LO QUE SE HIZO: EL DECRETO LEGISLATIVO 1310

El pasado 30 de diciembre de 2016, en el marco de las facultades que el Congreso de la República delegó al Poder Ejecutivo a través de la Ley No. 30506, se publicó en el Diario Oficial “El Peruano” el Decreto Legislativo No. 1310 (“DL 1310”), mediante el cual se aprobaron medidas de simplificación administrativa. El articulo 2 de dicha norma fue reglamentado por el Decreto Supremo No. 075-2017-PCM, publicado el 7 de julio de 2017; y, recientemente, el 16 de septiembre de 2018, modificado por el Decreto Legislativo No. 1448 (“DL 1448”), trayéndonos novedades.

Como se recordará, el mencionado artículo 2 del DL 1310 estableció la obligación de las entidades del Poder Ejecutivo de realizar un análisis de calidad regulatoria (“ACR”) de todas las disposiciones normativas de alcance general, vigentes y en proyecto, con excepción de las leyes y normas con rango de ley, que establecieran procedimientos administrativos.

La finalidad de dicho análisis, de acuerdo al texto de la referida norma, era identificar, reducir y/o eliminar aquellos procedimientos administrativos que resultaran innecesarios, injustificados, desproporcionados, redundantes o que no se encuentren adecuados a la Ley No. 27444, Ley del Procedimiento Administrativo General (“LPAG”) o a las leyes que les sirvan de sustento, permitiendo la reducción de las cargas administrativas. Asimismo, la evaluación a cargo de las entidades del Poder Ejecutivo debía basarse en principios como el de costo-beneficio, necesidad, efectividad y proporcionalidad.

Una vez culminado, el análisis efectuado debía ser remitido para su validación a la Comisión Multisectorial de Calidad Regulatoria, presidida por la Presidencia del Consejo de Ministros e integrada por los Viceministerios de Economía y de Justicia, de los Ministerios de Economía y Finanzas y de Justicia y Derechos Humanos, respectivamente. Validado el ACR, la Comisión Multisectorial de Calidad Regulatoria propondría, a través de informes, las disposiciones normativas y procedimientos que, por estar debidamente justificados, debían ser ratificados y emitidos. Las disposiciones y procedimientos que no superaran la evaluación del ACR debían ser derogados, en caso de ser vigentes y pre-existentes al DL 1310; o, no entrar en vigencia, en caso de tratarse de disposiciones y procedimientos en proyecto.

Sin duda, el artículo 2 del DL 1310 reflejaba la intención del Gobierno –que creemos positiva– de implementar medidas dirigidas a desarrollar una política de calidad regulatoria que permita eliminar trámites irracionales, injustificados y/o desproporcionados que, finalmente, se traducen en cargas sobre los ciudadanos y obstáculos sobre la economía nacional. Sin embargo, la materialización de dicha intención en el texto legal dejaba dudas sobre el alcance del ACR que realizarían las entidades del Poder Ejecutivo, lo cual constituye el aspecto central del citado artículo.

Puntualmente, la confusión que planteaba el artículo 2 del DL 1310 estaba referida a si las entidades del Poder Ejecutivo evaluarían y se pronunciarían, mediante la realización del ACR, únicamente respecto de los procedimientos administrativos o si su evaluación alcanzaría a las disposiciones normativas que los contienen; tratándose, entonces, de una evaluación diferente, sustantiva y de contenido normativo que superara lo formal o procedimental. El texto del artículo 2 referido, no obstante, no esclarecía tal confusión:

“Artículo 2 del Decreto Legislativo 1310.-

2.1. Las entidades del Poder Ejecutivo deben realizar un Análisis de Calidad Regulatoria de todas las disposiciones normativas de alcance general, a excepción de las contenidas en leyes o normas con rango de ley, que establezcan procedimientos administrativos, a fin de identificar, reducir y/o eliminar aquellos que resulten innecesarios, injustificados, desproporcionados, redundantes o no se encuentren adecuados a la Ley del Procedimiento Administrativo General o a las normas con rango de ley que les sirven de sustento. El requisito también es exigible a las disposiciones que reglamenten trámites creados en leyes o normas de rango de ley. Una vez realizada esta evaluación deberán remitir su análisis a la Comisión Multisectorial a que se refiere el numeral 2.3.” (Énfasis y subrayado agregados).

