“Engineers like to solve problems. If there are no problems handily available, they will create their own problems.”

Scott Adams

“The first thing we do, let’s kill all the lawyers”.

Henry The Sixth, Part 2 Act 4, scene 2

Introducción((Este artículo se basa en una versión preliminar presentada en la XX Conferencia Anual del Latin American and Iberian Law and Economics Association (ALACDE). Agradezco a Yves Contreras, por su apoyo en la traducción inversa de este texto que fue escrito originalmente en inglés. Agradezco también los comentarios que José Carlos Aguilar, Miguel Tolentino, David Grández, César Higa, Alfredo Bullard, Nuno Garoupa y John Braithwaite hicieron a una versión preliminar de este trabajo. No obstante, el presente texto refleja enteramente la opinión del autor y no compromete al organismo donde labora.))

Durante el verano del año 1996, 45 jóvenes egresados de las carreras de Derecho, Economía e Ingeniería de distintas universidades del Perú fueron seleccionados para cursar estudios especializados en regulación de industrias de redes((Curso, entonces, ofrecido en conjunto, por los organismos reguladores OSIPTEL, OSINERGMIN y SUNASS, denominado “Curso de Extensión Universitaria en Regulación de Servicios Públicos”.)). Durante 3 meses, los estudiantes admitidos debían coexistir en las mismas aulas, donde bajo un enfoque que pretendía emular las condiciones reales de trabajo multidisciplinario en el sector, fueron adoctrinados conjuntamente en materias de derecho, economía e ingeniería.

Uno de los resultados que más llamó la atención de los organizadores, fueron las calificaciones obtenidas por los participantes. Contrariamente a lo ocurrido en los módulos de economía e ingeniería, donde los economistas y los ingenieros obtuvieron, respectivamente, las calificaciones más altas; el resultado de las calificaciones de los abogados en los cursos de derecho no fue igualmente favorable para éstos, siendo largamente superados por los ingenieros.

¿Eran los ingenieros mejores abogados?

La pregunta era particularmente relevante por dos razones. La primera, vinculada al cambio en la concepción del rol del estado peruano en la economía iniciada en los años noventa, donde a la par de la liberalización y privatización de los principales sectores productivos, se implementó un frondoso aparato público, compuesto principalmente por abogados e ingenieros, encargado de su regulación, supervisión, fiscalización y sanción.

La segunda, referida a la legítima preocupación sobre el tipo de profesional que debería tener a su cargo la dirección de esta labor, considerando la importancia de los sectores productivos objeto de regulación, supervisión, fiscalización y sanción ((Solamente considerando la minería e hidrocarburos; el transporte; los servicios financieros y de seguros; las telecomunicaciones; y, la electricidad gas y agua, todos ellos sectores regulados, se tiene que para el año 2013 el aporte de estos sectores al Producto Bruto Nacional fue de 26.5% por ciento. Fuente: Instituto Nacional de Estadística e Informática (INEI) (http://www.inei.gob.pe/estadisticas/indice-tematico/economia/).)).

¿Debía priorizarse la contratación de abogados?

Un aspecto en contra de la contratación de abogados está constituido por el carácter marcadamente técnico de las materias objeto regulación, supervisión, fiscalización y sanción, que requeriría de conocimientos diferentes a los que se impartían en las escuelas de Derecho. A ello se sumaban algunas voces que invocaban la deficiente formación ofrecida en las escuelas de Derecho del país, que motivó en el año 2009 la presentación de una iniciativa legal ante el Congreso de la República del Perú por parte del propio Colegio de Abogados de Lima, que proponía la suspensión de la creación de nuevas facultades de Derecho y el ingreso de nuevos estudiantes en las escuelas de Derecho existentes.

¿Debía priorizarse la contratación de ingenieros?

