1. A modo de introducción

La reciente emisión del Decreto Legislativo N° 1272 (en adelante, el DL N° 1272) ha traido consigo cambios en varias disposiciones de la Ley N° 27444, Ley del Procedimiento Administrativo General. Algunos de estos cambios recaen en los mecanismos de revisión de oficio que posee la administración pública para revisar sus propios actos. Este artículo se enfoca en las modificaciones más resaltantes en la nulidad de oficio y la revocación.

Ordinariamente, en nuestro ordenamiento, la nulidad de oficio era la figura que había sido creada para que la administración pública pudiera eliminar sus actos administrativos cuando estos resultaban viciados, es decir, en su creación no se había cumplido con los requisitos de validez. De otro lado, la revocación estaba concebida como un mecanismo para retirar o extinguir actos administrativos que, sin estar reñidos con el ordenamiento jurídico, carecían del sustento por el cual fueron emitidos. “La revisión de oficio supone la retirada de un acto administrativo por motivos de legalidad y en cambio la revocación supone la retirada de los actos pero por motivo de oportunidad” ((FRANCH, Marta. Revisión de oficio. Disponible en el siguiente enlace: https://archivos.juridicas.unam.mx/www/bjv/libros/5/2396/16.pdf. p. 185)). De esta manera, se reconoce que existen casos en los que el acto administrativo no puede mantenerse, bien sea porque se verifica que durante su creación se han incumplido con los referidos requisitos de validez, o bien porque el acto que aún despliega sus efectos ha devenido en un acto inoportuno e inconveniente para el para el interés público, por lo que a fin de garantizar ese mismo interés público, dicho acto debe ser extinguido((MORÓN URBINA, Juan Carlos. La revocación de actos administrativos, interés público y seguridad jurídica. En: Derecho PUCP. Revista de la Facultad de Derecho, N° 67, 2011, p. 425)).

La revisión de oficio “es una peculiaridad y por tanto una desigualdad entre la administración, en tanto que permite a la administración ir contra el principio general de que ‘nadie puede ir contra sus propios actos’”((FRANCH, Marta. Revisión de oficio. Disponible en el siguiente enlace: https://archivos.juridicas.unam.mx/www/bjv/libros/5/2396/16.pdf. p. 187)). Es, pues, el reconocimiento de una potestad que posee la autoridad administrativa para dejar sin efecto sus propios actos, bien porque determinó que estos son incompatibles con la legislación (nulidad de oficio) o porque el fundamento que motivaron su emisión ya no existe, es decir, estos actos carecen del propósito para el cual fueron dictados (revocación). Debe notarse que en el caso de la nulidad de oficio, tal como está prevista en la norma, posee también un componente de deber por parte de la administración pública, pues esta se convierte en la garante del respeto del ordenamiento jurídico, de modo tal que lo protege frente a aquellos actos que están reñidos con el principio de legalidad (por haber sido emitidos contraviniendo el ordenamiento jurídico), y que agravian al interés público o lesionan derechos fundamentales.

Como toda potestad administrativa reglada, la revisión de oficio está sujeta a ciertos parámetros; su ejercicio no puede contravenir con el principio de racionalidad y seguridad jurídica, menos aún ser canal de actos de arbitrariedad estatal. Los cambios que ha introducido el DL N° 1272 refuerzan este aspecto.

2. Los cambios en la nulidad de oficio

Uno de los caracteres del acto administrativo es la legitimidad, la cual implica que este ha sido emitido en armonía con el ordenamiento jurídico((CASSAGNE, Juan Carlos. Derecho Administrativo. Tomo II, 7ma Edición Actualizada, Abeledo-Perrot, Buenos Aires, 2002, p. 210)). Es decir, se presume que, al momento de emitir sus actos, las autoridades administrativas sujetan su comportamiento a las disposiciones de nuestro ordenamiento jurídico. Ello, a su vez, permite dotar de seguridad a los actos administrativos, ya que de lo contrario todo acto podría ser cuestionable, evitando el cumplimiento de los fines públicos.

