“La Contraloría General de la República, ente rector del Sistema Nacional de control, realizó un estudio exploratorio que advirtió que solo en el año 2018 existían más de 800  ochocientos mil obras paralizadas a nivel nacional, con un impacto de más de 16.800 millones de soles para el país, ello sumado a la actual crisis de corrupción que enfrenta el Estado Peruano, evidencia que actualmente no son suficientes los mecanismos instaurados de prevención, detección y sanción que actualmente se venían desarrollando, sino que se tiene la imperiosa necesidad de tomar como referentes las políticas públicas exitosas y buenas prácticas anticorrupción que se están aplicando en diversos países del mundo, además de las recomendaciones en materia de integridad efectuadas por la OCDE, todo lo cual constituyen una valiosa fuente de inspiración, análisis y debate para desarrollar acciones más efectivas que permitan hacer frente al impacto de la corrupción en nuestro país”

I.-INTRODUCCIÓN

De acuerdo a un informe elaborado por la Gerencia de Control de Servicios Públicos y Sectores Vulnerables a Desastres de la Contraloría General de la República((Reporte de obras Paralizadas 2019-Gerencia de Control de Servicios Básicos-Contraloría General de la República.  )), se ha identificado que tanto a nivel nacional y regional existen 867 obras paralizadas por un monto de S/. 16,870,855,767.

Fuente: Boletín Externo N° 10 de la Contraloría General de la República.

Las causas de paralización de dichas obras son diversas, entre ellas la Contraloría General de la República ha advertido principalmente las deficiencias técnicas o incumplimientos contractuales, problema que se presenta en 340 obras y representan un monto contratado de S/. 3,301,131,897, esto es, el 39% del número de obras paralizadas y el 20% del monto contratado paralizado. Esta causa es recurrente en todos los niveles de gobierno. En el caso del gobierno nacional representa 205 de 495 obras paralizadas, y en el gobierno regional son 135 de 372.

Además ha identificado, los sectores en los cuales hay mayor incidencia de obras paralizadas, como es el caso del sector agricultura (192),  vivienda, construcción y saneamiento (132), educación, así como transportes y comunicaciones (88), salud (31), entre otros sectores.

Asimismo ha identificado las principales causas de paralización de las obras las mismas que son en: arbitraje, deficiencias técnicas, incumplimientos contractuales, limitaciones presupuestales, disponibilidad del terreno.

Esta advertencia efectuada por la Contraloría General de la República es importante no solo a nivel de cifras sino que la paralización de las mismas implica la conservación de “Elefantes Blancos” que evidencian no solo el grado de ineficiencia de muchos gobiernos regionales y locales sino el grado de parálisis en el que se encuentra atrapado el Estado Peruano que parece olvidar que la inversión pública debe estar enmarcada en la eficacia y eficiencia en beneficio no solo a los usuarios sino al fisco. ¿No es esta una forma inequívoca de despilfarro de los recursos del Estado?

A modo de ilustrar la tesis del presente artículo, debemos ejemplificar haciendo referencia a las obras paralizadas de agua y saneamiento en el distrito de Margos-Huanuco que además de lo señalado en las líneas precedentes implica un severo impacto negativo en los derechos de los ciudadanos.

Así pues, en dicho distrito en el año 2011 se decidió iniciar una obra de saneamiento con código SNIP N° 52039, denominaba “Mejoramiento y ampliación del sistema de agua potable y alcantarillado del distrito de Margos, provincia de Huánuco, región Huánuco”, cuyo contrato  fue resuelto ese mismo año y que además se le aplico al contratista “Consorcio Margos” la penalidad máxima, debido a los constantes retrasos en la ejecución de la obra, ya que se produjeron 16 observaciones mayores como filtraciones de agua y conexiones en mal estado que afectaron viviendas, escuelas y 8 calles del distrito de Margos, lo que dio lugar a que el Gobierno Regional de Huánuco ejecutara la garantía.

Ahora bien contra toda lógica, se elaboró un nuevo expediente técnico para la culminación de la obra, que en realidad fue para corregir las deficiencias encontradas y que implicaba un presupuesto adicional de 300 000 Mil soles y que además lejos de darse mediante una licitación pública se realizó mediante el mecanismo de “Contratación Directa” adjudicándose dicho faltante del proyecto al mismo contratista “Consorcio Margos” al que se le había resuelto el contrato primigenio por constantes incumplimientos.

