Eduardo Ramos Arechaga
1. INTRODUCCIÓN
El Ministerio de Energía y Minas (“MINEM”) ha aprobado la creación de una comisión especial que se encargaría de evaluar la industria de electricidad en su conjunto y, en una primera fase: (i) abordar las distorsiones de la industria (declaraciones de precios de gas para la generación, inflexibilidades operativas, entre otras); y, en una segunda etapa (ii) formular cambios estructurales al diseño del mercado eléctrico europeo con el objetivo de mejorar su funcionamiento.
La comisión especial está formada por dos representantes del MINEM (uno de ellos el titular del Viceministerio de Electricidad, quien preside), dos del OSINERGMIN y uno del Ministerio de Economía y Finanzas (“MEF”). El plazo de vigencia de la comisión especial es de 24 meses, contados a partir del día de su instalación, en cuyo término deberá presentarse un informe final que contenga las propuestas de reforma del marco normativo. Si bien la falta de reacción ante las distorsiones de la industria y los plazos para proponer nuevas reglas deja mucho que desear, la mayoría de actores de la industria han respaldado la creación de esta comisión y lo que sería su principal aporte: La Reforma Eléctrica 2019.
¿Cuáles serían los pilares o claves para la Reforma Eléctrica 2019? Para dar respuesta a esta cuestión, primero presentaremos una breve descripción de la regulación de la industria eléctrica en el Perú y su evolución “anti-crisis”. Luego, enumeramos las distorsiones más significativas que enfrenta la industria eléctrica. Finalmente, se propondrán tres pilares a tener en consideración en la Reforma Eléctrica 2019, los cuales en nuestra opinión permitirán (i) facilitar la transición hacia un modelo energético más eficiente, sostenible y digitalizado; y (ii) empoderar a los consumidores (demanda).
2. LA INDUSTRIA DE ELECTRICIDAD Y SU REGULACIÓN
La electricidad, como servicio público, comienza en Lima en 1886. El inicio de su uso en el alumbrado público fue un fenómeno de innovación mundial en la iluminación((Tamayo, Jesús; Salvador, Julio; Vásquez, Arturo y Carlo Vilches (Editores) (2016). La industria de la electricidad en el Perú: 25 años de aportes al crecimiento económico del país. Osinergmin. Lima, Perú.)). Desde entonces, la industria eléctrica ha contribuido sustancialmente a la seguridad energética y desarrollo económico del país. Al respecto, el acceso a la energía en general y de la electricidad en particular, de manera segura y a un precio asequible, representa una necesidad para todos: hogares e industrias, dado que es indispensable para realizar nuestras actividades diarias, así como para la producción de bienes y servicios. El marco regulatorio juega un rol fundamental en promover y proteger dicho acceso en condiciones seguras y asequibles.
En las últimas décadas, nuestro marco legal en materia de electricidad ha experimentado modificaciones significativas y de forma pendular, las cuales pueden resumirse en los siguientes hitos: (i) Transición de un sistema de concesiones tradicional (1955)((La Ley de la Industria Eléctrica, promulgada en 1955 mediante Decreto Ley N° 12378 y reglamentada en enero de 1956.)) a un régimen de servicios públicos con un monopolio estatal integrado (1972)((La Ley General de Electricidad, promulgada en 1972 mediante Decreto Ley N° 19521.)); y, (ii) Transición de un régimen de servicios públicos de monopolio estatal (1972) a un sistema concesional (1992)((Ley de Concesiones Eléctricas, promulgada en 1992 mediante Decreto Ley N° 28544 y reglamentada en 1993.)), actualmente vigente. En cuanto a la normativa que rige actualmente la industria eléctrica, consideramos que ésta puede agruparse de la siguiente manera:
- A. Reglas de Primera Generación: Ley de Concesiones Eléctricas y sus normas reglamentarias
La industria eléctrica peruana está esencialmente regulada por las disposiciones y principios económicos establecidos en la Ley de Concesiones Eléctricas de 1992 y su Reglamento de 1993. Dichas normas contemplan un esquema regulatorio basado en la desintegración vertical de las actividades del sector eléctrico en generación, transmisión, distribución y comercialización. Asimismo, establecen un régimen de libertad de precios para aquellas actividades que puedan efectuarse en condiciones de competencia (generación) y un sistema de precios regulados en aquellas actividades que por su naturaleza lo requieran (transmisión y distribución).
