Por Ísabo Hospinal Alcántara y Lucas Murdoch Quijandría

¿Cuánto pueden durar los procedimientos administrativos sancionadores? ¿Acaso más que la pandemia? La figura de la caducidad, de reciente reconocimiento en nuestro ordenamiento jurídico[1] en el artículo 259 del TUO de la LPAG[2], tiene la respuesta. Esta dispone que, salvo que un procedimiento especial cuente con un plazo distinto, la Administración tiene nueve (9) meses para resolver los procedimientos, pudiendo extenderse por un máximo de tres (3) meses más.

Pero en su corta existencia no siempre ha sido aplicada de forma correcta. No es extraño que distintas entidades desnaturalicen la caducidad al interpretarla. Entonces, ¿cuánto puede durar un procedimiento sancionador? No existe real certeza en la práctica, pero a continuación plantearemos algunas cuestiones que nos podrán ayudar a aplicar el régimen adecuadamente.

Al analizar las interpretaciones que puedan realizarse sobre la caducidad es importante tener en cuenta que esta se fundamenta en tres pilares. Primero, en el derecho de los administrados a que el procedimiento tenga una duración razonable[3]. Segundo, en el principio de seguridad jurídica, pues el administrado tiene derecho a conocer de antemano cuánto tiempo durará el procedimiento que se le ha iniciado. Tercero, en el principio de eficacia, ya que la caducidad pretende que la Administración actúe con miras de conseguir resultados concretos de forma eficiente[4].

¿Qué sucede si una norma especial estipula un plazo de caducidad diferente al dispuesto por el TUO de la LPAG?

El TUO de la LPAG establece un plazo de caducidad de 9 meses, pero también dispone que si una entidad cuenta con un plazo mayor, la caducidad operará al vencimiento de este. Un ejemplo de esto es el procedimiento en materia de libre competencia, cuya sumatoria de plazos bordea los 14 meses. Queda claro entonces que el primer plazo opera en defecto de que una norma especial regule los plazos de un procedimiento.

¿Pero qué pasa cuando el plazo establecido en una norma especial es menor a 9 meses? El TUO de la LPAG no lo regula expresamente. Sin embargo, no debemos perder de vista que estamos ante una norma de mínimos (establece condiciones y garantías mínimas que no pueden ser desconocidas por normas especiales) y tiene una finalidad garantista de los derechos de los administrados. Por tanto, somos de la opinión que un plazo menor de caducidad no contraviene el espíritu de la LPAG ni de la regulación de caducidad, por lo que bajo una interpretación pro administrado este debería ser aplicado.

Un ejemplo de esto lo vemos en la regulación de datos personales. El artículo 122 del Reglamento de la Ley de Protección de Datos Personales[5] establece que (i) el plazo de la etapa instructiva es de 50 días hábiles y que, (ii) una vez cerrada esta etapa, la Dirección debe resolver en primera instancia en un plazo de 20 días hábiles. Creemos que en este tipo de procedimientos, la caducidad debería aplicar al vencerse los plazos señalados.

Es por ello que creemos equivocado que la Autoridad de Datos Personales decida no aplicar el plazo establecido en su norma especial y regirse por el de la LPAG[6]. No solo porque un plazo de caducidad menor no vulnera de manera alguna a los principios que protege la institución. Sino porque aplicar el plazo mayor desvía a los administrados del plazo que precisamente se ha previsto para estos procedimientos especiales.

¿Cómo se computa el plazo de caducidad cuando regresa el expediente a primera instancia?

No son extraños los casos en los que el órgano superior jerárquico declara la nulidad parcial de algún acto y ordena al órgano de primera instancia subsanar los vicios encontrados y continuar el procedimiento. ¿Qué sucede entonces con el plazo de caducidad? ¿Se reinicia o se suspende? No existe unanimidad al respecto y el TUO de la LPAG no disipa esta duda.

Por un lado, se argumenta que el cómputo del plazo debe reiniciarse. Por otro, que debe reanudarse, pero retrotrayéndose hasta el momento en que surgió el vicio. Finalmente, existen quienes señalan que el cómputo del plazo se reanuda sin retrotraer el plazo de caducidad. Consideramos que esta última es la postura correcta.

Creemos que las dos primeras posturas son contrarias a los fundamentos de la caducidad. Esta se fundamenta en que el administrado conozca de antemano la duración máxima del procedimiento y que este sea resuelto en un plazo razonable con la actuación eficiente de la Administración. En este caso el administrado tendría que asumir los costos de la deficiente actuación de la entidad a cargo del procedimiento.