Ello no hace más que evidenciar las debilidades en la gestión y ejecución de estas inversiones públicas y la urgente necesidad de fortalecer los mecanismos de control y vigilancia del gasto público, así como de los procesos de ejecución de los proyectos de inversión pública, apuntando a asegurar la culminación, la calidad y la sostenibilidad de las obras públicas y perseguir y sancionar las irregularidades y los actos de corrupción que se pueden cometer durante estos procesos.

En el marco de dicho escenario que atraviesa nuestro país la Defensoría del Pueblo y la Contraloría General de la República han evidenciado en reiteradas oportunidades que las entidades encargadas de supervisar, monitorear y controlar la ejecución de estos proyectos coinciden en señalar que las principales causas de esta situación son las deficiencias en la elaboración de los expedientes técnicos y el incumplimiento de obligaciones por parte de las empresas contratistas y entidades ejecutoras.

Así también, debemos evidenciar que en el último sondeo de opinión realizado por el INEI que abarcó el periodo comprendido entre septiembre de 2016 y noviembre de 2018, el 49.5% de los encuestados considera a la corrupción como el principal problema que afecta al país, superando incluso a la inseguridad ciudadana((https://www.inei.gob.pe/media/MenuRecursivo/boletines/boletin-percepcion-gobernabilidad-abril-2018.pdf Fecha de Búsqueda 06.02.2019)).

En ese contexto, sigue siendo un reto fortalecer a las entidades públicas para supervisar adecuadamente la ejecución de los proyectos de inversión pública y determinar responsabilidades administrativas y penales por la comisión de actos de corrupción, teniendo como eje de acción que la lucha contra la Corrupción es un mandato constitucional que se desprende de los artículos 39º, 41º y 44º de la Constitución Política del Perú, así lo ha reafirmado el Tribunal Constitucional en diversas resoluciones((Expedientes Nº 006-2006-PCC/TC y Nº 00017-2011-PI/TC)), señalando expresamente que: “(…) el propio combate a toda forma de corrupción goza también de protección constitucional”; es por tal motivo, que el Estado peruano ha reafirmado este compromiso al suscribir y ratificar los principales instrumentos internacionales sobre la materia como son la Convención Interamericana de Lucha contra la Corrupción (1996)((Ratificado por Decreto Supremo N° 012-97-RE, del 21 de marzo de 1997.)) y la Convención de Naciones Unidas contra la Corrupción (2003)((Ratificado por Decreto Supremo Nº 075-2004-RE, del 20 de octubre de 2004.)), en los que se proponen la aplicación de un conjunto de medidas para detectar, investigar y sancionar las conductas corruptas, así como la promoción de acciones preventivas y de cooperación internacional.

Además es de advertir que el Perú ha reiterado en diferentes espacios internacionales su compromiso de lucha contra la corrupción como son la Organización para la Cooperación y Desarrollo Económicos (OCDE), el Foro Económico Asía Pacifico (APEC), Comunidad de Estados Latinoamericanos y Caribeños (CELAC), Cumbres de las Américas, entre otros, siendo que además se ha comprometido a la ejecución de los Objetivos de Desarrollo Sostenible de la Organización de las Naciones Unidas, que tiene dentro de sus metas el reducir la corrupción y el soborno en todas sus formas y crear instituciones eficaces, responsables y transparentes a todos los niveles.

En el marco de desarrollo y ejecución de todos estos compromisos, la OCDE ha reconocido que el Perú en los últimos 15 años, ha avanzado en el fortalecimiento de su sistema de integridad, teniendo como hito la creación de la Comisión de Alto Nivel Anticorrupción (CAN) en el año 2010 reuniendo diferentes instituciones tanto del sector público como privado, y de la sociedad civil, con la finalidad de estimular la coordinación y mejorar el marco de políticas de integridad y combate a la corrupción en el nivel central y subnacional de gobierno((Estudio de la OCDE sobre la Integridad en el Perú: Resultados y Recomendaciones (2017) https://www.oecd.org/gov/ethics/peru-estudio-integridad-folleto.pdf)).