Un aspecto en contra de la contratación de ingenieros reposa en el hecho que, a pesar de su carácter técnico, la regulación, supervisión, fiscalización y sanción se materializa mediante leyes y decretos, por lo que un conocimiento del andamiaje legal resulta necesario. La ausencia de un conocimiento legal por parte del regulador genera una ventaja comparativa a favor de las industrias supervisadas, cuyos departamentos regulatorios están mayormente conformados por abogados; pues la mera alegación de un formalismo legal o de una interpretación jurídica extensiva, incrementa la asimetría informativa y los escenarios de “acatamiento creativo”((Conforme a (Baldwin, Cave y Lodge: 2012), se denominan «acatamientos creativos» al mecanismo y/o proceso mediante el cual los regulados evitan tener que violar las normas, y lo hacen esquivando sus alcances, pero violando su espíritu. Supongamos que, para proteger a las tiendas pequeñas, un gobierno legisla la prohibición que señala que las tiendas que posean un terreno superior a los 10 000 metros cuadrados no pueden abrir los domingos por la tarde. Una empresa minorista podría cumplir creativamente tal norma dividiendo las operaciones que realiza en 12 000 metros cuadrados en dos operaciones enlazadas de 6 000 metros cuadrados. De esta manera cumple con la ley, pero evita el objetivo de la legislación.)), donde el regulado parece cumplir la regulación no obstante que burla su objetivo.

Esta discusión, que parece enfrentar abogados e ingenieros, no es nueva. En los Estados Unidos propició un enfrentamiento público de dos reconocidos economistas en uno de sus diarios más importantes((Epp (1992.a), Magee (1992.a).)), además de declaraciones de personalidades influyentes del mundo del Derecho((Entre otros, el decano de la facultad de Derecho de la Universidad de Texas, el ex decano de la facultad de Derecho y presidente de la Universidad de Harvard, Derek Bok, el ex presidente de la Corte Suprema, Warren E. Burger, y el Vicepresidente, Dan Quayle en la reunión anual de 1991 de la American Bar Association. Ver Cross (1992.a), Priest (1993).)), quienes expresaron su preocupación por los “efectos nocivos” que la sobreoferta de abogados estaría generando en dicho país; que, en el extremo, llevó al estado de Lousiana a proponer el cierre de dos escuelas públicas de Derecho((Priest (1993).)). La interrogante sobre la conveniencia de contratar más abogados o ingenieros parecía ser similar incluso en otras latitudes.

Existe abundante literatura económica((Véase numeral 2.1 del presente estudio.)) que refiere que, bajo determinadas condiciones, la asignación del talento humano (es decir, el tipo de profesional que contratan las empresas privadas) puede determinar el adecuado rendimiento de los sectores productivos, propiciando el crecimiento económico. El propósito de este trabajo es generar reflexión sobre un escenario más acotado: el desenvolvimiento o performance de una agencia pública ¿podría estar igualmente determinado por la asignación de su talento humano? O dicho de otro modo ¿hasta qué punto, el estilo regulatorio, el desenvolvimiento y los resultados de una agencia pública podrían estar condicionados por la conformación de su staff profesional?

El presente trabajo no busca determinar cuál debería ser la correcta asignación de talento o establecer la mayor importancia de una profesión respecto de la otra. Para tal efecto, se simplifica la reflexión enfocándose en dos únicas profesiones -abogados e ingenieros- cuyo basamento reposa en una premisa fáctica: la convergencia de abogados e ingenieros no solo preponderante es respecto de otras profesiones en las agencias públicas, sino necesaria por los aspectos técnico-legales inmersos en la regulación, de modo que un planificador social debería estar preocupado en determinar el grado de influencia de una asignación de talento específica, así como su optimalidad.

Aun cuando el presente análisis se centrará en la denominada actividad de regulación, supervisión, fiscalización y sanción, que en adelante denotaremos como regulación y enforcement (término anglosajón que refiere al empleo de agentes públicos para detectar y sancionar violaciones a las reglas legales((Polinsky y Shavell (2005).))), la perspectiva a ser adoptada en este trabajo no resulta exclusiva de ningún sector específico, ni de alguna tarea específica de la regulación, entendida esta en un sentido lato((Regulación en sentido lato, no se limita a la denominada regulación económica, a la creación de reglamentos o a la intervención del Estado empleando las herramientas del Derecho Público; sino mas bien se refiere a toda forma de intervención en la vida económica y social de los ciudadanos. Véase al respecto, Alza (2011), Ogus (2004). )), de modo que la reflexión resulta válida para cualquier agencia que tenga encomendada el ejercicio de alguna potestad pública sobre una actividad productiva.

