejerce la representación legal de la organización y dirige la ejecución de las actividades de la organización en mención, velando por el cumplimiento de los acuerdos del Consejo Directivo y Asamblea General. Entre sus funciones, se encuentran las de dirigir y administrar las actividades de la junta de usuarios, elaborar los programas de distribución y demás instrumentos técnicos para ejercer el rol de operadores de infraestructura hidráulica, elaborar la propuesta de las tarifas observando los lineamientos aprobados por la ANA, asistir a las sesiones del Consejo Directivo y presentar la información requerida, proponer medidas necesarias para las actividades de la junta de usuarios, velar por el cumplimiento de los instrumentos técnicos aprobados por la ANA, emitir informes técnicos, ejercer representación ante toda clase de autoridades administrativas, judiciales, fiscales, municipales y policiales, y demás establecidas en la norma (artículo 46 y 47 del Reglamento).
A partir de lo expresado y conforme se presentará más adelante, será posible visibilizar brechas de género en la participación entre hombre y mujeres en los órganos decisorios de las juntas de usuarios de agua, que –como ya se ha ido anotado en la introducción– demuestran la falta de un reconocimiento material (o efectivo) de la participación de las mujeres en la sociedad peruana.
- Brechas de género en los órganos decisorios de las juntas de usuarios de agua
En el presente apartado, se mostrarán las brechas de género en los órganos decisorios de las juntas de usuarios de agua, que inciden no solamente en las zonas rurales (Vadillo, 2019), sino -también- en las zonas urbanas del país.
Para comenzar, se debe reconocer que las mujeres participan menos que los hombres en espacios de decisión respecto a la infraestructura natural y el agua, a pesar de su rol esencial en la gestión de los recursos hídricos. Así, a nivel nacional, regional y local, existen diversos espacios de decisión sobre el agua, tales como la Superintendencia Nacional de Servicios de Saneamiento – SUNASS, ANA, juntas de usuarios de agua de agua, entre otros. En estos espacios de decisión, se identifica que, en diecinueve (19) de veinte (20) roles claves (directores, gerentes, coordinadores, regidores de entidades públicas, entre otros), las mujeres tienen una representación inferior al 35%, mientras que los cargos técnicos casi siempre son asumidos por hombres, salvo los puestos de labores administrativas (secretaria y tesorera) que en su mayoría son asumidos por mujeres (Remy, 2020,p. 12).
Esto último es una constatación del estatus de las mujeres en las organizaciones como reflejo de lo que ocurre en las comunidades y los hogares, con lo cual su presencia se circunscribe a posiciones subordinadas a los cargos ocupados mayoritariamente por los hombres, que se caracterizan por ser una proyección de sus roles tradicionales de género (Remy, 2020, p. 12).
En particular, el plan de fortalecimiento de capacidades para la igualdad de oportunidades de hombres y mujeres en las organizaciones de usuarios de agua de la ANA advierte que “(…) con relación a la participación de mujeres en cargos directivos para la toma de decisión, se observa una gran brecha: 90% son asumidos por hombres y 10% por mujeres, situación que se ha venido manteniendo históricamente, frente al cual no se han diseñado planes ni estrategias que permitan superar la situación existente (…)” (2019, p. 3). Esta situación se ve reflejada también en las actividades de capacitación, donde solamente el 20% de las mujeres asiste y participa en ellas, lo cual genera dirigentes mujeres desinformadas, según refiere el mismo plan (2019, p. 3).
Esta brecha de género en la participación de las mujeres en los espacios de toma de decisiones en temas de agua se puede advertir en la composición de los órganos decisorios de las juntas de usuarios de agua. A modo de ejemplo, se puede observar la composición actual de los Consejos Directivos de las juntas de usuarios del sector hidráulico de Chillón, de Rímac y de Lurín, que constan en las Actas de Inscripción de sus respectivos Consejos Directivos de 2017-2020 en la Superintendencia Nacional de Registros Públicos – SUNARP (ANA, 2020), conforme se presenta a continuación:
- En el Consejo Directivo de la junta de usuarios del sector hidráulico de Chillón, existe una nula participación de las mujeres pues todos los cargos son ocupados por hombres.
- En el Consejo Directivo de la junta de usuarios del sector hidráulico de Rímac, se repite la misma situación anterior.
- En el Consejo Directivo de la junta de usuarios del sector hidráulico de Lurín, solo una mujer ostenta el cargo de consejera, mientras que el resto de cargos son ocupados por hombres.
En estas Actas de Inscripción, se evidencia una falta de participación efectiva de las mujeres en los órganos decisorios de las juntas de usuarios de agua, tal como se muestra en la conformación actual de Consejos Directivos de las juntas de usuarios del sector hidráulico de Chillón, de Rímac y de Lurín.
Y es que, según se precisa en el plan de fortalecimiento de capacidades para la igualdad de oportunidades de hombres y mujeres en las organizaciones de usuarios de agua de la ANA previamente citado, estas brechas de género en la participación de las mujeres en la toma de decisiones vinculadas a la gestión del agua son consecuencia de los siguientes factores (ANA, 2019, pp. 3 – 4):
- Factores estructurales: cuando los usuarios de agua están constituidos por sociedades conyugales, son representadas por el hombre e inscritos de ese modo en el padrón de usuarios de agua, mas no por la mujer, a pesar que ambos tienen igualdad de derechos.
- Factores provenientes de la organización de usuarios de agua: i) las jornadas de capacitación que son organizadas sin considerar los horarios disponibles de las mujeres; y ii) existen muy pocas iniciativas para promover la participación de las mujeres en las juntas de usuarios de agua.