Ahora bien, con la finalidad de exponer los principales instrumentos normativos de avance debemos remitirnos en primer lugar a la puesta en vigencia de la Ley N° 27658((Publicada en el Diario El Peruano con fecha 30 de enero de 2002.)), Ley Marco de Modernización de la Gestión del Estado, que declara al Estado peruano en proceso de modernización en sus diferentes instancias, dependencias, entidades, organizaciones y procedimientos, con la finalidad de mejorar la gestión pública, teniendo como objetivo fundamental el uso eficiente de los recursos públicos.

Para complementar la política de modernización y lucha contra la corrupción del Estado Peruano se emite el Decreto Supremo N° 054-2011-PCM((Publicada en el Diario El Peruano con fecha 22 de junio de 2011.)), que aprueba el Plan Bicentenario: el Perú hacia el 2021, estableciendo en el eje estratégico 3 la prioridad sobre el Estado y la Gobernabilidad, la lucha contra la corrupción en todos los niveles de gobierno, así como el reto de impulsar los mecanismos de participación ciudadana en las decisiones públicas, afianzando su capacidad de fiscalización y garantizando la transparencia de la información pública y la rendición de cuentas en todas las instancias de gobierno.

Asimismo, en nuestro país se ha emitido el Decreto Supremo N° 092-2017-PCM((Publicada en el Diario El Peruano con fecha 14 de septiembre de 2017.)), que aprueba la Política Nacional de Integridad y Lucha contra la Corrupción del Estado Peruano con el objeto de contar con instituciones transparentes e íntegras que practiquen y promueven la probidad en el ámbito público, sector empresarial y la sociedad civil; garantizando la prevención y sanción efectiva de la corrupción a nivel nacional, regional y local, con la participación activa de la ciudadanía; así como un sistema de adquisiciones y contrataciones blindadas contra la corrupción que ostenten un control efectivo y disuasivo.

Para efectivizar la referida política, se emite el Decreto Supremo N° 042-2018-PCM((Publicada en el Diario El Peruano con fecha  21 de abril de 2018.)) “Decreto Supremo que establece medidas para fortalecer la integridad Pública y lucha contra la Corrupción”, que evidencia que la instauración de una efectiva política de integridad constituye un pilar muy importante para la construcción de un sólido sistema de gobernanza.

Ahora bien en el escenario de dicho marco normativo y dado el rol de la Contraloría General de la República que tiene por misión dirigir y supervisar con eficacia y eficiencia el control gubernamental, el cual según el artículo 6° de la Ley N° 27785, que comprende la supervisión,  vigilancia y verificación de los actos y resultados de la gestión pública, en atención al grado de eficiencia, eficacia, transparencia y economía en el uso y destino de los recursos y bienes del estado, es que la misma producto de los obstáculos advertidos para cautelar el reinicio de la obra, que pondrían en riesgo la inversión realizada y pueden originar que la entidad realice el pago de mayores gastos como consecuencia de ampliaciones de plazo, producto de la paralización, es que presenta el Proyecto de Ley N° 3995-2018-CG, “Proyecto de Ley que garantiza la continuidad de proyectos de inversión para la provisión de infraestructura u obras paralizadas” con el objeto de velar por una adecuada utilización de los recursos económicos del estado procurando la eficiencia y eficacia.

II.- ACERCA DEL PROYECTO DE LEY N° 3995-2018-CG

En las últimas décadas el país ha presentado uno de los mayores crecimientos económicos en América Latina((Informe Técnico Producción Nacional del INEI https://www.americatv.com.pe/noticias/actualidad/peru-registro-su-mas-alto-crecimiento-economico-ultimos-13-meses-n3220)), pero este crecimiento no ha sido aprovechado de manera eficiente debido a la corrupción, dificultando además la sostenibilidad de este crecimiento y situándonos en el puesto N° 105 de un total de 180 países evaluados en el ranking de Índice de Percepción de la Corrupción del año 2018((https://datosmacro.expansion.com/estado/indice-percepcion-corrupcion/peru)), elaborado por Transparencia Internacional.