Si la legitimidad es uno de los caracteres del acto administrativo, la validez es uno de sus elementos esenciales. Esta “… es el resultado de la perfecta adecuación, sumisión y cumpliendo en la elaboración y expedición del acto administrativo a los requisitos y exigencias establecidos en las normas”((SANTOFIMIO GAMBOA, Jaime Orlando. Tratado de Derecho Administrativo. Tomo II, 4ta. Edición, Universidad Externado de Colombia, Colombia, 2003, p. 319)); esto es, un acto administrativo es válido siempre que haya sido emitido cumpliendo con todos sus requisitos esenciales, siendo uno de ellos el respeto al ordenamiento jurídico. Así, la validez, “es sinónimo del acatamiento al bloque de legalidad por parte de la administración, que es la llamada a ejecutar los preceptos superiores” ((Íbidem)).

Pero no todo en este mundo es perfecto y los actos administrativos no son la excepción. La validez no es un elemento absoluto y se reconoce que pueden existir casos en los que los actos administrativos carecen de sus requisitos de validez. El artículo 8 del TUO de la LPAG parte de una presunción iuris tantum de que todo acto administrativo se presume válido en cuanto su pretendida nulidad no sea declarada por la autoridad jurisdiccional. Los incumplimientos de estos requisitos no son más que faltas o defectos que lesionan la perfección del acto, impidiendo su subsistencia o ejecución, pues existe una transgresión al ordenamiento jurídico((DROMI, Roberto. Derecho Administrativo. 3ra. Edición Actualizada, Ediciones Ciudad Argentina, Buenos Aires, 1994, p. 151)), de allí que la nulidad sea reconocida como una sanción por la verificación de vicios del acto((GARRIDO, Fernando, Alberto PALOMAR y Herminio LOSADA. Tratado de Derecho Administrativo. Volumen 1, Parte General, 15ta Edición, Editorial Tecnos, Madrid, 2010, p. 739)).

Ahora bien, según nuestro ordenamiento, todo acto administrativo, aun cuando sea manifiestamente inválido o ilegal, tiene que ser declarado nulo. Así por ejemplo, aun cuando una autorización para explotar recursos en el Santuario de Machu Picchu es, a todas luces, inválida, se requiere la declaración de nulidad.

En términos generales, procede la nulidad cuando se verifican los vicios enumerados en el artículo 10 del TUO de la LPAG: (i) la contravención a la constitución, las leyes o normas reglamentarias (afectación al ordenamiento jurídico); (ii) defecto u omisión de alguno de sus requisitos de validez; (iii) los actos expresos o los que resulten como consecuencia de la aprobación automática o por silencio administrativo positivo, por los que se adquiere facultades, o derechos, cuando son contrarios al ordenamiento jurídico, o cuando no se cumplen con los requisitos, documentación o trámites esenciales para su adquisición; y, (iv) los actos constitutivos de infracción penal, o que se dicten como consecuencia de la misma.

Nuestro legislador no ha considerado regular la anulación del acto, que sí está regulado en otras legislaciones. El acto administrativo, por tanto, solo puede ser válido o inválido. Sin embargo, sí ha regulado la figura de la conservación del acto (artículo 14 del TUO de la LPAG), que es lo más cercano a la anulación. De esta manera, dependerá de la trascendencia de los vicios que contiene un acto para determinar si este es inválido o puede conservarse. Si es un vicio trascendente, no podrá convalidarse. Si bien la norma regula los supuestos de los vicios que pueden ser convalidado, depende de la autoridad administrativa calificar, caso por caso, si el vicio realmente es trascendente o no trascendente; de esta manera, la figura del vicio no trascendente (o no esencial) no termina siendo delimitada plenamente en nuestra legislación.

Debe distinguirse la nulidad de oficio de aquella que es declarada a partir de la petición de un administrado. La primera constituye en sí misma un acto de revisión que tiene un origen volitivo de la propia administración pública, mientras que la segunda surge en el marco de la revisión que brindan los recursos impugnativos formulados por los administrados, pues en sí misma no constituye un recurso impugnativo. Así, la nulidad de oficio se concibe como una herramienta de la administración pública para revisar los actos que emite y que, aun cuando han quedado firmes, contienen vicios insubsanables.

No obstante, la nulidad de oficio no está prevista como sanción para todo acto viciado. Al tratarse de un acto de excepción debe haber una justificación del agravio. Por ello, la nulidad ataca vicios trascendentes y este vicio debe afectar el interés general.

según nuestro ordenamiento, todo acto administrativo, aun cuando sea manifiestamente inválido o ilegal, tiene que ser declarado nulo. Así por ejemplo, aun cuando una autorización para explotar recursos en el Santuario de Machu Picchu es, a todas luces, inválida, se requiere la declaración de nulidad.

