La regulación en materia ambiental en el territorio nacional está encabezada por la Ley N° 28611, Ley General del Ambiente, mediante la cual se creó el Sistema Nacional de Gestión Ambiental. Este macrosistema a su vez se encuentra integrado por cinco (05) sistemas nacionales los cuales son: (i) El Sistema Nacional de Evaluación de Impacto Ambiental (SEIA), (ii) El Sistema Nacional de Información Ambiental (SINIA), (iii) El Sistema Nacional de Áreas Naturales Protegidas por el Estado (SINANPE), (iv) El Sistema Nacional de Evaluación y Fiscalización Ambiental (SINEFA) y (v) El Sistema Nacional de Gestión de Recursos Hídricos (SNGRH).
De acuerdo con lo previsto en el artículo 6 de la Ley N° 29325, Ley del SINEFA, el Organismo de Evaluación y Fiscalización Ambiental (OEFA) es el ente rector de este sistema, siendo titular del aseguramiento del cumplimiento de las obligaciones ambientales fiscalizables establecidas en la legislación ambiental, así como de los compromisos derivados de los instrumentos de gestión ambiental y de los mandatos o disposiciones emitidos en ejercicio de su facultad reglamentaria.
Las funciones generales del OEFA se resumen en evaluadora, supervisora, normativa y sancionadora. Respecto de esta última, el artículo 60 del Reglamento de Organización y Funciones del OEFA (ROF del OEFA) aprobado por Decreto Supremo N° 013-2017-MINAM, dispone que el órgano resolutivo de primera instancia en los procedimientos administrativos sancionadores por incumplimiento a la normativa ambiental, a los instrumentos de gestión ambiental, a las medidas administrativas propuestas por los órganos competentes del OEFA y a otras fuentes de obligaciones ambientales, es la Dirección de Fiscalización y Aplicación de Incentivos. Por su parte el artículo 19 del mismo Reglamento establece como segunda y última instancia administrativa en el marco de un procedimiento administrativo sancionador al denominado Tribunal de Fiscalización Ambiental (TFA).
Entre las funciones que le han sido atribuidas a este órgano resolutor y que configuran su competencia se distinguen (i) conocer y resolver en segunda y última instancia administrativa los recursos de apelación interpuestos contra los actos administrativos impugnables emitidos por los órganos de línea del OEFA, (ii) proponer a la Presidencia del Consejo Directivo mejoras a la normativa ambiental, dentro del ámbito de su competencia, y (iii) emitir precedentes vinculantes que interpreten de modo expreso el sentido y alcance de las normas de competencia del OEFA, cuando corresponda.
En tanto segunda instancia, el TFA es competente para resolver las solicitudes de declaración de nulidad de los administrados recurrentes contenidas en sus escritos de apelación, en cumplimiento de lo dispuesto por el numeral 1 del artículo 11 del Texto Único Ordenado de la Ley N° 27444, Ley del Procedimiento Administrativo General (TUO de la LPAG). Esta realidad permite visualizar una cuestión respecto a esta facultad del TFA, consistente en: «¿Puede el TFA declarar la nulidad de una resolución de primera instancia fuera de un procedimiento recursivo?»
A fin de resolver esta cuestión, es preciso establecer un marco jurídico abreviado de la nulidad de oficio, debido a que no es este el momento para abarcar todo su estudio. Pues bien, en primer lugar, por nulidad de oficio se hace referencia tanto (i) a una potestad exorbitante de la administración pública, (ii) a la sanción que recae sobre un acto administrativo con invalidez relevante y (iii) al procedimiento administrativo que debe seguirse para emitir el acto administrativo que declara la nulidad de dicho acto inválido.