En dicho escenario es que con la presentación del Proyecto de Ley N° 3995-2018-CG, Proyecto de Ley que garantiza la continuidad de proyectos de inversión para la provisión de infraestructura u obras paralizadas” se busca crearse un régimen excepcional de reactivación de obras de necesidad pública que permita a las Entidades Públicas tomar el control de las obras públicas paralizadas y reactivarlas, el mismo que sería aplicable para aquellas obras con un periodo de paralización mayor a seis (06) meses y que tengan un avance físico significativo igual o mayor al 80%, de avance físico financiero, ello en atención a dos razones: (i) se ha identificado que la mayoría de las obras paralizadas se encuentren dentro el rango del 80% de avance físico en adelante. (ii) Por un criterio de costo-beneficio y – por regla general – resulta menos costoso para la Entidad culminar una obra o proyecto de inversión que se encuentra en un mayor nivel de avance físico, para lo cual debe considerarse preferentemente los proyectos de inversión de provisión de infraestructura u obras públicas que tengan por objeto satisfacer servicios públicos en materia de salud, saneamiento, riego, agricultura, educación, transportes y prevención de desastres.

En este caso, la propuesta normativa plantea que la Entidad pueda resolver el contrato de obra y contratar a otro postor para garantizar su culminación, pudiendo acogerse a esta posibilidad durante el periodo de seis (06) meses. Previamente a dicha resolución, la Entidad podrá de forma excepcional continuar la ejecución de la obra producto de un acuerdo con el contratista para continuar la ejecución de las prestaciones pendientes, sin perjuicio del arbitraje que pueda estar en curso. Esta situación no supondría ninguna restricción al derecho del contratista de iniciar un arbitraje y reclamar lo que considere pertinente (pago de avance de obra, reconocimiento de gastos generales, etc)

Sobre las acciones para garantizar la culminación de obras el Proyecto de Ley no sólo plantea dotar de un mecanismo legal a las Entidades del Estado para desvincularse del contratista que no continúa con la ejecución de las prestaciones de la obra pública o proyecto de inversión de provisión de infraestructura, sino que también contempla mecanismos que garanticen la continuidad de la misma, entre ellas, exoneración de restricciones para realizar modificaciones presupuestarias internas, la posibilidad de acogerse al mecanismo de ejecución de obra pública por administración directa, contratación directa, entre otros.

Así pues, el régimen se activaría con la emisión de un informe de la unidad orgánica a cargo de la ejecución de proyectos, la cual determine que el proyecto de inversión cumple los requisitos legales, esto es, contar con un avance físico igual o mayor al 80% y encontrarse paralizado por un periodo de seis (06) meses, asimismo, que no esté incurso en los impedimentos del artículo 5º. Una vez determinado ello, se dispondría la realización de una pericia técnica por cada obra, con el objeto de determinar su estado real, así como la revisión del expediente técnico con la finalidad de verificar las partidas faltantes para lograr su culminación.

Ahora bien, la propuesta normativa exceptúa de este régimen aquellos proyectos que se encuentren paralizados como consecuencia de incumplimientos de la Entidad que imposibiliten física o jurídicamente su culminación, entre ellos, la falta de algún permiso, licencia, entrega definitiva de terreno o limitación presupuestal.

Asimismo, con la finalidad de brindar a las Entidades de las herramientas necesarias para culminar el saldo de obra, se plantea que la contratación de la ejecución del saldo de obra, incluirá la elaboración del expediente técnico por dicho saldo.

Excepcionalmente, la Entidad podrá ejecutar este saldo por administración directa (ejecutarlo ella misma), en caso determine que esta modalidad resulte más eficiente para garantizar su culminación, también se plantea que las Entidades queden exoneradas de toda restricción legal que le impida realizar modificaciones presupuestarias internas para disponer de su presupuesto institucional previsto en otras partidas y destinarlo a la culminación de la obra, sin demandar recurso adicional al tesoro público.

El saldo de obra será objeto de control concurrente por parte de la Contraloría General, de tal forma que se garantice su impulso y culminación. Para tal efecto, se plantea algo que desde nuestro punto de vista es más que necesario debiendo realizarse un aporte de control para el control concurrente del 2% del valor de la inversión por ejecutar cuando el proyecto de inversión sea superior a cien millones de soles y de 4% cuando se encuentre en un rango mayor a diez millones de soles y hasta cien millones de soles.