Originalmente, la LPAG disponía que en cualquiera de los casos numerados en el artículo 10 podía declararse la nulidad de oficio de los actos administrativos, aun cuando hubieran quedado firmes, siempre que agravien el interés público. Para que la autoridad administrativa pudiera declarar la nulidad de oficio —y no como parte de un pedido formulado por el administrado— los vicios del acto deberían ser de una gravedad o trascendencia tal que la declaratoria resultaba imperativa. El vicio cometido trasciende del ámbito de intereses del destinatario del acto viciado y afecta al interés general, al orden público; por ello, la única sanción aplicable tiene que ser la nulidad de pleno derecho((GARCÍA DE ENTERRÍA, Eduardo y Tomás-Ramón FERNÁNDEZ. Curso de Derecho Administrativo I. Thomson Civitas, Argentina, 2006, p. 642)).

Con el DL N° 1272 se establece que la nulidad de oficio también procede cuando se lesionen derechos fundamentales. Este agregado no es más que el reconocimiento de que todo acto administrativo debe emitirse cumpliendo con el ordenamiento jurídico, es decir, debe sujetarse al principio de legalidad.

Otro de los cambios está referido al procedimiento para la declaración de nulidad. El DL N° 1272 dispone que la autoridad administrativa está obligada a conceder un plazo no menor de cinco días hábiles al administrado favorecido con el acto que está siendo cuestionado, para que pueda ejercer su derecho de defensa. Este plazo debe concederse antes de emitir cualquier pronunciamiento sobre la declaratoria de nulidad. Esta es una importante incorporación a la LPAG, pues se reconoce la posibilidad de que la declaración de nulidad genere una afectación de tal magnitud a los derechos e intereses del administrado beneficiado con el acto cuestionado, que resulta necesario que este defienda su posición u otorgue elementos de sustento a la administración, de modo que permitan evaluar el impacto de su decisión, y que incluso podrían condicionar o modificar el sentido de dicha decisión.

Cabe señalar que esta modificación es el reconocimiento de las decisiones adoptadas por el Tribunal Constitucional en reiterada jurisprudencia, reconocida en la misma Exposición de Motivos del DL N° 1272.

Otro de los aspectos vinculados al procedimiento y que han sufrido modificaciones está referido a los plazos para la declaración de nulidad. A diferencia de la legislación española —en la que la nulidad de oficio no tiene límite temporal— la nulidad de oficio, conforme a nuestra legislación, se somete al cumplimiento de ciertos plazos.

Originalmente, la LPAG establecía que la facultad para declarar la nulidad de oficio de los actos administrativos prescribía al año, contado a partir de la fecha en que hubieran quedado consentidos. Asimismo, se establecía que en caso que este plazo hubiera vencido, solo procedía demandar la nulidad ante el Poder Judicial, en vía del proceso contencioso administrativo, siempre que dicha demanda se hubiera interpuesto dentro de los dos años siguientes, contados desde la fecha en que prescribió la facultad para declarar la nulidad de oficio en sede administrativa.

El DL N° 1272 modifica los plazos para la declaración de nulidad de oficio. De esta manera, se establece que la facultad para declarar la nulidad de oficio de los actos administrativos prescribe a los dos años, contados a partir de la fecha en la que hayan quedado consentidos. Solo en el caso particular de los actos constitutivos de infracción penal, o que se dicten como consecuencia de la misma (numeral 4 del artículo 10), el plazo para la declaración de la nulidad de oficio se extiende hasta un año después de de la notificación de la resolución correspondiente a la sentencia penal condenatoria firme. Finalmente, solo procede demandar la nulidad en vía judicial, siempre que la demanda se interponga dentro de los tres años siguientes, contados desde la fecha en que prescribió la facultad de declarar la nulidad en sede administrativa.

Esta modificación, aunque en apariencia pequeña, tiene un efecto importante en las actuaciones de control que realiza la administración pública sobre sus propios actos, pues le concede un mayor margen de oportunidad para declarar la nulidad de oficio de actos particularmente nocivos, pues agravian el interés público o lesionan derechos fundamentales.

Sin embargo, nuestro legislador quiso ir un poco más allá y ha sido bastante audaz en los cambios introducidos en la figura de la revocación, la que no podría haber sido explicada sin los comentarios hechos a la nulidad de oficio.