El primer capítulo de este trabajo elucidará el modelo económico de la asignación de talento humano y su estado de la cuestión, poniendo énfasis en el caso de los abogados y sus implicancias sobre el crecimiento económico. En el capítulo segundo, se justificará la razón por la que este estudio se enfoca en la evaluación de la regulación y el enforcement público, lo que servirá para avaluar las implicaciones de su asignación de talento. El tercer capítulo presentará un esbozo y lineamientos generales de una metodología para evaluar el desempeño de la agencia pública de regulación y enforcement. A fin de hacer que el desempeño de una agencia pública sea estadísticamente independiente de su actual asignación de talento, se plantea una correlación negativa entre el desenvolvimiento de la agencia pública de regulación y enforcement y su tasa de errores. Finalmente, se expondrán las conclusiones.

1. El modelo económico de la asignación del talento

1.1 Estado de la cuestión

El debate sobre la existencia de una relación entre el número de abogados y la tasa de crecimiento económico de un país fue iniciado por Olson (1982) en su libro “The Rise and Decline of Nations”, donde se explora el motivo por el que algunas naciones crecen rápidamente mientras otras no. Para este autor, el diferencial de las tasas de crecimiento económico que puede presentar un país en diferentes periodos es consecuencia de las elecciones de sus ciudadanos al momento de decidir si se embarcan en actividades productivas o meramente redistributivas (denominadas rent-seeking activities)((En las denominadas actividades productivas, dado que el comercio es voluntario, este cuando existe una mejora en el proceso productivo de un bien o servicio que genera un excedente que será objeto de intercambio, lo que beneficia a ambas partes. La actividad crea valor y este es objeto del intercambio voluntario. En el otro lado de la orilla, se encuentran las actividades meramente distributivas o de rent-seeking, en las que se invierten recursos propios para apropiarse de los excedentes de otra parte, no generándose por ende valor social alguno; como ocurre cuando un grupo de interés invierte en lobbies para influenciar en el gobierno y obtener una regulación que le favorezca, en desmedro de sus competidores. Al beneficiar a una parte y no a ambas como consecuencia de un intercambio forzado, estas actividades no solo no generan valor alguno, sino además dañan las actividades innovativas quienes empezarán a observar con interés la obtención de mayores dividendos producto de los rendimientos naturales de escala de estas actividades, en lugar de los que se generan mediante las actividades productivas. Para una mayor comprensión de por qué el rent-seeking es tan perjudicial para el desarrollo económico puede revisarse Murphy, Shleifer y Vishny (1993).)); lo que le permite señalar que una gran proporción de la actividad de los abogados se caracteriza por ser meramente redistributiva o rent-seeking, no aportando a la mejora del crecimiento económico.

Con posterioridad a Olson, el debate sobre los efectos del número de abogados sobre el crecimiento económico se divide entre los que, empleando el análisis estadístico, encuentran en el lawyerification((Cross (1992) emplea el término «lawyerification» para describir la situación en la cual un número cada vez mayor de ciudadanos de una nación elige ejercer como abogado en lugar de embarcarse en otras ocupaciones.)) la causa de la disminución de la tasa de crecimiento económico (escuela del lawyerification); los que cuestionan la existencia de una correlación entre el lawyerification y el crecimiento económico debido a deficiencias en el análisis empleado (detractores del lawyerification); y, los denominados críticos del lawyerification, que arguyen que el resultado de los estudios efectuados no pueden ser concluyentes dado que no se sustentan en un real entendimiento de las tareas que efectúan los abogados y sobre su verdadero rol en la sociedad (críticos del lawyerification).

1.1.1 La Escuela del Lawyerification

En el inicio, Laband y Sophocleus (1988) buscaron cuantificar la relación entre la incidencia del rent-seeking en la economía de los Estados Unidos y el tamaño/crecimiento de dicha economía, enfocando su atención en el rent-seeking legal/político en la economía del referido país, empleando como proxy el número de abogados en ejercicio, donde compararon el número de firmas de abogados con el cambio de ratio de abogados/banqueros; encontrando que el rent-seeking generado por los abogados costó a la economía de los Estados Unidos un adicional de 22.6% del producto bruto interno (PBI) en 1985.

Algún tiempo después, Magee, Brock y Young (1989) alegaron que el exceso en la demanda de abogados en los Estados Unidos afecta el crecimiento económico de este país; mostrando que los países con una relativamente alta proporción de abogados/médicos (más abogados que médicos) presentaron una tasa relativamente baja de crecimiento per cápita de su PBI; lo cual les permite concluir que un incremento en el número de abogados puramente redistributivos o rent-seeking en un país puede incrementar los ingresos y el crecimiento en el corto plazo pero reducirá tal crecimiento en el mediano plazo((Los autores, emplean el término «spuriously positive invisible foot effect» (en referencia al “invisible hand effect” o efecto de la mano invisible); el cual ocurre cuando las externalidades negativas de una actividad exceden los beneficios de sus externalidades positivas, expandiéndose y conllevando importantes efectos negativos.))