Adicionalmente, dicho Proyecto plantea otras medidas que son las siguientes:

• Restringir la posibilidad de plantear medidas cautelares que tengan por objeto la paralización de la obra en cualquier distrito judicial, limitándola al lugar de la suscripción del contrato.
• Disponer que la Contraloría General de la República, a través del uso de Tecnologías de la Información (TIC), implementará un sistema de generación, recopilación e intercambio de información de obras paralizadas a nivel nacional, el cual será de obligatorio cumplimiento.
• Disponer que en el caso de los arbitrajes en trámite, las Entidades deberán cumplir con sus obligaciones y procurar la debida diligencia en la tramitación de los procesos arbitrales, bajo responsabilidad.

En dicho contexto se evidencia que la creación de este régimen excepcional se sustenta en la problemática económica y social derivada de la paralización de obras a nivel nacional y regional, la misma que además es inaplicable para subsanar la omisión propia de la Entidad que haya generado la paralización de la obra; en tal sentido, no se autoriza su utilización en caso la Entidad haya omitido gestionar las licencias, permisos, falta de entrega total de terreno o limitación presupuesta! que genere la falta de pago al contratista.

Desde nuestro punto de vista , estas excepciones son necesarias toda vez que la norma no busca suplir las deficiencias u omisiones en las que incurrió la Entidad, sino establecer un mecanismo que permita – pese a la existencia de situaciones que puedan o hayan generado controversia – se priorice la continuidad de las obras y las controversias sean resueltas de forma separada.

Asimismo, considerando la finalidad del proyecto de garantizar la continuidad de las obras se plantea que sea inaplicable también en los casos que sea inviable técnicamente o jurídicamente continuar con la ejecución contractual de la obra.

Por otro lado, como reflexión final respecto de la propuesta normativa debemos señalar que estas iniciativas son importantes pero debemos reconocer que aún nos falta avanzar y profundizar los compromisos de en temas de integridad, de esta manera para sustentar nuestra tesis debemos señalar que en el informe de la Evaluación Final de la implementación del Plan Nacional de Lucha contra la Corrupción 2012-2016((https://www.google.com/searchq=Evaluaci%C3%B3n+Final+de+la+implementaci%C3%B3n+del+Plan+Nacional+de+Lucha+contra+la+Corrupci%C3%B3n+2012)), se desprenden un conjunto de conclusiones que es necesario tener en cuenta a futuro, entre las principales tenemos: (i)  Falta una adecuada colaboración entre las entidades del sector público para una efectiva interoperabilidad de los sistemas, (ii) Debe realizar mayores estudios del impacto de la efectividad del sistema punitivo del Estado, (iii) Es necesario uniformizar los criterios y el marco de acción de los órganos encargados de la lucha contra la corrupción y promoción de la integridad en cada una de las entidades públicas y (iv) Es necesario promover instrumentos que regulen el procedimiento de rendición de cuentas con énfasis en la sociedad civil interesada en participar en las mismas.

Del mismo modo, la OCDE ha señalado que el Perú tiene como reto contar con un marco sólido y eficaz de control interno y gestión de riesgos como mecanismo esencial para proteger la integridad en las organizaciones del sector público, dado que ello garantizaría un entorno de control con objetivos claros que proporcione un nivel razonable de confianza en la eficiencia, el desempeño y el cumplimiento de leyes y prácticas por parte de una organización, para lograrlo recomienda al estado peruano seguir la buena práctica internacional en donde el control interno y la gestión de riesgos tendrían que convertirse en parte integral de las operaciones cotidianas, y no percibirse e instrumentarse como un ejercicio aislado, señalando entre otros textualmente lo siguiente: “El papel y las operaciones de los OCIs deberían ser rediseñadas para centrarse mejor en asesorar y apoyar a la dirección superior, asegurando la adecuación de los procesos de control interno para mitigar los riesgos y asegurando que los gerentes y el personal de las entidades gubernamentales participan activamente en las actividades de control y gestión de riesgos; para reflejar esto, los OCIs podrían ser renombradas como Oficinas de Auditoría Interna y Aseguramiento (OAIA)”

En dicho escenario no podemos dejar de reconocer que la Contraloría General está implementando un nuevo modelo de control gubernamental (nuevos modelos de supervisión y control) a partir de la experiencia del proceso de Reconstrucción con Cambios que ejecuta el gobierno en las regiones peruanas afectadas por el fenómeno climático El Niño Costero, a partir de un modelo de control concurrente (acompañamiento), para contribuir a la transparencia y rendición de cuentas del proceso de reconstrucción.