3. Las modificaciones a la revocación

 En un estado de derecho, la estabilidad de los actos contribuye a la certidumbre del derecho((CASSAGNE, Juan Carlos. Derecho Administrativo. Tomo II, 7ma Edición Actualizada, Abeledo-Perrot, Buenos Aires, 2002, p. 272)). Por ello, el derecho administrativo se sostiene, entre otros principios, en el de seguridad jurídica, según el cual los actos que emite la adminsitración pública tienen vocación de permanencia, es decir, son emitidos para producir efectos en el tiempo. La estabilidad es, pues, una característica propia del acto administrativo válidamente emitido por lo que, en principio, este no puede ser dejado sin efecto.

No obstante lo anterior, en determinados casos los actos administrativos pueden ser dejados sin efecto por la administración, a través de la revocación.

La revocación ha sido definida de muchas maneras, dependiendo de las características que la constituyen según cada legislación. Así, no existe un consenso en la legislación ni en la doctrina sobre las características y efectos de la revocación, aunque se aprecian algunos puntos en común entre estas.

En términos generales, la revocación es “la retirada definitiva por la Administración de un acto suyo anterior mediante otro de signo contrario”((GARCÍA DE ENTERRÍA, Eduardo y Tomás-Ramón FERNÁNDEZ. Curso de Derecho Administrativo I. Thomson Civitas, Argentina, 2006, p. 658)). La revocación es aquel mecanismo que emplea la administración para que, en cualquier momento, emite un acto administrativo para modificar, sustituir o eliminar otro acto administrativo válidamente emitido, pero cuyas circunstancias fácticas o jurídicas que dieron lugar a su emisión han variado, siendo necesario además para resguardar el interés público (Guía práctica sobre la revisión de los actos administrativos en el ordenamiento jurídico peruano). Al respecto, “[l]a revocación se fundamenta en el principio de que la acción de la Administración Pública debe presentar siempre el máximo de coherencia con los intereses públicos y no solo cuando el acto nace, sino a lo largo de toda su vida”((PARADA, Ramón. Derecho Administrativo I. Parte General, 10ma Edición, Marcial Pons, España, 1998 p. 219)).

Así pues, en el caso de la revocación, se reconoce que existirán situaciones en las que decisiones administrativas válidas, que durante su emisión y vigencia estuvieron alineadas con el interés público, deberán ser extinguidas por la autoridad administrativa.

Debido a los efectos que la revocación produce en la esfera jurídica de los administrados y a la seguridad jurídica en general, el ejercicio de la potestad revocatoria tiene determinados parámetros a fin de que esa figura no se convierta en un mecanismo para la vulneración de derechos. Imaginemos, por ejemplo, la revocación de una autorización o licencia. La vulneración que se produce en la esfera del administrado no se limita únicamente a la eliminación de su autorización o licencia, sino que abarca todos aquellos actos que se sostienen en ella. Si, por ejemplo, se trata de una licencia de construcción, la afectación no se restringe a la eliminación del derecho otorgado, sino que también involucra los gastos que supone la ejecución de una obra, la inversión en tiempo y dinero por parte del administrado y, eventualmente, la tramitación de otros derechos. Todo ello puede verse vulnerado por la decisión de revocar la licencia de construcción.

Antes de la emisión del DL N° 1272, la revocación se distinguía claramente de la nulidad porque a través de la primera actos perfectamente válidos eran dejados sin efecto por la propia autoridad que los emitió; mientras que, mediante la nulidad, los actos administrativos nunca fueron válidos ni perfectos, y por lo tanto no pudieron haber producido efectos.

Como estaba concebida originalmente, en la revocación la autoridad administrativa decidía unilateralmente dejar sin efecto una decisión válidamente emitida ante la existencia de una situación externa, con la finalidad de resguardar el interés público; mientras que la nulidad atacaba una decisión que tenía un defecto inherente en su origen, es decir, en la nulidad existe una “lógica repugnancia jurídica”((GARRIDO, Fernando, Alberto PALOMAR y Herminio LOSADA. Tratado de Derecho Administrativo. Volumen 1, Parte General, 15ta Edición, Editorial Tecnos, Madrid, 2010, p. 739)) del acto por motivos intrínsecos, deficiencias que existieron al momento de su creación.

