Por Juan Pablo Macassi

En diciembre de 2016 el Poder Ejecutivo publicó el Decreto Legislativo No. 1272, que introdujo modificaciones relevantes a la Ley del Procedimiento Administrativo General – Ley No. 27444, con el afán de dinamizar a la Administración Pública y dotar de mayores garantías a los administrados. Estas modificaciones dieron origen a la posterior aprobación del actual Texto Único Ordenado aprobado por el Decreto Supremo No. 6-2017-JUS (en adelante, el “TUO de la LPAG”).

Una de las modificaciones más resaltantes de esta norma en el régimen sancionador administrativo fue la inclusión de la subsanación voluntaria realizada antes del inicio del procedimiento administrativo sancionador como una causal eximente de responsabilidad administrativa, y ya no solo como un atenuante (supuesto en el que se encontraba previsto bajo la redacción original de la Ley No. 27444). Este cambio normativo devino de una política legislativa impulsada por el Poder Ejecutivo con el fin que los administrados tengan el incentivo positivo de corregir sus conductas hacia el cumplimiento del ordenamiento jurídico, sin depender necesariamente de la persecución de la Administración Pública. A pesar de que esta causal eximente resulta aplicable a todas las entidades de la Administración Pública (en tanto que la misma ley prevé que los procedimientos especiales no pueden imponer condiciones menos favorables a los administrados que las establecidas en el TUO de la LPAG), en la realidad advertimos que sí se han previsto reglas especiales que inciden sobre el alcance del supuesto eximente de responsabilidad administrativa.

Tal es el caso del Organismo de Evaluación y Fiscalización Ambiental (en adelante, el “OEFA”), el cual prevé determinadas reglas y actuaciones respecto a la subsanación voluntaria que por su particularidad ameritan ser analizadas de cara a advertir su concordancia con el TUO de la LPAG, en cuanto al ejercicio de la potestad sancionadora. Por ello, en las siguientes líneas desarrollaremos brevemente, los alcances y fundamentos de la subsanación voluntaria como supuesto eximente de la responsabilidad administrativa, así como su desarrollo por parte del Tribunal Fiscalización Ambiental (en adelante, el “TFA”) del OEFA.

1. La subsanación voluntaria como eximente de responsabilidad administrativa en el TUO de la LPAG

La subsanación voluntaria de la presunta infracción por parte del administrado antes de la notificación de cargos (con el que se da inicio al procedimiento administrativo sancionador) se encuentra prevista en el literal f) del numeral 1 del artículo 255 del TUO de la LPAG como un eximente de responsabilidad administrativa.

Este supuesto, a diferencia de los demás eximentes previstos en el TUO de la LPAG (como son el caso fortuito o fuerza mayor, cumplimiento de un deber legal, incapacidad mental, orden obligatoria de autoridad competente, entre otros), tiene como presupuesto que en determinado momento el administrado realizó la conducta prevista en el supuesto de hecho de una infracción, presentándose una relación de causalidad entre su actuación particular y el tipo infractor (nexo causal), y bajo una condición de culpabilidad (si el tipo infractor exige dolo o imprudencia) u objetividad. Ante dicha situación, el administrado, de forma posterior a la detección de la infracción por parte de la Administración Pública, revierte su conducta adecuándola a la norma inicialmente incumplida, y removiendo las consecuencias negativas que la misma pudo ocasionar, de ser el caso. A continuación, el desarrollo de los elementos que configuran la subsanación voluntaria como eximente de responsabilidad administrativa en el TUO de la LPAG.

Acción de subsanar

Como primer elemento para la configuración de la causal eximente bajo comentario, debe haberse realizado una conducta que revierta el supuesto incumplimiento de la norma sustantiva que sostiene el tipo infractor. Esta conducta, conforme al TUO de la LPAG, implica una subsanación del incumplimiento de la norma sustantiva cuando se adopten aquellas acciones que reconducen la actuación del administrado a cumplir con las normas vulneradas, y, de ser el caso, también a remover las posibles consecuencias negativas devenidas de la comisión la infracción. Evidentemente, en algunos casos que no involucren consecuencias negativas, la subsanación no tendrá como fin su remoción, sino solamente que el administrado haya orientado su situación jurídica hacia el cumplimiento de la norma sustantiva infractora. Ahora bien, para que la subsanación involucre necesariamente la remoción de las consecuencias negativas de la comisión de la infracción (que puede entenderse como la reparación de los daños), necesariamente éstas deben ser reales y estar vinculados con el bien jurídico que tutela el tipo infractor. Ello en tanto que la puesta en peligro o generación de riesgos que no llegaron a tener un efecto tangible no presentan una consecuencia real que pueda repararse. Por consiguiente, para la subsanación de las infracciones de solo peligro o riesgo, solo bastará con que el administrado adecué su conducta al cumplimiento normativo, con lo cual a futuro no se generaría el peligro o riesgo que prevé la infracción.

