La gratuidad de estacionamientos en complejos comerciales viene generando polémica al punto que existen varios proyectos de ley que de una forma u otra buscan regular el tema. Antes de hacer referencia a ellos, veamos brevemente qué es lo que la normativa actualmente vigente establece:

1. La Ley Marco para el Crecimiento de la Inversión Privada, Decreto Legislativo N° 757 desarrolla el derecho a la libertad de empresa consagrado en nuestra Constitución, estableciendo que a través de él toda empresa tiene derecho a organizar y desarrollar sus actividades en la forma que juzgue conveniente, sujetándose únicamente a los límites establecidos en la ley.

2. La Ley N° 28976, Ley Marco de Licencias de Funcionamiento (“Ley Marco”) establece que uno de los requisitos para obtener esta licencia es la presentación de una Declaración Jurada de contar con el número de estacionamientos exigible. Al respecto, la Comisión de Eliminación de Barreras Burocráticas (“CEBB”) del INDECOPI, en el procedimiento de oficio iniciado en el año 2009 contra la Municipalidad Distrital de Miraflores((Ver: https://www.indecopi.gob.pe/documents/20182/143803/0084finalmirafloresdeoficiolmlf.pdf/)), precisó que para el trámite de licencia de funcionamiento el solicitante se encuentra únicamente en la obligación de informar (a través de la declaración jurada respectiva) sobre el número de estacionamientos que posee su local, no siendo necesario presentar algún tipo de documentación que acredite efectivamente lo declarado. Desde luego, ello no implica que quien solicita la licencia no tenga la necesidad de contar con los estacionamientos vehiculares que ha declarado al momento de presentada su solicitud, sino que dicho aspecto se encuentra sujeto a que las Municipalidades efectúen la verificación de lo declarado por el administrado de manera posterior a la presentación de la respectiva solicitud y tomar las acciones que resulten necesarias en caso el administrado haya vulnerado el principio de presunción de veracidad.

Ahora bien, hay que advertir que la Ley Marco no señala que el solicitante deba ser propietario de los estacionamientos, sino que debe contar con ellos. Con respecto a la ubicación de los estacionamientos, los artículos 60° y 62° de la Norma A.010 del Reglamento Nacional de Edificaciones (“RNE”) establecen que todas las edificaciones deben proyectarse con una dotación mínima de estacionamientos dentro del lote en que se edifica y, en caso de déficit de estacionamientos, los espacios requeridos deberán ser adquiridos en predios que se encuentren a una distancia de recorrido peatonal cercana a la edificación. Esto se dará mediante la modalidad que establezca la Municipalidad de acuerdo con lo establecido en su Plan Urbano Distrital. Por lo tanto, es válido que una Municipalidad regule respecto al déficit de estacionamientos en su plan urbano distrital. Tan es así, que en el procedimiento iniciado por la Compañía General de Combustibles S.A. contra la Municipalidad Distrital de San Isidro, la CEBB consideró que la exigencia de contar con estacionamientos en un radio máximo de 300 metros del local de la denunciante, en cuanto a condiciones de permanencia, no es una barrera burocrática ilegal((Resolución N° 0072-2014/CEB-INDECOPI del 28 de febrero de 2014. Nótese que si bien la Comisión determinó que no se trataba de una barrera burocrática ilegal, no realizó el análisis de carencia de razonabilidad al no haber presentado la denunciante suficientes indicios.)); sin embargo, nótese que la CEBB no se pronunció respecto a si la distancia de 300m resulta proporcional o no.

Pues bien ni la Ley Marco ni el RNE establecen expresamente que los estacionamientos (que deben acreditarse para obtener una licencia de funcionamiento) deban ser otorgados de forma gratuita para los clientes del local o si el dueño del mismo puede o no cobrar por su utilización, puesto que el único requisito establecido es “contar” con ellos, dentro o fuera del establecimiento (a una distancia “razonable”).