Baumol (1990), destaca que las denominadas “reglas del juego” (marco legal, reglas informales) de una sociedad determinan la rentabilidad relativa que reciben las diferentes actividades empresariales, de modo que los cambios en estas determinan si los empresarios se dedicarán a una actividad predominantemente productiva, improductiva o destructiva (encontrándose el rent-seeking entre estas dos últimas), lo cual determina el grado de crecimiento económico de una nación.

Murphy, Shleifer y Vishny (1991, 1993) señalan que la atracción ocupacional (a dónde se dirige el talento humano) es determinada por el tamaño del mercado, los rendimientos de escala y retribución de los contratos (algunas profesiones perciben per se más retribución que otras), y cuánta renta pueden ser capturada por los sujetos con más talento (que determinará el tipo de actividad -y profesión- que preferirán los más talentosos); enfatizando que el tipo de actividad escogida por las personas más talentosas tiene un efecto significativo en la asignación de los recursos. Para estos autores, los países con tasas relativamente más altas de estudiantes de ingeniería alcanzan un crecimiento económico relativamente mayor; con relación a aquellos otros donde predominan altas tasas de estudiantes de derecho, donde las tasas de crecimiento económico son sustancialmente menores.

Magee (1992.a, 1992.b, 2010) señala que existe un número económicamente óptimo de abogados. Su contribución más significante es conocida como la “Curva de Magee” (véase Gráfico 1), la cual revela el carácter continuamente no negativo de la relación entre el número de abogados y el crecimiento económico (las primeras unidades de abogados generan beneficios económicos, luego de cierto nivel, el incremento de unidades adicionales produce los beneficios decrecientes); lo que implica que países con un número óptimo de abogados per cápita, presentan las más rápidas tasas de crecimiento económico; en relación a aquellos otros que exceden de dicho óptimo, donde el efecto del trabajo de los abogados es negativo.

Gráfico 1: La Curva de Magee((El Gráfico 1 es usado por Magee para analizar la situación de los Estados Unidos, ilustrando una situación no óptima derivada de un exceso en el número de abogados: si la ratio es 38 abogados por cada 1000 trabajadores de cuello blanco (“white collar workers), ello excede el número óptimo de abogados que es de 23 por cada 1000 trabajadores de cuello blanco.))

Magee (1992)

1.1.2 Los detractores del Lawyerification

Epp (1992.a, 1992.b, 1992.c) señala que la estimación sobre el número de abogados efectuada por Magee, así como su data empleada por este es inexacta, lo que afectaría sus conclusiones. De acuerdo con este autor, no existe una relación entre el incremento en el número de abogados y la contracción del crecimiento económico en los Estados Unidos, pues los abogados contribuyen de modo significativo para la producción de bienes sociales (como libertad individual y democracia), lo cual no es tenido en cuenta por Magee, contribuyendo además con la reducción de los costos de transacción que enfrentan los agentes económicos. Para este autor, en lo que se refiere a la “Curva de Magee”, puede existir más de un punto óptimo que determine diferentes formas de optimalidad, aspecto que debería verificarse empíricamente y no deducido partiendo de una mera teorización (véase Gráfico 2).

Gráfico 2: El Modelo de Epp

Elaboración propia

Cross (1992) critica el estudio llevado a cabo por Magee señalando que las mediciones de los efectos negativos del lawyerification sobre el bienestar nacional son altamente inciertos e incompletos. De acuerdo con este autor, una de las más importantes actividades de los abogados es la creación de bienes sociales no mercadeables como la libertad de expresión y el debido proceso. Dado que estos bienes no están monetizados, estos son infrecuentemente considerados en las mediciones estadísticas, a pesar del valor que generan para la sociedad, expresado en distintas formas de crecimiento económico. En lo que se refiere a la “Curva de Magee”, señala que no existe razón para considerar por sentado que los primeros abogados ubicados a la izquierda de dicha curva son más eficientes que los últimos posicionados en la derecha. Para explicarlo, emplea la misma “Curva de Magee” (Gráfico 3), señalando que no existe ninguna razón sólida para afirmar que desplazando el número de abogados del punto A hacia el punto B se conseguirá un incremento del crecimiento económico, pues esta idea reposa en la asunción que todos los malos abogados desaparecerán una vez que ocurra tal desplazamiento, mientras los buenos abogados continuarán trabajando. No obstante, en lugar de moverse a lo largo de la curva, el servicio legal podría verse desplazado hacia una nueva curva, terminando en el punto C, no existiendo ninguna razón para afirmar que este punto C implique un mayor crecimiento económico que A, el punto inicial.