Así pues, en la VII Conferencia Anual Anticorrupción internacional (CAII PERÚ 2017): Lucha contra la corrupción Retos y perspectivas el Sr. Nelson Shack Yalta, Contralor General de la República de Perú señalo lo siguiente: “El control concurrente está permitiendo generar alertas a los gestores públicos sobre riesgos identificados en los procesos de contratación de bienes, servicios, obras y consultorías de la Reconstrucción con Cambios, antes que se concreten posibles inconductas funcionales o actos de corrupción. Los equipos multidisciplinarios de auditores, debidamente equipados, están cambiando la dinámica del control gubernamental porque permiten recabar información oportuna y técnica del proyecto u obra, y tendrán capacidad probatoria y evidencia científica. Los informes de auditoría apuntan, a futuro, a tener un carácter pericial eficiente: dejarán de ser una prueba preconstituida, lo que a su vez, cambiará la dinámica judicial y fiscal.”

Así pues, dentro del proceso de modernización en que se encuentra avocada la Contraloría General, es política institucional, la permanente revisión y actualización de la normativa que rige el accionar del control gubernamental, habiendo resultado conveniente ordenar y clasificar la normativa que emite este Organismo, así como proceder a la derogatoria expresa de alguna de ellas((R.C. N° 219-2001-CG)).

Lo expuesto no hace más que evidenciar que las entidades deben priorizar y focalizar el control sobre la base de un análisis de riesgo y aplicación de los diferentes tipos de control (previo, concurrente y posterior), por cada etapa, según el tipo de intervención y de acuerdo a la envergadura del proyecto, y se requiere por parte de la Contraloría General de la República trabajar bajo un esquema estratégico enfocado en riesgos para el control en materia de infraestructura pública.

Finalmente debemos concluir que si bien es importante el esfuerzo desplegado por  la Contraloría General de la República no debe ser aislado sino que la misma requiere de la participación de las entidades públicas y de la ciudadanía, así la misma Defensoría del Pueblo señalo en el Informe Defensorial N° 176((Aprobado por Resolución Defensorial N° 006-2017/DP https://busquedas.elperuano.pe/normaslegales/aprueban-el-informe-defensorial-n-176-planes-sectoriales-a-resolucion-no-006-2017dp-1506505-1/)), “Planes Sectoriales Anticorrupción: Recomendaciones para mejorar su formulación”, donde presenta la revisión de 16 planes anticorrupción de las carteras ministeriales y señala diversas observaciones como la necesidad de involucrar al personal de los distintos sectores, mediante talleres u otros espacios participativos, para recoger la experiencia y recomendaciones de los propios trabajadores y un real involucramiento en la tarea anticorrupción de cada sector; así como propone una periodicidad, metas de ejecución semestral, matrices de seguimiento y monitoreo; con lo que se hace necesario implementar oficinas anticorrupción que se encarguen no solo de diseñar y coordinar las políticas anticorrupción de los diferentes sectores, sino también se encarguen de la ejecución y monitoreo de los planes enunciados. (cf. Informe Defensorial N° 176, pp.134-135).

III.- CONCLUSIONES

La Contraloría General de la República actualmente tiene que replantear su rol frente a la actual crisis de corrupción que enfrenta nuestro país, para brindar atención a las solicitudes provenientes de las diferentes instancias de la administración pública (básicamente Poderes del Estado) y la sociedad civil (atención de denuncias ciudadana), para lo cual debe tomar como referentes las políticas públicas exitosas y buenas prácticas anticorrupción que se están aplicando en diversos países del mundo, además de las recomendaciones en materia de integridad efectuadas por la OCDE, todo lo cual constituyen una valiosa fuente de inspiración, análisis y debate para desarrollar acciones más efectivas que le permitan hacer frente a la actual situación.