Resolución N° 0072-2014/CEB-INDECOPI del 28 de febrero de 2014. Nótese que si bien la Comisión determinó que no se trataba de una barrera burocrática ilegal, no realizó el análisis de carencia de razonabilidad al no haber presentado la denunciante suficientes indicios.

3. La Ley de Tributación Municipal, Decreto Legislativo N° 776, señala que las tasas tienen como hecho generador la prestación efectiva de un servicio público o administrativo por parte de las Municipalidades en favor de las personas. Una de esas tasas es la de estacionamiento de vehículos, definida como aquélla “que debe pagar todo aquel que estacione su vehículo en zonas comerciales de alta circulación, conforme lo determine la Municipalidad del Distrito correspondiente, con los límites que determine la Municipalidad Provincial respectiva y en el marco de las regulaciones sobre tránsito que dicte la autoridad competente del Gobierno Central”. En tal sentido, una Municipalidad puede cobrar –o, en todo caso, establecer la gratuidad- por el uso de estacionamientos siempre y cuando ellos se encuentren en la vía pública, tal como se precisó además en el Estudio de la Defensoría del Pueblo en el Estudio titulado “Uso o Abuso de la autonomía municipal”((http://www2.congreso.gob.pe/sicr/cendocbib/con4_uibd.nsf/4A8106894089547505257DD3005FA5D3/$FILE/1_pdfsam_informe_133.pdf p. 136.))

4. La Ley N° 29461, Ley que regula el servicio de estacionamientos (“Ley de Estacionamientos”), es la norma de alcance nacional que establece las condiciones en las que el servicio de estacionamiento vehicular (a determinada escala) debe prestarse (a través de terceros incluso) delimitando sus prestaciones y estableciendo derechos, obligaciones y responsabilidades de las partes. En ningún momento esta Ley establece la gratuidad de los servicios de estacionamiento vehicular. Muy por el contrario, la norma hace referencia constantemente a que el servicio, bajo cualquier modalidad, se encuentra sujeto al pago de una retribución establecida por el titular del servicio.

Como se puede apreciar, a la fecha, el marco legal vigente no impone a los conductores de establecimientos la obligatoriedad de ofrecer sus estacionamientos de manera gratuita. Así lo ha entendido también la CEBB (ORI Lambayeque) al otorgar una medida cautelar a favor del centro comercial que denunció una Ordenanza que prohibía el cobro por la utilización de estos espacios.

Los Proyectos de Ley en curso

Precisado lo anterior, haremos referencia a los Proyectos de Ley presentados en el periodo 2016 – 2021((Nótese que existen Proyectos de Ley presentados en el periodo legislativo 2011 – 2016 a los cuales no haremos referencia pues son muy similares a los que comentamos y que han sido agrupados en un Proyecto de Ley que recientemente ha obtenido el Dictamen favorable de Comisión de Defensa del Consumidor y Organismos Reguladores de los Servicios Públicos del Congreso.)) que tienen por finalidad regular el uso y cobro de estacionamientos en establecimientos privados.

a) En primer lugar, encontramos el Proyecto de Ley N° 289-2016/CR, presentado el 26 de septiembre de 2016, el cual propone modificar la Ley de Estacionamientos, precisando que:

›Para el caso de los estacionamientos como servicio principal: Se establece la tarifa por hora. Cuando no se cumplan horas exactas, el cobro estará determinado por unidades de quince minutos prorrateando el cobro proporcionalmente al tiempo ocupado. También se pueden fijar tarifas planas no importando el tiempo que permanezca el vehículo en el estacionamiento, siempre que no exceda el horario del servicio de estacionamiento.

›Para el caso de los estacionamientos como servicio complementario o accesorio: Será gratuito cuando así lo determine el propietario del establecimiento comercial que brinda el estacionamiento, en caso contrario, se le aplica la misma disposición de cobro establecida para el estacionamiento como servicio principal.