Asimismo, su denominación como «de oficio» alude a dos sentidos. El primero se relaciona con la configuración de la nulidad como potestad. En la medida que la Administración Pública es la titular de dicha potestad, sólo esta puede declarar la nulidad de sus propios actos, de allí que se afirme que la nulidad es siempre «de oficio». El segundo sentido se relaciona con la configuración de la nulidad como procedimiento. Así, (i) cuando la declaración de nulidad de un acto administrativo se tramite en el marco de un procedimiento recursivo, no se trataría de una «nulidad de oficio» debido a que todo procedimiento recursivo se inicia «a solicitud de parte»; por otro lado (ii) cuando la declaración de nulidad de un acto administrativo se tramite fuera de un procedimiento recursivo, sea porque el órgano competente tomó conocimiento de una presunta invalidez relevante o porque realiza una fiscalización posterior, entonces se trata de una «nulidad de oficio». Particularmente considero que ambos sentidos son jurídicamente válidos, por lo tanto, para todos los efectos en el presente artículo serán utilizados los dos.
Ahora bien, en el caso en concreto, no cabe duda que el TFA es titular de esta potestad y en virtud de la misma puede dictar la sanción de nulidad sobre la resolución de primera instancia motivando la causal o causales que han configurado dicha nulidad. En ese sentido, el meollo de la controversia recae sobre el procedimiento a través del cual, el TFA puede emitir el acto administrativo que declara la nulidad. Al respecto el numeral 2 del artículo 11 y el artículo 213 del TUO de la LPAG establecen como requisitos del procedimiento de nulidad de oficio los siguientes: (i) ser conocida y declarada por el superior jerárquico de quien dictó el acto, salvo, que éste no exista, caso en el cual la nulidad se declarará por resolución del mismo funcionario (ii) correr traslado al administrado beneficiado con el acto administrativo presuntamente inválido otorgándole un plazo no menor de cinco (5) días para ejercer su derecho de defensa.
Conforme a esto último, es distinguible que el TFA puede declarar la nulidad de los actos administrativos de primera instancia porque ha sido constituido como segunda instancia, pero no como superior jerárquico de los órganos del OEFA que actúan como órganos sancionadores (primera instancia) en el marco de un procedimiento administrativo sancionador. Así, ser un órgano de segunda instancia no es lo mismo que ser un órgano superior jerárquico. La naturaleza del TFA de acuerdo a lo previsto en la Ley del SINEFA, en el ROF del OEFA, en el Reglamento del Procedimiento Sancionador del OEFA y en su Reglamento Interno, es la de «órgano resolutor», pero no la de «órgano de línea».
Según el numeral 4 del artículo 24 de la Ley N° 29158, Ley Orgánica del Poder (LOPE), los órganos de línea son órganos técnico-normativos responsables de proponer y ejecutar las políticas públicas y funciones sustantivas a cargo de la entidad y están agrupados en «Direcciones Generales». Por su parte la doctrina sostiene que ser órgano de línea significa formar parte de la estructura jerarquizada de una entidad pública. La jerarquía se sustenta en dos elementos la línea y el grado. Por tanto, los órganos integrantes de una línea específica de competencia, tienen prelación (jerárquica) en orden descendente, de tal manera que son subordinados del que los precede y, a su vez, son jerarcas de los de grado inferior hasta agotar la línea. Así, por ejemplo, en el caso del OEFA, sus órganos de línea se encuentran numerado en el artículo 7 de su ROF conforme al siguiente detalle: (i) Dirección de Políticas y Estrategias en Fiscalización Ambiental, (ii) Dirección de Evaluación Ambiental, (iii) Dirección de Supervisión Ambiental en Energía y Minas, (iv) Dirección de Supervisión Ambiental en Actividades Productivas, (v) Dirección de Supervisión Ambiental en Infraestructura y Servicios. (vi) Dirección de Fiscalización y Aplicación de Incentivos. Cada una de estas direcciones, a su vez, son superiores jerárquicos de sus respectivas subdirecciones.
En suma, el TFA sólo tiene competencia para declarar la nulidad de los actos administrativos de primera instancia en el marco de un procedimiento recursivo a solicitud del administrado recurrente que no se encuentre conforme con la decisión del órgano sancionador, pero no podrá hacerlo si toma conocimiento de una presunta invalidez relevante fuera de la segunda instancia, debido a que no es «superior jerárquico» de la Dirección de Fiscalización y Aplicación de Incentivos (primera instancia).