- Factores provenientes de la dinámica cultural, social y política: i) los roles tradicionales que asumen hombres y mujeres generan una doble jornada de trabajo para las mujeres, en la actividad familiar, productiva y comunal; ii) las tradiciones culturales fortalecen estos roles tradicionales en las relaciones comunales y sociales; iii) las mujeres tienen “miedo” a expresar sus opiniones y asumir responsabilidades en las juntas de usuario, por ser espacios mayoritariamente de hombres y sobre los temas que no han sido capacitadas; iv) las mujeres líderes interesadas en participar en los órganos decisorios no cuentan información y acceso a la capacitación; y, según precisa Remy, v) la incidencia de la violencia de género que sufren las mujeres limita su autonomía física y económica (2020, p. 14).
En ese sentido, como se puede advertir, confluyen una serie de factores que inciden en la efectiva participación de las mujeres en los órganos decisorios de las juntas de usuarios de agua como es el caso de sus respectivos Consejos Directivos.
- Conclusiones y recomendaciones
En suma, la participación de las mujeres en el Consejo Directivo de las juntas de usuarios de agua tiene un reconocimiento normativo en el país; sin embargo, no existe un reconocimiento material (o efectivo) que permita integrar a la mujer en dicho espacio de toma de decisiones. Esto último debido a que hay factores de naturaleza estructural, organizacional, cultural, social y político que inciden y perpetúan las brechas de género en perjuicio de las mujeres.
A partir de ello, se plantean dos (02) recomendaciones para la promoción de la participación de las mujeres en estos espacios de toma de decisiones que busque revertir y/o disminuir el impacto negativo que generan las brechas de género en la participación de las mujeres en los órganos decisorios de las juntas de usuarios de agua.
Por un lado, la implementación de una política transversal y sectorial para lograr dichas finalidades, en la cual se consideren las siguientes premisas para su diseño y/o elaboración: i) considerar el marco normativo e institucional de las organizaciones de usuarios de agua, de medio ambiente y de igualdad de género; ii) promover la paridad y alternancia en los órganos decisorios de las juntas de usuarios de agua, tomando en cuenta los factores descritos previamente que inciden en la brechas de género; e iii) implementar estrategias que permitan sensibilizar a las mujeres y hombres sobre los roles y enfoque de género.
Y, por otro lado, se recomienda que la promoción de la participación de las mujeres en estos órganos de decisión parta desde la incorporación de un lenguaje inclusivo en la propia normativa, que permita visibilizar e integrar a las mujeres como actrices importantes en la gestión de los recursos hídricos.
Bibliografía
AUTORIDAD NACIONAL DEL AGUA. (2020). “Directorio de las organizaciones de usuarios de agua”. Lima, Dirección de Organizaciones de Usuarios de Agua de la Autoridad Nacional del Agua. Consulta: 11 de octubre de 2020. https://www.ana.gob.pe/organizaciones-de-usuarios-/directorio-de-las-organizaciones-de-usuarios-de-agua
AUTORIDAD NACIONAL DEL AGUA. (2019). “Plan de fortalecimiento de capacidades para la igualdad de oportunidades de hombres y mujeres en las Organizaciones de Usuarios de Agua”. Lima, Dirección de Organizaciones de Usuarios de Agua de la Autoridad Nacional del Agua. Consulta: 11 de octubre de 2020. https://www.ana.gob.pe/sites/default/files/file_content/PLAN%20DE%20FC%20EN%20GENERO%20DOUA%202019%20rev..pdf
MINISTERIO DE AGRICULTURA Y RIEGO. (2015). Decreto Supremo N° 005-2015-MINAGRI. Decreto Supremo que aprueba el Reglamento de la Ley N° 30157, Ley de las Organizaciones de Usuarios de Agua. Lima, 02 de abril.
PRESIDENCIA DE LA REPÚBLICA. (2014). Ley N° 30157. Ley de las Organizaciones de Usuarios de Agua. Lima, 18 de enero.
REMY SIMATOVIC, María Isabel (Coord.). (2020). “Brechas de género en la gestión del agua y la infraestructura natural”. Lima, Forest Trends Association. Consulta: 11 de octubre de 2020. https://www.forest-trends.org/wp-content/uploads/2020/02/Brechas-de-G%C3%A9nero-y-Gesti%C3%B3n-del-Agua-en-la-Infraestructura-Natural.pdf
VADILLO VILA, José (2019). “Inclusión social y ciudadano del recurso hídrico”. Lima, El Diario Oficial El Peruano. Consulta: 11 de octubre de 2020. https://elperuano.pe/noticia-damas-del-agua-80448.aspx
[1] Bachillera en Derecho por la Pontificia Universidad Católica del Perú, miembro de la Red Iberoamericana Juvenil de Derecho Administrativo (RIJDA) y ex participante del Programa de Liderazgo de Mujeres para la Gestión del Agua.
[2] Abogada por la Pontificia Universidad Católica del Perú, estudiante del Programa de Segunda Especialidad en Derecho Administrativo por la misma casa de estudios y ex participante del Programa de Liderazgo de Mujeres para la Gestión del Agua.
[3] El presente artículo fue elaborado en el marco del Proyecto de Promoción de la Investigación de la Red Iberoamericana Juvenil de Derecho Administrativo (RIJDA), a partir de la participación de las autoras en el Programa de Liderazgo de Mujeres para la Gestión del Agua, organizado por el Consorcio CEDEPAS, desco y la Maestría de Recursos Hídricos de la Pontificia Universidad Católica del Perú por encargo de Forest Trend. Las autoras agradecen a Iván Ortiz, abogado, profesor asociado del Departamento de Derecho y de la Maestría en Gestión de los Recursos Hídricos de la Pontificia Universidad Católica del Perú y especialista en derecho de aguas, y a Gina Arnillas, socióloga por la Pontificia Universidad Católica del Perú y especialista en temas de género, por la revisión y comentarios al artículo.