Este marco general fue complementado, entre otros, con la Ley de Creación de OSINERG (hoy OSINERGMIN) (1996), entidad reguladora y supervisora de la industria eléctrica; la Norma Técnica de Calidad de los Servicios Eléctricos (1997), que establece las estándares de calidad a ser observados para la prestación de las actividades eléctricas; y la Ley Antimonopolio y Antioligopolio del Sector Eléctrico (1997)((Existe un proyecto normativo, en la fase final de aprobación en el Congreso, sobre control de concentraciones que sería aplicable a todos los sectores. De ser aprobado como está el referido proyecto, implicaría la derogación de la norma antimonopolio del sector eléctrico de 1997.)), que estableció un control de concentraciones horizontal y vertical en el mercado de energía eléctrica otorgando competencia a INDECOPI para autorizar las concentraciones que superaban los umbrales establecidos en la norma legal.
El marco normativo antes referido establece las “reglas de juego” legales, económicas y técnicas, aplicables al desarrollo de la industria eléctrica en el país, las cuales en términos más sencillos y para efectos prácticos, podríamos denominar las Reglas de Primera Generación.
- B. Reglas de Segunda Generación: Ley de Generación Eficiente, su reglamentación y medidas regulatorias “temporales”
Crisis del 2004 y reacción.-
Durante el año 2004, debido a una intensa sequía, el mercado eléctrico peruano experimentó un incremento significativo en los costos marginales de corto plazo comparado con las tarifas en barra aprobadas por OSINERGMIN. Este desacople en los precios fue significativo y conllevó a la ausencia de nuevos contratos o la renovación de los existentes entre generadores y distribuidores para abastecer el servicio público de electricidad. Tal situación llevó a la formación de una comisión especial que propuso una serie de reformas que fueron contempladas en un documento denominado el “Libro Blanco – Proyecto de Ley para Asegurar el Desarrollo Eficiente de la Generación Eléctrica”((Para mayor referencia consultar el Libro Blanco elaborado por la Comisión MEM – OSINERG (hoy OSINERMGIN) creada por Ley N° 28447.)).
El efecto concreto de estas propuestas normativas fue la aprobación en agosto de 2006 de la Ley N° 28832, que buscaba corregir las deficiencias que la comisión formada identificó en las Reglas de Primera Generación para el desarrollo de la competencia en el mercado de generación y, entre otros, propuso la implementación de un esquema de licitaciones para el abastecimiento de energía al mercado regulado.
Respecto de la actividad de transmisión, la Ley N° 28832 distinguió las instalaciones existentes de las instalaciones que se construirían a partir de la vigencia de dicha norma (2006). A nivel tarifario, para las instalaciones existentes se mantuvo el esquema vigente y lo dispuesto en los contratos de concesión hasta su expiración. A su turno, respecto de las nuevas instalaciones se clasificaron en función de su inclusión en el Plan de Transmisión aprobado por el Estado (Sistema Garantizado de Transmisión) o no (Sistema Complementario de Transmisión).
Crisis del 2008 y reacción.-
En el 2008, poco tiempo después de la reforma eléctrica del 2006, se presentó una nueva crisis en el sector eléctrico que originó la intervención del Estado vía el establecimiento de un sistema de costos marginales idealizados, buscando con ello evitar los fantasmas de la crisis de los contratos del 2004. Las causas de esta crisis del 2008 podrían concentrarse en las elevadas tasas de crecimiento de la demanda eléctrica que se venían experimentando hacía unos años (impulsado por el crecimiento de la economía peruana) y en la consiguiente congestión en las redes eléctricas y en el ducto de transporte del gas de Camisea((César Butrón. “Situación Actual y el Futuro del Mercado de Generación Eléctrica”. Revista Círculo de Derecho Administrativo. p. 293)).