Ahora bien, de acuerdo con la definición en la Ley de Estacionamientos, los estacionamientos en centros comerciales y supermercados califican como servicio complementario, por lo que conforme al citado Proyecto de Ley, el servicio de estacionamiento será gratuito cuando así lo decida el propietario del local. Sin embargo, no está de más advertir que en Chile, donde existen proyectos de ley similares, hay varios fallos de tribunales que sostienen que los estacionamientos son parte del servicio principal de la empresa e incluso dictámenes de Contraloría de los que se puede deducir que los centros comerciales y sus estacionamientos no son elementos separados, sino que integran un solo servicio ((Tomado de: https://www.camara.cl/pdf.aspx%3FprmID%3D25642%26prmTIPO%3DDOCUMENTOCOMISION)). Ello no obstante, el Proyecto de Ley bajo comentario, para los servicios principales establece la modalidad de cobro, mas no la gratuidad.

b) En esa línea, cabe señalar que el Proyecto de Ley 1612-2016/CR, presentado el 28 de junio de 2017, con el mismo objetivo de modificar la Ley de Estacionamientos, propone incorporar que, tratándose de estacionamientos como servicio complementario o accesorio, el servicio será gratuito siempre que el consumidor acredite un consumo mínimo de lo ofertado en los establecimientos que alberga el centro. El consumo mínimo será determinado por el titular del establecimiento comercial.

c) Posteriormente, el Proyecto de Ley 2051-2017/CR, presentado el 31 de octubre de 2017 buscó modificar la misma Ley de Estacionamientos a efectos de precisar que en los servicios de estacionamiento vehicular en los que se exija el pago de una suma de dinero a los clientes o usuarios por el tiempo o permanencia de sus vehículos, el cobro de dicho servicio será por los minutos realmente utilizados.

d) Finalmente, encontramos el Proyecto de Ley 2212-2017/CR, presentado el 5 de diciembre de 2017, con el objeto de modificar la Ley de Estacionamiento para establecer el minuto como unidad de medición y referencia en la prestación del servicio de estacionamiento vehicular. Este es el Proyecto de Ley que, agrupando los tres (3) anteriores, cuenta hoy con el Dictamen favorable de la Comisión de Defensa del Consumidor y Organismos Reguladores de los Servicios Públicos[10]. Entre otros, este Proyecto de Ley propone que el estacionamiento como servicio principal debe ser prestado a título oneroso en función del tiempo real de prestación del servicio, mientras que el estacionamiento como servicio complementario o accesorio puede ser prestado a título gratuito u oneroso a favor de un cliente o usuario. Sin embargo, en el segundo caso, el propietario del establecimiento brinda el servicio de estacionamiento de manera gratuita por tiempo no mayor de 300 minutos cuando el usuario haya consumido dentro de su establecimiento, a partir del siguiente minuto se cobra por la unidad de medición efectiva de permanencia (artículo 4° g). Ambos, a razón de quince (15) minutos como unidad de medición y referencia (artículo 11°). Como sustento, este Proyecto de Ley utiliza el déficit de estacionamientos que genera gran congestión vehicular en la ciudad, es decir, que traslada al privado la mala planificación y regulación en materia de estacionamientos, imponiéndole la carga de tener que brindarlos gratuitamente para no “colapsar” las vías públicas.

Como se ha demostrado, la normativa vigente no obliga al conductor de un establecimiento comercial a otorgar estacionamientos de manera gratuita a sus clientes. Es por ello, que diversos proyectos de ley han intentado establecer un cobro por este servicio de estacionamiento y regulando su unidad de medición y referencia. Para ello, toman como sustento el artículo 65° de la Constitución, conforme al cual el Estado defiende el interés de los consumidores y usuarios y , en atención a ello, se busca evitar que “se sigan cometiendo abuso en los cobros por este servicio”. Una vez más, nuestras leyes consideran al consumidor promedio o estándar en nuestro país como un sujeto incapaz de tomar decisiones racionales y por ello “mejor lo regulamos”. Lo más preocupante es que con una ley tal, más allá de imponerse serios obstáculos a la libre iniciativa privada (que no podrán ser denunciados ante la CEBB por estar recogidos en una ley) sin duda se afecta tanto el derecho de propiedad como el de libre empresa, vulnerando así la Constitución.