Gráfico 3: La “Curva de Magee” revisada

Cross (1992)

1.1.3 Los críticos del Lawyerification

Aun cuando se reconoce en este autor como el primer precedente del debate sobre el número óptimo de abogados, unos años después Olson (1992.a, 1992.b) se refiere al debate sostenido entre Magee y Epp, señalando que los abogados son necesarios para la sociedad, pues si no existiera Estado de Derecho y por tanto la abogacía, no se contaría con derechos de propiedad (property rights) bien definidos, ni ejecución imparcial de los contratos, lo cual es fundamental para una economía de mercado próspera. Afirma que Magee tiene razón cuando refiere que una sociedad puede tener muy pocos o demasiados abogados, concordando con la idea de un número óptimo de abogados; no obstante, adiciona que este hecho se deriva de la existencia de un sistema legal óptimo (un sistema legal óptimo determina un número óptimo de abogados y viceversa). Por otro lado, reconcilia los puntos de vista de Magee y Epp, señalando que en la afirmación de Epp subyace la idea expresada por Magee en el sentido que, así como existe un número óptimo de ingenieros para el crecimiento económico, también existe un número óptimo de abogados cuando estos profesionales se encuentran en el lado correcto del sistema legal.

Keefer (1992) considera que enfocarse únicamente en el número de abogados implica un problema en la determinación del origen de la causalidad, pues no se tiene en claro si es la expansión en el número de abogados lo que incrementa las deficiencias en el sistema legal y que a su vez afecta el crecimiento económico; o, si son las deficiencias en el sistema legal las que generan el incremento en el número de tales profesionales.

En la misma línea de los autores anteriores, Sander (1992), refiere tener “poca confianza” acerca de los métodos estadísticos empleados para extrapolar algunas conclusiones sobre el efecto del número de abogados, señalando que la proliferación de la actividad legal podría ser más un síntoma que la causa del problema.

Priest (1993) señala que la más importante pregunta no radica en determinar si existen o no demasiados abogados, sino si la sustancia y estructura del régimen legal imperante promueve o disminuye el bienestar social; afirmando que es el sistema legal en el cual se desenvuelven los abogados -y no su número, que considera insuficiente en los Estados Unidos- lo que determina el aumento o disminución del crecimiento económico, de lo que se desprende que es más importante la evaluación de cómo un determinado sistema legal contribuye a acrecentar o contraer el bienestar social y el grado de competitividad, en lugar de ahondar en si éste determina el número de abogados.

1.2 Opiniones más recientes

Algunos años después, Acemoglu (1995) señaló que la ganancia relativa que recibirá un agente se encuentra determinada no solamente por la estructura de pagos (derivada, por ejemplo, el sistema legal), sino también por la externalidad producida por agentes improductivos operando en una economía. Para este autor, la estructura de pagos no es exógena, sino endógena, debido a que el grado de las actividades rent-seeking influencia los pagos relativos obtenidos por los agentes económicos, lo que significa que ambas, las asignaciones de talento pasadas (cuánto se ganó por participar en actividades rent-seeking) así como las expectativas de asignaciones de talento futuras (cuánto esperan ganar las personas más talentosas por participar en actividades rent-seeking) pueden influenciar la actual estructura de pagos de los agentes económicos, propiciando la denominada “dependencia histórica”, la cual ejerce influencia sobre el tipo de actividades que desarrollan sucesivas generaciones.

De modo más reciente, Ebeke, Omgba y Laajaj (2015) señalan que no es exacto que algunas profesiones sean inherentemente más productivas que otras, pues todas las profesiones contribuyen a la producción. No obstante, al tener mejor acceso a las rentas que otras, la excesiva oferta de algunas profesiones es generada por la combinación de recursos naturales e instituciones pobres. En consecuencia, la decisión de moverse de una categoría de actividad a otra depende de la rentabilidad de cada sector, y esta rentabilidad está a su vez determinada por la calidad de las instituciones de un país. De acuerdo con ello, quedaría eliminada la asunción que los graduados en ingeniería contribuyen al crecimiento económico de un modo superior que los graduados en derecho. No obstante, puede existir un exceso en la oferta de abogados cuando las instituciones son pobres y tales profesionales tienen mejor acceso a las rentas que otros, capturando, por tanto, la parte de la renta que depende de la calidad de las instituciones.