Si la nulidad de oficio es un mecanismo de control excepcional, la revocación era, inclusive, un mecanismo más inusual dado que su empleo solo era posible en la medida que se verificara que era necesario dejar sin efecto un acto válidamente emitido, si el interés público se ve afectado. Siendo ello así, la revocabilidad del acto “no es tanto una característica objetiva del acto, cuanto una potestad de que dispone el sujeto que lo emite”((GARRIDO, Fernando, Alberto PALOMAR y Herminio LOSADA. Tratado de Derecho Administrativo. Volumen 1, Parte General, 15ta Edición, Editorial Tecnos, Madrid, 2010, p. 736). Así, prima el interés público sobre el interés privado, pero solo en la medida que la protección del primero es fundamental.

Adicionalmente, a diferencia de la nulidad de oficio —en la que existe un plazo de prescripción para su empleo— la revocación procede en cualquier momento, es decir, la autoridad administrativa no está impedida de usar la revocación en cualquier momento. En efecto, independientemente del plazo transcurrido se puede revocar un acto administrativo siempre que se verifiquen las condiciones establecidas en la norma. Ello se explica porque la incompatibilidad del acto administrativo con el interés público se puede producir en cualquier momento; esto es, el acto administrativo que se emitió válidamente puede permanecer indefinidamente, hasta que surja una circunstancia que determine su revocación.

En cuanto a los efectos, como estaba concebida la revocación, el acto revocado produjo plenamente sus efectos hasta el momento en el que se disponía la revocación. Por ello, el acto revocatorio tiene naturaleza constitutiva de nuevas situaciones jurídicas de modo tal que la revocación solo produce efectos desde su dictado. Esta interpretación resulta coherente con el principio de seguridad jurídica. Este es otro aspecto que diferenciaba a la revocación de la nulidad, pues la última tiene efectos retroactivos hasta el momento en el que se produjo el defecto.

Como se aprecia, existían diferencias entre la revocación y la nulidad de oficio en la LPAG. No solo se tratan de mecanismos con finalidades distintas, sino que respondían a necesidades diferentes y partían de supuestos claramente diferenciados. Como ha sido señalado, en el caso de la revocación no se discutía la validez del acto administrativo. En ese sentido ¿cómo y cuándo procedía la revocación?

Originalmente, la LPAG establecía tres casos en los que, de manera excepcional, podía proceder la revocación:

1. Cuando la facultad revocatoria haya sido expresamente dispuesta por una norma con rango legal y siempre que se cumplan los requisitos previstos en ella.

2. Cuando han desaparecido las condiciones indispensables exigidas legalmente para la emisión del acto administrativo.

3. Cuando se favorezca a los destinatarios del acto y no se dañe a terceros.

Cabe señalar que la referencia a la excepcionalidad de la revocación desapareció con la modificación del DL N° 1272. Esta modificación tiene sentido considerando la modificación más importante que fue incorporada en la revocación.

A través del DL N° 1272 se incluyó un nuevo supuesto de procedencia de la revocación: cuando se trate de un “acto contrario al ordenamiento jurídico” que cause agravio o perjudique la situación jurídica del administrado, siempre que aquello no lesione derechos de terceros ni afecte el interés público.

Esta modificación ha traído consigo un cambio significativo en la figura de la revocación. En efecto, hasta antes de la modificación, los supuestos considerados por la LPAG únicamente hacían referencia a casos en los cuales se presumía que el acto administrativo era válido y había adquirido firmeza, no obstante, este devino –por razones externas al administrado– incompatible con el interés público tutelado por la administración ((MORÓN URBINA, Juan Carlos. La revocación de actos administrativos, interés público y seguridad jurídica. En: Derecho PUCP. Revista de la Facultad de Derecho, N° 67, 2011, p. 425)). La revocación en la legislación peruana no consideraba causales de legalidad. Precisamente, esta era la principal diferencia entre la figura de la revocación y la nulidad de oficio: la primera surgió con el propósito de cuestionar la capacidad de permanencia de un acto administrativo, pese a cumplir con todos los requisitos para su creación; mientras la segunda tiene por objeto declarar la inexistencia misma del acto por incumplir con sus requisitos de validez.

De esta manera, a partir de la modificación de la LPAG, la revocación de un acto administrativo ingresa a terrenos de la nulidad de oficio, pues puede ser solicitada si se verifica que dicho acto es contrario al ordenamiento jurídico.

