En diciembre de 2018, la Ley N° 30900 creó la Autoridad de Transporte Urbano para Lima y Callao (ATU), organismo técnico especializado adscrito al Ministerio de Transportes y Comunicaciones (MTC) con personería jurídica de derecho público interno y con autonomía administrativa, funcional, económica y financiera. Así, las competencias en materia de transporte urbano que hasta ese entonces correspondían a la Autoridad Autónoma del Sistema de Transporte Masivo de Lima y Callao (AATE), al Instituto Metropolitano del Transporte de Lima (PROTRANSPORTE) y a las Gerencias de Transporte Urbano de las Municipalidades de Lima Metropolitana y Provincial del Callao fueron transferidas a la nueva ATU, con el respectivo reglamento aprobado mediante Decreto Supremo N° 005-2019-MTC.
La ATU adquirió y centralizó importantes facultades en materia de ordenación del transporte urbano y movilidad sostenible, con la finalidad de planificar de manera integrada y así regular, gestionar, supervisar, fiscalizar y promover la eficiente operatividad del Sistema Integrado de Transporte de Lima y Callao y lograr una red integrada de servicios de transporte terrestre urbano masivo de pasajeros de elevada calidad y amplia cobertura, tecnológicamente moderno, ambientalmente limpio, técnicamente eficiente y económicamente sustentable. Sin duda, una serie de competencias relacionadas con la movilidad urbana y el crecimiento y desarrollo de estas dos ciudades.
Para ello, conjuntamente con la creación de la ATU, la Ley N° 30900 modificó el artículo 73° de la Ley N° 27972 Orgánica de Municipalidades (LOM) referida a materias de competencia municipal, agregando un párrafo sobre la situación de conurbación integral entre provincias. La LOM original establecía que cuando se trate de municipalidades conurbadas, los servicios públicos locales que, por sus características, sirven al conjunto de la aglomeración urbana, deberán contar con mecanismos de coordinación en el ámbito de la planificación y prestación de dichos servicios entre las municipalidades vinculadas. La Ley N° 30900 precisó que cuando se trate de circunscripciones conurbadas, la prestación de los servicios que sirven al conjunto de la aglomeración urbana se regulará por ley expresa que determine el organismo responsable y sus competencias y funciones para la prestación integrada del servicio público local, el cual deberá incorporar en su dirección la participación de representantes del Poder Ejecutivo y de las Municipalidades provinciales involucradas.
Ciertamente, ni la LOM, ni la Ley N° 30900 definieron expresamente el concepto de conurbación. Fue el Reglamento de la Ley N° 30900 el que precisó que conurbación o área urbana continua es aquel espacio territorial constituido por dos (2) o más ciudades o áreas urbanas pertenecientes a provincias contiguas que, por su crecimiento, han llegado a conformar una continuidad urbana.
Pues bien, la respuesta -sobre todo municipal- no se hizo esperar y el 1 de abril de 2019 el Alcalde de la Municipalidad Provincial del Callao (MPC) interpuso demanda de inconstitucionalidad contra esta Ley 30900, argumentando principalmente la vulneración a principios como el de jerarquía normativa y autonomía municipal.
El pasado 24 de abril, el TC (en mayoría) falló por la constitucionalidad de la Ley N° 30900, afirmando que la existencia de la ATU no afecta la autonomía de la MPC (ni de la MML)[1] y que la Ley no vulnera las competencias municipales sino que las reasigna para un supuesto excepcional, justificado, razonable y proporcional. Como ha afirmado el TC en múltiples sentencias, el ejercicio de competencias municipales no es irrestricto, pues ha de hacerse conforme a ley, lo que obliga a que el Congreso emita la legislación pertinente, estableciendo mecanismos de coordinación con otros Gobiernos locales o entes administrativos.
Además, señala el TC en esta Sentencia recaída en el Expediente N° 00008-2019-AI/TC que la Ley N° 30900 se origina en el consenso general sobre la necesidad de tomar medidas encaminadas a ejecutar políticas de mejora a la problemática del transporte en el caso de Lima Metropolitana y Callao. Asimismo, que:
* El fenómeno de crecimiento de las ciudades y su conurbación fue contemplado inicialmente en la Ley N° 27181 General de Transporte y Tránsito Terrestre, cuyo artículo 17° contemplaba alternativas para la gestión común del transporte de tránsito terrestre: un régimen de gestión común o una solución arbitral en caso de no establecerse dicho régimen. Señala el TC que la MML y la MPC no llegaron a un entendimiento para el funcionamiento de un régimen de gestión común y ello fue uno de los principales motivos detrás de la Ley N° 30900.