De igual forma, contribuyendo con la confusión a la que nos referimos, el texto del numeral 2.6 del mismo artículo dispuso que, una vez validado el ACR remitido por las entidades del Poder Ejecutivo, la Comisión Multisectorial de Calidad Regulatoria propondría las disposiciones normativas y procedimientos que debían ser ratificados y emitidos:

“Artículo 2 del Decreto Legislativo 1310.-

 2.6. Luego de validar el Análisis de Calidad Regulatoria remitido por las entidades del Poder Ejecutivo, la Comisión Multisectorial emite informes y propone las disposiciones normativas y procedimientos que, por estar debidamente justificados, deben ser ratificados o emitidos. Mediante decretos supremos, con el voto aprobatorio del Consejo de Ministros, se aprueba el listado de las disposiciones normativas y procedimientos que se mantendrán vigentes por un plazo que no podrá ser mayor a tres (03) años. Quedan automáticamente derogadas las disposiciones normativas no ratificadas expresamente luego de seguir este procedimiento. Para el caso de las disposiciones normativas vigentes a la fecha de entrada en vigencia del presente Decreto Legislativo, el plazo máximo de ratificación vence el 31 de diciembre del 2018, el mismo que puede ser ampliado mediante Decreto Supremo con el voto aprobatorio del Consejo de Ministros hasta por seis (06) meses adicionales, a propuesta de la Comisión Multisectorial. (*)” (Énfasis y subrayado agregados).

La confusión puede parecer menor; sin embargo, no lo es. Una cosa es evaluar la razonabilidad del plazo aplicable o el documento exigible en el procedimiento para la obtención de la licencia de funcionamiento de un estacionamiento; y, otra, distinta, es evaluar la razonabilidad y proporcionalidad del mecanismo de cobro aplicable al uso privado de dicho estacionamiento. La confusión se agrava, por supuesto, si tenemos en cuenta que el ámbito de actuación de la Administración Pública se circunscribe a lo expresado normativamente.

LO QUE SE MODIFICÓ: EL DECRETO LEGISLATIVO 1448

Para aliviar esta incertidumbre, el pasado 16 de septiembre se emitió el DL 1448 a fin de modificar el artículo 2 del DL 1310 en los siguientes términos:

“Artículo 2 del Decreto Legislativo 1310.-

2.1. Las entidades del Poder Ejecutivo deben realizar un Análisis de Calidad Regulatoria de procedimientos administrativos establecidos en disposiciones normativas de alcance general, a fin de identificar, eliminar y/o simplificar aquellos que resulten innecesarios, ineficaces, injustificados, desproporcionados, redundantes o no se encuentren adecuados a la Ley del Procedimiento Administrativo General o a las normas con rango de ley que les sirven de sustento. El Análisis de Calidad Regulatoria también tiene como finalidad determinar y reducir las cargas administrativas que se generan a los administrados como consecuencia del trámite del procedimiento administrativo. El Análisis de Calidad Regulatoria no se aplica a los procedimientos administrativos contenidos en leyes o normas con rango de ley, salvo que estén desarrollados en normas reglamentarias. Una vez realizada esta evaluación deben remitir su análisis a la Comisión Multisectorial a que se refiere el numeral 2.3.»

(…)

2.2. Mediante el Análisis de Calidad Regulatoria se evalúan los principios de legalidad, necesidad, efectividad y proporcionalidad de los procedimientos administrativos señalados en el numeral 2.1, cuyo alcance, aplicación y efectos se establecen en el Reglamento del presente Decreto Legislativo.