 2. Asignación de talento y desenvolvimiento de las agencias públicas

2.1 ¿Por qué es importante la asignación del talento?

Existe abundante literatura((Véase, entre otros, North (1989, 1990); Clague, Keefer, Knack, & Olson (1999); La Porta, Lopez, Shleifer, & Vishny (1999); Aron (2000); Cross (1992.a); Olson (1992.a, 1992.b); Keefer (1992), Knack & Keefer (1995); Acemoglu, Johnson, & Robinson (2001); Estrada (2002); y, Irmen & Kuehnel (2014).)) que refiere que el “enforcement de los derechos de propiedad, contratos y regulaciones” incrementa la productividad de las naciones, generando efectos positivos en sus economías y constituyendo un instrumento para su crecimiento económico. Asimismo, siguiendo a Estrada (2012) se puede afirmar que existe una correlación positiva entre el desenvolvimiento económico –o grado de competitividad- y la calidad de las instituciones, incluyendo el enforcement. En otras palabras, a mayor calidad de las instituciones (que incluye el enforcement que desarrollan las agencias públicas) mayor bienestar de las naciones en términos de desarrollo económico.

El Perú cuenta con agencias públicas especializadas para la regulación de diversas industrias sectoriales, cuya característica principal, entre otras, es su marcada especialización, lo cual determina a su vez, el carácter multidisciplinario de las materias objeto de regulación y enforcement, el tipo de talento profesional asignado, la división de tareas existentes y la cantidad y calidad de sus rendimientos por trabajador.

Aun cuando es reconocido que todas las profesiones contribuyen a la regulación y el enforcement de la regulación sectorial; lo cierto es que la estructura de pagos imperante en el sector público (cuánto se paga a determinadas profesiones o cuánto es la expectativa de pago que perciben las personas más talentosas)((Desde hace varios años, el Ministerio de Trabajo y Promoción del Empleo del Perú ha puesto en uso el aplicativo “Ponte en Carrera”, portal con información pública donde los interesados pueden obtener rankings sobre ¿Cuáles son las carreras con más presencia en el marcado? ¿Qué estudiaron los jóvenes que están trabajando? ¿En qué universidades y qué carreras estudiaron los profesionales que más ganan? Ver portal “Ponte en carrera.pe”: https://www.ponteencarrera.pe/ )) podría determinar también la rentabilidad relativa existente, lo que podría explicar la mayor preponderancia de un tipo específico de profesional respecto de las demás disciplinas, de modo similar a como ocurre en el sector privado.

Así, siguiendo a Ebeke et al. (2015) y partiendo de la idea que no existen profesiones puramente “productivas” o puramente “cazadoras de rentas” (“rent-seekers”), sino que es el diseño institucional, lo que determina la estructura de pagos y por ende la rentabilidad relativa; existirán agencias públicas en los que alguna categoría de profesional tenga mejor acceso a las rentas que otras, lo cual determinará su mayor preponderancia y una “dependencia histórica”, en los términos expresados por Acemoglu. Para efectos del presente trabajo se hará referencia únicamente dos profesiones: abogados e ingenieros.

2.2.  Evaluando el performance de una agencia pública: Inputs, Outputs y Outcomes

Aunque la preeminencia de un determinado tipo de profesión al interior de las agencias públicas podría tener incidencia únicamente respecto de su productividad -outputs-; en el caso específico de las agencias públicas de regulación y enforcement, dicha productividad, en términos de eficacia –así como de eficiencia- estará vinculada a la manera cómo se lleva a cabo el proceso de regulación y enforcement, que incluye los inputs que son empleados para producir tales outputs.

En tal sentido, siguiendo Hall & Jones (1999), únicamente en la medida que la regulación y su enforcement genere disuasión óptima, las unidades productivas serán recompensadas por la cantidad total de su producción y las unidades individuales no necesitarán invertir recursos en desviación de recursos (avoiding diversion) hacia actividades no productivas (como el rent-seeking), lo que conllevará a la expansión de la frontera de posibilidades de producción, generando crecimiento económico.