* Además, sostiene que dicho fenómeno denominado conurbación sí aparecía regulado en la LOM, dejándose abierta su solución a la coordinación entre las municipalidades vinculadas. Con la nueva norma, esto es, el artículo 2° de la Ley N° 30900, el legislador ha optado por una solución más directa, aplicable para cualquier caso de conurbación que se presente en el territorio nacional, de modo que cuando exista conurbación, debe haber un organismo que coordine la prestación eficiente de los servicios públicos, incluido el servicio hoy público de transporte terrestre de personas. En otras palabras, el TC señala que la reforma legal impugnada crea una estructura para atender una función que ya había sido antes identificada como necesaria, de modo tal que los «mecanismos de coordinación» de la versión original de la LOM ahora son asignados a un «organismo responsable».
* Por tanto, la delimitación y restricción de competencias de las municipalidades afectadas persigue un sistema que privilegie al ciudadano y eleve su calidad de vida, atendiendo al interés común y utilidad pública, en sintonía con el régimen unitario consagrado en el artículo 43° de la Constitución.
* Y, por lo demás, la Ley N° 30900 mantiene a los representantes de las municipalidades dentro del Consejo Directivo de la ATU, la cual es la solución menos gravosa respecto de las competencias de la MML y de la MPC. Existe paridad en la proporción de la representación en el Consejo Directivo pues son cuatro (4) los miembros de las municipalidades y cuatro (4) los miembros de Ministerios, lo cual permitirá materializar la coordinación entre estos niveles de gobierno.
Así, entre otras funciones, la ATU deberá aprobar el Plan de Movilidad Urbana para las provincias de Lima y Callao; elaborar, aprobar y ejecutar el Plan Maestro de Transporte, el Plan Regulador de Rutas de los servicios de transporte terrestre de personas que se prestan dentro del territorio, los planes de operación, planes de movilidad y demás planes, considerando los planes de desarrollo urbano vigentes en su ámbito; aprobar las normas que regulen el Sistema Integrado de Transporte de Lima y Callao, así como las especificaciones técnicas, de operatividad y de funcionamiento del Sistema de Recaudo Único; otorgar las autorizaciones para las actividades de transporte y para habilitaciones de conductores, vehículos y de infraestructura complementaria; y, declarar áreas o vías saturadas en el territorio.
Asimismo, la ATU promoverá, formulará, estructurará y ejecutará procesos de inversión pública y privada, otorgando las concesiones para la prestación de los servicios de transporte terrestre urbano regular y masivo de personas, así como para la construcción y operación de la infraestructura vial y cuando corresponda a infraestructura complementaria, entre otros. Respecto de los contratos existentes, la ATU pasará a ser el ente el supervisor de aquellos referidos a servicios de transporte urbano tales como el Metropolitano, los corredores viales y las líneas del Metro.
Mención especial merece la Duodécima Disposición Complementaria Final de la Ley N° 30900 que señaló que las entidades concedentes de los contratos de concesión para la prestación de los servicios de transporte terrestre de personas y demás servicios bajo el ámbito de aplicación de esa Ley, deben suscribir los contratos de cesión de la posición contractual a favor de la ATU, de conformidad con la normatividad legal vigente de la materia. Cuando el TC hace referencia a esta disposición, sostiene que ella no modifica ningún término contractual de los contratos de concesión porque solo traslada dicha posición de una entidad estatal a otra, donde la ATU asumirá las obligaciones de las entidades concedentes, entiendo por éstas a las municipalidades únicamente.
Finalmente, es importante trasladar extractos de la opinión del magistrado Espinosa-Saldaña Barrera sobre el fenómeno de conurbación, que se produce como resultado del constante crecimiento de las ciudades, y que muchas veces trae consigo la fusión de una o más ciudades en un mismo casco urbano. En los hechos, las ciudades se integran de tal manera que pasan a formar parte de un mismo sistema, más allá de que haya un reconocimiento de independencia político-institucional o de carácter funcional.
En nuestro país, señala el Magistrado, el ejemplo más claro de conurbación es el que se presenta entre Lima y Callao, donde fenómenos tan diversos como la migración, la desaparición de espacios que separen claramente ambos centros urbanos y la integración social que se ha producido en las últimas décadas, han generado un auténtico continuum geográfico entre ambas ciudades, cuyas consecuencias merecen ser atendidas.
De ahí que una de las consecuencias más importantes de esta conurbación es el hecho de que no pueda hablarse de sus sistemas de transporte urbano como si se trataran de dos círculos estancos sin mayor integración. Ante esta realidad, la solución de los problemas en torno al sistema de transporte de Lima y Callao debe partir de una visión integral y unitaria de la materia a enfrentar: «(…) políticas públicas adecuadas en este sentido redundan en una protección más efectiva no solo del derecho a la libertad de tránsito, sino que ayudará en el ejercicio de otros derechos fundamentales, en especial, a la educación y al trabajo de todos los ciudadanos de Lima y Callao».
[1] Nótese que el único voto en discordia fue el del Magistrado Blume Fortini, quien sostuvo que la Ley vulnera los artículos 194° y 195° 5) de la Constitución.