Frente a ello, bajo la percepción de que las situaciones de congestión en los sistemas de transmisión y en el ducto de transporte de gas natural serían de corto plazo, se optó por la aprobación de medidas temporales vía el Decreto de Urgencia Nº 049-2008((Los impactos económicos de dichas medidas fueron cargados a la demanda del SEIN (libre y regulados) a través de la aprobación de cargos regulatorios en el peaje de conexión. Dichas medidas tenían originalmente una vigencia hasta el 2011, la cual terminó siendo extendida hasta el 1 de octubre de 2017, conforme el artículo 6° de la Ley 30513.)). El Decreto establecía que los costos marginales idealizados se calculan bajo el supuesto de que no hay congestión y además tales costos no podían exceder un valor administrativo máximo que era actualizado periódicamente.
Impulso de los Recursos Energéticos Renovables.-
En el mismo 2008, se aprobaron los Decretos Legislativos N° 1002 y 1058 que tienen por objeto promover el aprovechamiento de los Recursos Energéticos Renovables (“RER”) mediante la promoción de la inversión en la producción de electricidad, estableciéndose un porcentaje de la producción mediante recursos renovables revisable por el Estado y la realización de subastas para la adjudicación de contratos de suministro de largo plazo y con precios firmes durante su vigencia. De obtener menores ingresos que los estipulados en sus contratos producto de un costo marginal por debajo del ingreso estimado, el inversionista recuperará esta diferencia a través de una prima RER (recargo tarifario incluido en el Peaje de Conexión que es asumido por los usuarios finales).
Mejoras en la regulación de la actividad de Distribución.-
En el 2015, mediante el Decreto Legislativo N°1221 se modificaron algunos aspectos relacionados con la actividad eléctrica de distribución. Se establecieron reglas para facilitar el acceso a la energía en todo el país y el reconocimiento tarifario de proyectos de innovación y tecnología que cumplan determinadas características.
3. PRINCIPALES DISTORSIONES DEL MERCADO ELÉCTRICO ACTUAL: “CRISIS DEL 2019”
Recientemente, las autoridades del sector eléctrico han reconocido la importancia de efectuar una “reforma eléctrica”, similar a la de la Ley N° 28832 (2006). El objetivo de esta reforma eléctrica sería principalmente afrontar las distorsiones “actuales”((Hacemos énfasis en “actuales” dado que la causa u origen de las distorsiones existentes se remontan a varios años atrás en la mayoría de los casos)) del mercado eléctrico; entre otras: precios spot a niveles históricamente bajos, situándose en 9.05 US$/MW.h en junio 2019 (9.72 US$/MW.h en junio 2018), declaración por térmicas de sus precios de gas natural((La industria del gas natural es una industria vinculada directamente con la industria eléctrica, dado que dicho combustible representa una fuente energética que juega un rol muy importante en nuestra matriz energética.)), inflexibilidades operativas, sobrecontratación de las distribuidoras producto de la migración excesiva de clientes que no puede ser ajustada en los contratos de largo plazo que deben firmar por exigencias regulatorias.
Las distorsiones antes referidas estresan la industria eléctrica en su conjunto y producto de éstas los clientes finales, tanto libres como regulados, deben de asumir sus impactos económicos presentes y, en caso no se tomen prontamente las medidas correctivas adecuadas, los que se generen a futuro.
La pregunta que resulta obvia es entonces: ¿Qué puntos deben ser abordados en la Reforma Eléctrica 2019? En una reciente presentación pública, el Presidente de OSINERGMIN se refirió a los aspectos por mejorar, enfocándose en los siguientes: (i) asegurar la confiabilidad del Sistema Eléctrico Interconectado Nacional (SEIN); (ii) desarrollar un plan de transmisión en un solo organismo; (iii) mejorar la regulación en distribución; y (iv) contemplar la participación de recursos energéticos no renovables((https://www.energiminas.com/osinergmin-se-requieren-reformas-de-segunda-generacion-para-resolver-problemas-en-sector-energetico/)).