Por tanto, a fin de asegurar lo anterior, debe procurarse la más alta calidad en la producción de los outputs de la actividad de regulación y enforcement, para lo cual, corresponde evaluar si tales outputs se encuentran determinados por la presencia de un tipo particular de profesional, o en otras palabras, si la asignación del talento humano (que determina el tipo de profesional que prevalece en una agencia pública) tiene alguna incidencia con relación a su performance o desenvolvimiento.

Una tarea importante antes de adentrarse a la evaluación de la asignación del talento humano será determinar no solo cuál es el objetivo de la actividad de regulación ((Para un recuento simple de los objetivos económicos y no económicos de la regulación, así como teorías alternativas, puede revisarse Ogus (2004), p.1-75.)) y enforcement((Algunas ideas que guíen esta discusión se encuentran en los trabajos de Becker (1968) y Stigler (1970), continuados luego por Polinsky y Shavell (1979, 2000, 2005) y Hylton (1998 y 2005).)), sino además qué debe entenderse por inputs, outputs y outcomes de tales actividades, lo que a su vez servirá para la evaluación de su performance o desenvolvimiento.

Debido a que esta etapa se enfocará en la evaluación del performance o desenvolvimiento de una agencia pública con relación a un input en particular –el factor de la asignación de talento (abogados versus ingenieros)-, adquiere especial relevancia diferenciar entre salidas, resultado intermedio y resultado final (outpus, intermediate outcomes, ultimate outcomes). En el primer caso, se tratará de los bienes o servicios producidos por las divisiones o gerencias que participan del proceso de regulación y enforcement; en el segundo, los beneficios y cambios deseados resultantes de los outputs obtenidos; y, en el tercero, el resultado o consecuencias obtenidas en el largo plazo (Gráfica 4).

Gráfico 4: Asignación de Talento Humano en el proceso productivo de regulación y enforcement

Elaboración propia

Como se advierte, se requiere que la agencia pública encargada del proceso productivo de regulación y enforcement genere outputs de una calidad tal que asegure la obtención del resultado intermedio y final; o, dicho en otras palabras, que tales outputs reflejen estándares adecuados de calidad.

Una manera sencilla de aproximarse a la idea de calidad es exigiendo que el proceso de regulación y enforcement en el que se determinan las “reglas del juego” y se evalúa si el regulado ha cumplido o no con las obligaciones a su cargo, sea llevado a cabo observando los más altos estándares de calidad regulatoria((Puede revisarse entre otros, OECD (2014), Melgar (2015), OECD (2016).)) que permitan que sus salidas u outputs estén ausentes de errores.

Gráfico 5: Evaluación del proceso productivo de regulación y enforcement

 
Elaboración propia

La determinación de qué se considera un error regulatorio o de enforcement, los tipos de error más frecuentes, sus efectos sobre el nivel óptimo de disuasión y de actividad de los regulados y la regulación y enforcement óptimo deben ser producto de un análisis cuantitativo basado en evidencia, que privilegie el análisis de datos cuantitativos mediante técnicas estadísticas o econométricas.

3. Evaluando el factor de asignación del talento: un modelo para armar((La referencia viene de “Un modelo para armar”, novela experimental del escritor argentino Julio Cortázar, cuyos capítulos  pueden ser ordenados y leídos a gusto del lector.))

Lo que sigue a continuación es introducir en el análisis que se viene efectuando el factor de la asignación del talento. Se busca absolver la siguiente pregunta: ¿Es posible afirmar que bajo ciertas circunstancias el performance que se obtiene de la regulación y el enforcement se encuentre influenciado por su asignación del talento?

Para tal efecto, se considera como variable independiente al “error de regulación o de enforcement”, que comprende la suma de los errores que se producen en cada etapa [Errores de regulación o de enforcement = ∑ errores de regulación o de enforcement (Etapa1 + Etapa2 + Etapa3 + Etapa4…)] expresado en términos porcentuales.

Asimismo, deben emplearse como variables independientes a los profesionales objeto de comparación (por ejemplo, “abogados” e “ingenieros”), que representan la cantidad de estos profesionales expresados en términos porcentuales respecto del conjunto de divisiones o gerencias que tienen a su cargo el desempeño del proceso productivo de regulación o enforcement.

