Introducción
Todos queremos un derecho al medio ambiente equilibrado y adecuado, y para ellos estamos todos juntos frente a este fenómeno llamada el cambio climático. Para ello, los Estados han asumido diversas obligaciones que están en cuerpos normativos diversos, desde tratados internacionales como el Acuerdo de París hasta normativa nacional como leyes o reglamentos especializados.
A nivel de Perú se ha avanzado mucho formalmente hablando. Podemos hablar de las contribuciones determinadas a nivel nacional (NDC por sus siglas en inglés), o de la ley marco sobre cambio climático y su reglamento, o de la instalación de la Comisión de Alto Nivel de Cambio Climático (conformada por todos los ministerios del Poder Ejecutivo). Pero todo ello debe ser analizado bajo la óptica de “¿Qué tan participativo han sido estos procesos?”. Allí podemos descubrir que el Estado peruano tiene una cuenta pendiente.
El derecho a la participación ciudadana es clave en la construcción de políticas públicas y legislación ambiental. A continuación, desarrollaremos el tema del tan intrincado respeto a la participación ciudadana en la agenda climática.
Justificación legal del derecho a la participación ciudadana
El derecho a la participación ciudadana es el derecho que garantiza a todos los ciudadanos y ciudadanas a introducirse en la construcción de las normas y políticas públicas que terminan afectando a la sociedad. Podemos encontrar este derecho en diversos cuerpos normativos de derechos humanos. Acá vale recordar que según los artículos 3°, 55° y la Cuarta Disposición Final y Transitoria de la Constitución Política del Perú((“Artículo 3°. La enumeración de los derechos establecidos en este capítulo no excluye los demás que la Constitución garantiza, ni otros de naturaleza análoga o que se fundan en la dignidad del hombre, o en los principios de soberanía del pueblo, del Estado democrático de derecho y de la forma republicana de gobierno”. “Artículo 55°. Los tratados celebrados por el Estado y en vigor forman parte del derecho nacional”. “Cuarta DFT. Las normas relativas a los derechos y a las libertades que la Constitución reconoce se interpretan de conformidad con la Declaración Universal de Derechos Humanos y con los tratados y acuerdos internacionales sobre las mismas materias ratificados por el Perú”.)), los tratados de derechos humanos tienen rango constitucional (léase tiene el mismo nivel jerárquico que la Constitución.
El Pacto Internacional de Derechos Civiles y Políticos (en adelante PIDCP) establece en su artículo 25°((Pacto Internacional de Derechos Civiles y Políticos: Artículo 25 «Todos los ciudadanos gozarán, sin ninguna de la distinciones mencionadas en el artículo 2, y sin restricciones indebidas, de los siguientes derechos y oportunidades: 1.a) Participar en la dirección de los asuntos públicos, directamente o por medio de representantes libremente elegidos;1.b) Votar y ser elegidos en elecciones periódicas, auténticas, realizadas por sufragio universal e igual y por voto secreto que garantice la libre expresión de la voluntad de los electores; 1.c) Tener acceso, en condiciones generales de igualdad, a las funciones públicas de su país.»)) que los ciudadanos gozan sin distinciones ni restricciones del derecho de participar en asuntos públicos, ya sea directamente o a través de sus representantes. Asimismo, la Convención Americana de Derechos Humanos (en adelante CADH) señala en su artículo 23.1°((Convención Americana de Derechos Humanos – Artículo 23: «Derechos Políticos. Todos los ciudadanos deben gozar de los siguientes derechos y oportunidades: 1.a) de participar en la dirección de los asuntos públicos, directamente o por medio de representantes libremente elegido (…)»)) que todos los ciudadanos tienen derecho de participar en los asuntos públicos.
En lo que respecta a normativa interna, tenemos la ley N° 30754, ley marco sobre cambio climático, desarrolla en su artículo 2.6°, en el cual desarrolla el principio de participación, bajo el cual se garantiza la participación oportuna y efectiva considerando los enfoques de interculturalidad y género. Además, en su artículo 2.7° la ley N° 30754 establece el principio de gobernanza climática, bajo el cual los procesos y políticas públicas de adaptación y mitigación se construyen considerando la participación efectiva de todos los actores públicos y privados.