A su turno, tal como se ha mencionado anteriormente, el MINEM ha creado la Comisión de Reforma del Sector Eléctrico, encabezada por el titular del Viceministerio de Electricidad y con la participación de OSINERGMIN y del MEF. Tal comisión apuntará a una nueva reforma integral y no a cambios aislados.
Según la información trascendida en los medios de prensa, en menos de 6 meses se presentaría las primeras medidas con las que se pretendería mitigar temporalmente las distorsiones actuales, mientras se prepara la reforma integral para corregir los problemas estructurales. La segunda etapa contempla medidas para plantear una reforma que garantice la sostenibilidad del nuevo modelo regulatorio((https://gestion.pe/economia/minem-tomara-6-meses-primeras-medidas-reforma-sector-electrico-269650.)).
4. TRES PILARES A CONSIDERAR PARA LA REFORMA ELÉCTRICA 2019
Las actuales distorsiones del mercado eléctrico han generado problemas importantes en el sector, convirtiéndose así en un tema de debate actualmente. La situación del mercado se agrava aún más debido a que, últimamente, los actores de la industria han sido testigos de diversos enfrentamientos entre las autoridades del sector eléctrico (las mismas que conforman esta Comisión especial), lo cual estresa aún más el mercado eléctrico y brinda mayores incertidumbres.
A tal efecto, genera mucha expectativa que en esta Comisión se logren consensos entre las autoridades sectoriales que apunten en una sola dirección. Así, en su análisis y planeamiento de la Reforma Eléctrica 2019, sería recomendable que la Comisión se centre en implementar sistemáticamente en el nuevo modelo regulatorio tendencias actuales de la industria conocidas como las “3D”:
- Descarbonización: vía la implementación de una política tendente al desmantelamiento progresivo de centrales altamente contaminantes y su reemplazo por otras menos contaminantes (energías renovables de muy bajo costo como la solar y eólica) y de reglas más concretas sobre eficiencia energética y movilidad eléctrica. El país podría aprobar un plan de descarbonización de su industria eléctrica de mediano plazo, acompañado por un programa de incentivos regulatorios y tributarios (por ejemplo, el otorgamiento de certificados verdes);
- Desconcentración o el cambio de la operación centralizada de las fuentes de generación del sistema a otra desconcentrada con el fomento de la generación distribuida de mediana escala que tiene notorios beneficios técnicos, económicos y ambientales. Esta medida permitirá reducir los riesgos derivados de la excesiva concentración de la potencia efectiva instalada en la zona centro del país, dentro de la cual destaca la localidad de Chilca. Dicha concentración es un aspecto altamente vulnerable a nuestra seguridad energética, toda vez que cualquier contingencia operativa o no operativa (por ejemplo, fenómenos naturales) podrían generar serias complicaciones en el abastecimiento de energía; y,
- Digitalización: vía la incorporación de sistemas avanzados de comunicaciones y de adquisición de datos que permitirían un cambio del paradigma, centrándose ahora en el cliente y en la gestión de la demanda en tiempo real.
Si bien es saludable tomar medidas, esperamos que la reforma anunciada se centre en pilares concretos que generen un verdadero cambio de mentalidad. El punto no es agregar una reforma tras otra (aunque a veces resulten necesarias), sino más bien qué objetivos se consiguen con las normas existentes (y en este caso con las que se aprueben). Los pilares antes propuestos, en nuestra opinión, permitirán (i) facilitar la transición hacia un modelo energético más eficiente, sostenible y digitalizado; y (ii) empoderar a los consumidores (demanda) que podrían implementar proyectos de generación desconcentrada o “en isla” para satisfacer su propia demanda y/o comercializar sus excedentes en determinadas áreas del SEIN.
El proceso de la Reforma Eléctrica 2019 debe ser transparente, técnico y participativo, de tal manera de asegurar que tenga el input de todos los actores.