Los supuestos sugeridos para el análisis son los siguientes:

1. Partir de la asunción que todas las profesiones objeto de análisis son inherentemente productivas, es decir, todas contribuyen a la producción; no existiendo, por tanto, profesiones puramente productivas o puramente capturadoras de rentas (rent-seeking), con lo que se elimina la idea que el desempeño de algún tipo de profesión es superior a la otra.

2. Asumir las “reglas de juego” imperantes como dadas, a fin de no detenerse en evaluar la medida en que éstas determinan los pagos relativos en la sociedad o si las variaciones de tales reglas podrían generar una más eficiente reasignación del talento humano. No se analizará así, si la legislación (laboral, del servicio público, del contrato administrativo de servicios, etc.) determina la mayor o menor rentabilidad de determinadas actividades profesionales o si la estructura de incentivos es la correcta para determinar la asignación de talento actual.

3. No enfocarse en tratar de identificar qué determina la decisión de una persona de realizar una determinada actividad profesional. Dado que se busca determinar en qué medida la asignación del talento afecta el proceso de regulación y enforcement, debe incidirse únicamente en la variación de la composición de las profesiones objeto de análisis, más no en los factores que pudieran determinar su decisión de convertirse en tales (por ejemplo, abogados o ingenieros).

4. No detenerse en evaluar si el aumento del número de algún tipo de profesional incrementa la eficiencia del sistema regulatorio o viceversa, a fin de no incurrir en el denominado “problema en la determinación del origen de la causalidad”. Se sugiere que el análisis no pierda de vista el objetivo central: cómo la asignación del talento afecta el performance o resultado obtenido del proceso de regulación y de enforcement.

5. Correlación, no implica necesariamente causalidad, de modo que los resultados que se obtengan deben ser analizados con precaución, y no debe conllevar a extraer de estos efectos causales. Una explicación tentativa de un menor número de errores cometidos por los abogados o los ingenieros podría deberse a las características del sector analizado, según la mayor o menor preponderancia del componente legal o técnico, lo cual determinaría que profesionales con habilidades más cercanas al referido componente sean propensos a cometer menos errores.

6. Debe buscarse una metodología que sea sencilla de emplear y pueda ser replicada (con algunos ajustes) en cualquier sector, considerando sus particularidades específicas, para lo cual debe prestarse especial atención al entorno regulatorio y la actividad productiva sobre la que recae la potestad pública cuya performance o desenvolvimiento se pretende optimizar.

7. De ser exitoso el esfuerzo, se contará con una metodología para el diseño de políticas públicas específicas que modifiquen la rentabilidad relativa que favorece una asignación de talento en particular, lo que abundará en la mejora de la performance o desempeño de la agencia pública, generará confianza en el sector productivo propiciando mayores inversiones, conseguirá el logro de los objetivos a un menor costo y mejorará el grado de competitividad y desarrollo económico del país.

4. Conclusiones

La literatura económica se ha enfocado en el estudio de la asignación del talento señalando que la adecuada calidad de las instituciones y buen gobierno en las naciones generan una óptima asignación del talento, debido a que posibilitan que algunas profesiones tengan mejor acceso a las rentas que otras; produciendo el incremento de la oferta de aquellas profesiones que contribuyen de un modo más significativo a la producción, a la par de la disminución de aquellas otras que lo hacen en menor medida. La óptima asignación del talento genera condiciones adecuadas para un óptimo rendimiento en la tramitación de los procedimientos y propicia el crecimiento económico.

Una manera de avaluar el adecuado rendimiento de la actividad de regulación y enforcement es mediante el análisis de su tasa de errores, lo que se minimiza aplicando medidas de calidad regulatoria.

Para evaluar si el rendimiento de una agencia pública que tiene a su cargo la regulación y el enforcement podría estar o no influenciado por su asignación del talento, debe partirse de la consideración que no existen profesiones que sean per se mejores que otras. No son mejores los abogados, tampoco los ingenieros. El contexto en el que estos se desempeñan y el tipo de labor que realizan importa.

No obstante, una asignación de talento específica en una agencia pública (contratar más abogados o ingenieros, tener como gerente a un abogado o un ingeniero, etc.) podrá ser considerada como más eficiente en sentido económico, cuando permita disminuir la generación de errores en el proceso de regulación y de enforcement, minimizando los costos sociales de este.

De ocurrir lo anterior, se propiciará un resultado óptimo, propiciando un ambiente favorable para las inversiones y mayor competitividad en los sectores productivos, lo que generará crecimiento económico.