La Exposición de Motivos del DL N° 1272 no otorga mayores explicaciones sobre el cambio normativo. Solo se menciona que se requiere de una regulación “que precise mejor los supuestos en los cuales si puede darse la revocación de algún acto administrativo”, siendo que el supuesto incorporado —un acto contrario al ordenamiento jurídico que cause agravio o perjudique la situación jurídica del administrado, siempre que aquello no lesione derechos de terceros ni afecte el interés público— permite un mejor tratamiento de lo existente.

No obstante, la LPAG nos da algunos indicios que pueden explicar dicha modificación. Como se ha mencionado, uno de los cambios del DL N° 1272 está referido al incremento de los plazos originalmente concebidos en nuestra LPAG para la declaración de la nulidad de oficio. Con esta modificación se concede un mayor plazo a la autoridad administrativa para detectar y declarar la nulidad de aquellos actos viciados, siendo uno de ellos los referidos a actos que contravengan la Constitución, las leyes o las normas reglamentarias. Si bien los plazos ahora son mayores, lo cierto es que estos siguen siendo perentorios y en algunos casos pueden ser muy reducidos para que una autoridad administrativa pueda detectar la existencia de vicios de validez y declarar la nulidad. Ello supone que si la administración pública no logra declarar la nulidad de sus actos en los plazos concedidos legalmente, dicha declaración no les alcanzará aunque estos demuestren una evidente invalidez.

Por ello, el cambio incorporado a través del DL N° 1272 en la figura de la revocación del acto administrativo cuando se advierta que resulta contrario al ordenamiento jurídico es una medida audaz que permitirá declarar la nulidad de un acto administrativo contrario al ordenamiento jurídico, siempre que se verifiquen las otras condiciones establecidas por el legislador: por un lado, que se cause un agravio o se perjudique la situación jurídica de un administrado; y por el otro lado, que no lesione derechos de terceros ni afecte al interés público.

Así, se estaría considerando la revisión del acto administrativo únicamente para la que, a nuestro modo de ver, es la causal de nulidad más importante, pues de ella depende que el acto administrativo emitido no se oponga a las disposiciones legales vigentes. De esta manera, se cautela que todo acto que provenga de la administración respete siempre el principio de legalidad.

Como se aprecia, antes de la modificación de la LPAG, cuando se decidía la revocación, se enfrentaban dos principios principalmente: el de seguridad jurídica (por el cual los actos que emite la administración pública tienen vocación de permanencia en la realidad, pues se presume su validez) y la protección del interés público; mientras que a partir de la modificación de la LPAG, la seguridad jurídica tiene como contraparte —al menos en una de sus causales— al principio de legalidad, por el cual se busca desaparecer aquellos actos que contravengan el ordenamiento jurídico.

No deja de llamar la atención que el cambio no haya sido incorporado en las disposiciones relativas a la nulidad de oficio. Sin embargo, tal como ha sido diseñada esta figura en nuestro ordenamiento, la ilegitimidad del acto solo podría ser cuestionada dentro del plazo de prescripción. En ese sentido, existe un aspecto que favorece el empleo de la revocación por sobre la nulidad de oficio, si lo que se busca es la eliminación de actos que contravengan el ordenamiento jurídico, precisamente, a fin de salvaguardar que mantengan actos que estén reñidos con la ley.

Ahora bien, hasta la fecha, la doctrina no ha sido unánime en considerar la revocación como un recurso extraordinario o simplemente una prerrogativa de las autoridades administrativas. Nuestra legislación no la ha considerado como recurso, sino como un mecanismo de revisión de oficio de la administración pública, esto es, una prerrogativa de la administración. No obstante ello, a nivel doctrinario reconoce que el procedimiento revocatorio puede ser iniciado de oficio o a pedido del administrado legitimado por soportar los efectos de un acto no favorable, cuando hayan cambiado las circunstancias que lo sustentaban.

Con la modificación introducida por el DL N° 1272, se abre un espacio de discusión muy interesante pues podría cuestionarse que se ha otorgado a la revocación características similares a las de un recurso excepcional, toda vez que a través de ella se podría buscar la revisión un acto lesivo para el ordenamiento jurídico (condición de recurso), fuera de un procedimiento administrativo y sin recurrir a la sede jurisdiccional (característica de excepcionalidad).