En sus sucesivos artículos, se encarga tanto al Ministerio del Ambiente como a las autoridades subnacionales a promover la participación informada de la ciudadanía en general. En sus artículos 15° y 16° la norma señala que las medidas de adaptación y mitigación deben construirse de con participación ciudadana. Finalmente, la ley N° 30754 ensalza la participación y el derecho a la información de toda la ciudadanía, y hace particular énfasis en el derecho a la participación de los pueblos indígenas((Ley 30754, ley marco sobre cambio climático. Artículo 21. Derecho a la información y a la participación ciudadana: «21.1. Las autoridades competentes, y los organismos públicos y privados que administran recursos financieros para la mitigación y adaptación al cambio climático se encuentran obligados a brindar información oportuna, adecuada y continua, considerando los enfoques de interculturalidad y el idioma o lengua predominante en la localidad donde se planee ejecutar la política pública o el proyecto de inversión asociado al cambio climático, a fin de asegurar un efectivo goce del derecho a la información. 21.2. Las autoridades competentes, y los organismos públicos y privados que administran recursos financieros para la mitigación y adaptación al cambio climático establecen mecanismos para el intercambio de información, la consulta y el diálogo, a fin de garantizar una participación efectiva de los interesados en todas las etapas de las políticas públicas y proyectos de inversión asociados al cambio climático.» Artículo 22. Participación indígena «El Estado salvaguarda el derecho de participación de los pueblos indígenas u originarios, respetando su identidad social, colectiva y cultural, sus costumbres, tradiciones e instituciones, en la formulación, implementación, seguimiento, y evaluación de las políticas públicas y proyectos de inversión referidos al cambio climático que los afecte, en lo que corresponda al Convenio 169 de la OIT, Convenio sobre Pueblos Indígenas y Tribales en Países Independientes.»)).
Asimismo, tenemos normas especializadas, como el Decreto Supremo 002-2019-EM, Reglamento de Participación Ciudadana para la realización de Actividades de Hidrocarburos. En este reglamento encontramos una serie de principios para la realización de actividades de participación ciudadana, como la buena fe, el enfoque basado en derechos humanos, la flexibilidad, la interculturalidad, la mejora continua y la transparencia.
De esta forma, el Decreto Supremo 002-2019-EM señala en su artículo 8.3° que en el caso de la adjudicación de lotes hidrocarburíferos para su exploración y explotación, Perupetro se debe considerar “las características sociales y culturales de la población y los/las titulares de las actividades de hidrocarburos”. Por ello, no solo basta informar a la población en general, sino que debe considerarse sus características culturales.
En el artículo 17° se señala cómo deben ser los eventos presenciales, y esta es la parte floja del proceso de participación ciudadanas, ya que el Estado no siempre informa adecuadamente sobre los efectos de los proyectos extractivos y no termina de responder todas las interrogantes de la ciudadanía en general sobre dichos proyectos. Prueba de ello es la demanda que han interpuesto ciudadanos de la ciudad de Chimbote contra la adjudicación de los lotes hidrocarburíferos Z-67 y Z-68 en el litoral de la costa de Ancash((Ver nota en diario La República: https://larepublica.pe/economia/2020/10/16/presentan-demanda-contra-el-minem-y-perupetro-por-concesiones-de-lotes-z-67-y-z-68/)).
Un retroceso: el decreto legislativo 1500
Lamentablemente, así como se dan avances en el tema también se dan retrocesos. El principal retroceso en materia de participación ciudadana se dio en mayo de 2020, mediante el decreto legislativo 1500. Este decreto legislativo establece una serie de medidas para adaptar los procesos de participación ciudadana en épocas de Coronavirus.
De esta forma, este decreto legislativo 1500 establece, dentro de otras cosas, la posibilidad de permitirse los medios electrónicos, virtuales o afines según el plan de participación ciudadana o la posibilidad de exonerar a los administrados de presentar reportes o monitoreos de trabajo de campo. Sobre lo primero, es criticable debido a que como nos ha demostrado la iniciativa “Aprendo en casa”, no todas las ciudades y pueblos del Perú presenta una óptima conexión a internet; mientas que sobre lo segundo, los trabajos de campo son imprescindibles para recabar de manera fidedigna los reales impactos sociales y culturales de los proyectos de inversión.
Conclusiones
Como vemos, ya no solo debemos preocuparnos por gozar de óptimas medidas legales y políticas para salvaguardar el medio ambiente y frenar al cambio climático, sino que debemos asegurarnos que dichos procedimientos cuenten con una construcción participativa de toda la ciudadanía, incluyendo enfoques como el de interculturalidad o de género. Si el Estado omite a la ciudadanía en la construcción de sus políticas públicas, esto vaciará de contenido a los avances formales que el propio Estado promueve.