(…)

2.6. Luego de validar el Análisis de Calidad Regulatoria remitido por las entidades del Poder Ejecutivo, la Comisión Multisectorial emite opinión proponiendo los procedimientos administrativos que, por estar debidamente justificados, deben ser ratificados o emitidos. Mediante decretos supremos, con el voto aprobatorio del Consejo de Ministros, se aprueba el listado de procedimientos administrativos que se mantendrán vigentes hasta su nueva ratificación (…).” (Énfasis y subrayado agregados).

Como se aprecia, el DL 1448 precisó que el objeto del ACR es el procedimiento administrativo y no la norma sustantiva, debiendo eliminarse los primeros –y no los segundos– cuando resulten innecesarios, ineficaces, injustificados, desproporcionados, redundantes o no se encuentren adecuados a la LPAG o a las normas con rango de ley que les sirven de sustento.

De igual forma, el DL 1448 dispone que la Comisión Multisectorial de Calidad Regulatoria propondrá los procedimientos –y no las disposiciones administrativas– que deben ser ratificados y emitidos, los mismos que serán aprobados mediante decretos supremos con voto aprobatorio del Consejo de Ministros.

Finalmente, el DL 1448 extrae el Principio de Costo-Beneficio de la evaluación a ser efectuada por las entidades del Poder Ejecutivo a través del ACR; y, en su lugar, incorpora el Principio de Legalidad. Esta modificación es importante por cuanto; de un lado, el Principio de Costo-Beneficio está asociado a metodologías de calidad regulatoria diferentes al ACR y a la simplificación administrativa, objetivo último del DL 1310; y, de otro, los procedimientos administrativos, como la actuación de la Administración Pública, deben observar el contenido de la Constitución, la ley y el derecho; exigencia contenida en el Principio de Legalidad.

LA TAREA PENDIENTE: HACIA LA CALIDAD REGULATORIA

El ACR es una herramienta de calidad regulatoria que busca justificar y ratificar, únicamente, aquellas cargas, trámites, costos y exigencias que se sustentan en criterios de legalidad, efectividad, proporcionalidad y necesidad. Su implementación mediante el DL 1310 y el DL 1448 constituye, sin duda, un avance significativo en la búsqueda de la calidad regulatoria de la que deben estar dotados los procedimientos administrativos que regulan las actividades económicas en nuestro país. No obstante ello, la calidad regulatoria no se reduce a la simplificación de dichos procedimientos y trámites.

La calidad regulatoria es un objetivo y debe ser una política de Estado conforme a la cual la actuación normativa y regulatoria de éste se funda en criterios de transparencia, eficiencia, simplificación, razonabilidad y revisión permanente, de forma tal que se contribuya al bienestar social y económico de los ciudadanos y del país. Con ese objetivo, la Organización para la Cooperación y el Desarrollo Económico (“OCDE”) ha recomendado la implementación de herramientas de calidad regulatoria: (i) el análisis de impacto regulatorio (“RIA”); (ii) la simplificación administrativa; (iii) la consulta pública y transparencia; (iv) los mecanismos de inspección y enforcement; y, (v) la evaluación del desempeño regulatorio.

De esta forma, el DL 1310 y el DL 1448 constituyen una contribución plausible en materia de simplificación administrativa que se suma a otros esfuerzos normativos existentes, como los referidos a transparencia en el acceso a la información o en la aprobación de normas, pero no completa la tarea. La evaluación de la calidad regulatoria debe superar los procedimientos y trámites administrativos y extenderse también a proyectos y a normas sustantivas como, por ejemplo, la Ley No. 30021, Ley de Promoción de la Alimentación Saludable o los proyectos de regulación de aplicativos digitales que posibilitan la contratación de servicios.

La determinación de una política nacional de calidad regulatoria, el fortalecimiento o, en su defecto, la implementación de órganos internos de evaluación normativa y regulatoria en las instituciones públicas y la determinación de metodologías de evaluación y análisis de normas y regulaciones deberían ser los próximos objetivos a los cuales apuntar.