De esta manera, desde el punto de vista del administrado, la revocación puede convierte en un mecanismo al cual podría acudir —a través de una solicitud a la autoridad administrativa— cuando no se haya interpuesto los recursos administrativos, con la finalidad de proteger el derecho ante la eventual arbitrariedad de la administración((AMOROCHO MARTÍNEZ, Favio  y Jorge Eliécer Bolívar Ríos. La revocación directa de los actos administrativos en el nuevo orden jurídico. En: Justicia Iuris, Vol. 6, No. 12, Octubre 2009 – Marzo 2010, p. 150. Aun cuando para la autoridad administrativa la revocación se mantiene como una prerrogativa o potestad inherente a su naturaleza, no es menos cierto que esta evaluación puede realizarse a partir de una solicitud formulada por el administrado.

Un comentario aparte merece la disposición referida a la indemnización en caso la revocación origine un perjuicio económico al administrado. El texto de la norma no ha sufrido modificaciones, por lo que se ha perdido una oportunidad para definir qué es lo que corresponde indemnizar en caso de la revocación del acto. En ausencia de lo previsto en la legislación, podría entenderse que se trata de un pago por los daños causados por la revocación, los que no suponen únicamente la pérdida de confianza en la validez del acto, sino también, por ejemplo, la pérdida de prestaciones que hubieran podido ser percibidas a través del acto.

4. A modo de conclusión

La Ley N° 27444, Ley del Procedimiento Administrativo General requería de una reforma para incluir modificaciones que eran necesarias para la tramitación de los procedimientos administrativos, considerando el desarrollo jurisprudencial y de la doctrina.

El Decreto Legislativo N° 1272, Decreto Legislativo que modifica la Ley N° 27444, Ley del Procedimiento Administrativo General y deroga la Ley N° 29060, Ley del Silencio Administrativo, ha incorporado cambios puntuales en la revisión de oficio de los actos administrativos pero significativos, sobretodo, en lo que se refiere a la figura de la revocación.

En lo que respecta a la nulidad de oficio, los cambios están referidos a tres aspectos: (i) los supuestos en los que procede la nulidad de oficio; (ii) la ampliación de los plazos previstos para la declaración de la nulidad; y, (iii) el resguardo del derecho de defensa del administrado que puede verse afectado con el acto anulatorio.

Con relación al primer aspecto, se ha previsto que la nulidad de oficio procede siempre que se agravie el interés público, pero también cuando se lesionen derechos fundamentales. De igual manera, con relación al segundo aspecto, se ha previsto la ampliación de los plazos para que la autoridad administrativa pueda declarar la nulidad de sus propios actos, así como para demandar la nulidad en vía del proceso contencioso administrativo ante el Poder Judicial. Asimismo, con relación al tercer aspecto, se establece como condición previa a la declaración de nulidad de oficio, que la autoridad administrativa conceda al administrado favorecido con el acto cuestionado, un plazo para ejercer su derecho de defensa.

En lo que respecta a la revocación, se incorporan dos modificaciones: (i) el resguardo del derecho de defensa del administrado que puede verse afectado con el acto que dispone la revocación; y (ii) la incorporación de una nueva causal de revocación: cuando se trate de un acto contrario al ordenamiento jurídico que cause agravio o perjudique la situación jurídica del administrado, siempre que aquello no lesione derechos de terceros ni afecte el interés público.

Esta modificación ha traído consigo un cambio significativo en la figura de la revocación, pues hasta antes de la modificación, los supuestos considerados por nuestra legislación únicamente hacían referencia a casos en los cuales se presumía que el acto administrativo era válido y había adquirido firmeza, no obstante, este devino –por razones externas al administrado– incompatible con el interés público tutelado por la administración. El cambio introducido por el DL N° 1272 incorpora un supuesto que está vinculado a una de las causales de nulidad del acto administrativo, como es la contravención al ordenamiento jurídico. No obstante, se establecen dos condiciones especiales: la primera de ellas, que se cause un agravio o se perjudique la situación jurídica de un administrado; y la segunda, que no lesione derechos de terceros ni afecte al interés público.

Coloquialmente se afirma que todo cambio siempre es para mejor. La incorporación del último supuesto de revocación constituye, por decir lo menos, una salida bastante innovadora. Aunque se pueden justificar las razones que motivaron el cambio, no es menos cierto que la revocación ha sufrido, inexorablemente, una variación en la escencia que la definía. Sin lugar a dudas, el cómo la autoridades van a aplicarla a partir de ahora generará muchos interesantes debates, sobretodo, cuando la revocación se despoje de su ropaje habitual y se ciña el de la nulidad.