En cambio, permitir la reanudación del cómputo del plazo brinda seguridad sobre la duración máxima del procedimiento sin obligar a los administrados a asumir el costo de los errores de la Administración, incentivándola a actuar con la mayor diligencia posible para evitar que incurra en vicios en sus actuaciones.

Esta visión es compartida por algunas entidades. Por ejemplo, la Sala Especializada en Protección al Consumidor del Indecopi[7] ha señalado que para efectos del cómputo del plazo, considera que debe sumarse el tiempo total que el procedimiento se encontró en conocimiento de la primera instancia.

¿Cuándo se justifica la ampliacion del plazo de caducidad?

El TUO de la LPAG establece que el plazo para resolver puede ampliarse por 3 meses, siempre que esta decisión se encuentre debidamente motivada, sustentada y justificada. No da mayores detalles de su aplicación, dejando la puerta abierta a que las entidades apliquen la norma conforme lo vean conveniente.

Sí creemos, sin embargo, que la carga procesal de la Administración no es causal de ampliación del plazo. Se trata de un problema de eficiencia que, aunque relevante para todos los actores del sistema, no es responsabilidad del administrado cargar con él. Menos aun cuando el plazo de caducidad fue instaurado en parte porque las entidades demoraban la resolución de procedimientos bajo estos argumentos.

Ahora, algunas entidades se han apoyado sobre la situación actual de pandemia para ampliar el plazo para resolver[8], lo que nos hace preguntarnos si la pandemia en sí puede ser una razón para ello. Debemos tener en cuenta que entre el 16 de marzo de 2020 y el 10 de junio de 2020 los plazos administrativos estuvieron suspendidos por disposición del gobierno. Por tanto, el plazo en que la Administración no desarrolló sus actividades con normalidad no se vio afectado.

A medida que han pasado los meses nos hemos adaptado al teletrabajo gracias a las distintas herramientas tecnológicas disponibles, por lo que en principio es posible realizar labores a distancia. Sin embargo, creemos que podrían existir limitaciones que la Administración podría sostener para ampliar el plazo de resolución, siempre que justifique y acredite adecuadamente las circunstancias concretas que han impedido un común desarrollo del procedimiento.

Puede haber entidades perfectamente capaces de seguir con los procedimientos, mientras que otras no debido a la escasez de recursos tecnológicos a los que no pueden acceder, por lo que la sola referencia general a la existencia de la pandemia no puede ser considerada en sí misma una causal adecuada. Esta justificación no atendería nunca a criterios de razonabilidad, y es que no tendría sentido que se busque promover la eficiencia de la Administración para luego burlar la finalidad del plazo de caducidad con una prórroga sin mayor sustento[9].

Conclusiones

Aunque la caducidad es una institución joven en el Perú que aún se aplica con ciertas dificultades y alrededor de la cual existen aún incógnitas, creemos que hay caminos razonables enmarcados en una interpretación coherente de la LPAG que nos permite absolverlas. Y aunque no siempre lleguemos a las mismas respuestas, al evaluarlas será siempre importante tener en cuenta que las disposiciones de la LPAG establecen condiciones elementales que no deben ser contravenidas por regulaciones especiales.

REFERENCIAS

[1]     Fue incorporada en el 2016 a la Ley del Procedimiento Administrativo General, Ley 27444, mediante el Decreto Legislativo 1272.

[2]    Texto Único Ordenado de la LPAG, aprobado mediante Decreto Supremo 4-2019-JUS.

[3]   MORÓN URBINA, Juan Carlos. Comentarios a la Ley del Procedimiento Administrativo General. Texto Único Ordenado de la Ley 27444. Tomo II. Décimo tercera edición. Lima: Gaceta Jurídica. 2018. P. 523.

[4]     ALEJOS GUZMÁN, Oscar. “La caducidad del procedimiento sancionador en el Perú”. En: Revista Derecho & Sociedad. Número 54. Lima. 2020. P. 422. Tomado de: http://revistas.pucp.edu.pe/index.php/derechoysociedad/article/view/22429.

[5]    Aprobado mediante el Decreto Supremo 003-2013-JUS. En adelante, el “Reglamento de la LPDP”.

[6]    Para mayor detalle, ver la Resolución Directoral 1529-2020-JUS/DGTAIPD-DPDP.

[7]    Para mayor detalle, ver las resoluciones 0453-2021/SPC-INDECOPI y 0024-2020/SPC-INDECOPI.

[8]    Ver, por ejemplo, la Resolución Directoral 017-2021-DIGEMID-DICER.

[9]    ALEJOS GUZMÁN, Oscar. “La caducidad del procedimiento sancionador en el Perú”. En: Revista Derecho & Sociedad. Número 54. Lima. 2020. P. 422. Tomado de: http://revistas.pucp.edu.pe/index.php/derechoysociedad/article/view/22429.