Cabe indicar que el TUO de la LPAG no limita este supuesto de eximente de responsabilidad administrativa a determinados tipos de infracción, sino que el mismo resulta general y potencialmente aplicable para cualquier supuesto de hecho infractor((Al respecto, Morón Urbina señala que “Toda infracción es jurídicamente subsanable, lo que impide o dificulta su subsanabilidad es la posibilidad o no de revertir los efectos dañosos producidos”. Ver: MORÓN, Juan. “Comentarios a la Ley del Procedimiento Administrativo General. Texto Único Ordenado de la Ley No. 27444.” Tomo II. Año 2017. Gaceta Jurídica: Lima, p. 513.)). Por ello, las autoridades administrativas involucradas en las acciones de fiscalización y sanción deben analizar si las acciones implementadas por los administrados subsanaron los incumplimientos detectados, caso por caso.

Carácter voluntario

Como un segundo elemento de este supuesto eximente de responsabilidad administrativa, se encuentra el carácter voluntario de la acción de subsanación. Dicha voluntariedad debe ser entendida como una actuación libre del administrado, por la cual decide revertir su conducta inicialmente infractora sin que para ello haya mediado una acción ajena al administrado con la capacidad suficiente de imponérselo. Comprender este punto es fundamental, puesto que la acción concreta de subsanar una conducta infractora presenta elementos objetivos que se manifiestan como hechos, mientras que el carácter voluntario de una actuación se encuentra en el plano subjetivo del administrado, esto es, de su libre albedrío.

Al respecto, resulta pertinente enfatizar que por “voluntario” la Real Academia Española (RAE) ha definido como un acto que “nace de la voluntad, y no por la fuerza o necesidad extrañas a aquella”, “no por obligación o deber”. Asimismo, sobre la “voluntariedad” de una acción, la RAE define que es “por mero antojo y sin otra razón para lo que se resuelve”. En ese sentido, una actuación es voluntaria cuando no está sujeta a obligaciones o deberes. Cabe indicar que al encontrarnos en el plano de la aplicación de normas jurídicas para determinar la aplicación de un supuesto eximente de responsabilidad administrativa, las obligaciones o deberes que limiten el carácter voluntario deben ser jurídicamente relevantes.

Para entender este elemento subjetivo de la subsanación debe quedar claro que las obligaciones o deberes que sujetan la voluntad del administrado para subsanar son distintos a la obligación contenida en la norma sustantiva primigeniamente incumplida. A continuación, un ejemplo para graficar lo antes mencionado: si un administrado incumple la obligación sustantiva contenida en la norma “A” y la subsana posteriormente en virtud de su decisión de cumplir con dicha norma, sea por cualquier fin, no quedan dudas que dicha subsanación tendrá el carácter de voluntario.

Ahora bien, si en el escenario del ejemplo anterior, frente al incumplimiento de la obligación contenida en la norma “A”, una autoridad administrativa comunica al administrado la verificación del incumplimiento y le requiere que realice una actuación orientada a la subsanación, para determinar si influyó en el carácter voluntario de la posterior subsanación deberá determinarse si dicho requerimiento es concretamente una obligación. Por un lado, si el requerimiento de la autoridad administrativa se fundamenta sobre la base de la obligación contenida en la norma “A” y no en una distinta, este requerimiento no corresponderá a una obligación distinta que incida sobre la base de la voluntad del administrado, puesto que independientemente del requerimiento, la norma “A”, como tal, goza de eficacia y exigibilidad abstracta, sea cumplida o no. En ese sentido, el solo requerimiento o pedido no tendría efectos en la voluntad del administrado de subsanar, pues solo sería una repetición de lo que ya expresa la norma “A”, sin crear una obligación o deberes nuevos. Por el contrario, si el requerimiento tiene como base la imposición de una medida administrativa u otros actos sobre la base de normas distintas a “A” que por sí mismas puedan ser ejecutoriadas (incluso vía coacción), entonces nos encontramos ante la imposición de auténticas obligaciones o deberes que efectivamente puedan influir en la voluntad del administrado (en un plano jurídico). Ello es así porque el administrado no solo sopesará la posible consecuencia que el ordenamiento ha previsto para el incumplimiento de la norma “A” (la sanción previamente tipificada), sino que, además, también sopesará la consecuencia de incumplir la nueva obligación impuesta que puede conllevar a una sanción o medida distinta.

De igual manera, cabe notar que para limitar el carácter voluntario de la subsanación, no basta con simplemente obligar a subsanar, sino que dicha obligación debe ser expresa y que su contenido sea lo suficientemente detallado que permita fácilmente al administrado advertir cuál será la actuación idónea que lograría la subsanación. De lo contrario, no hay manera en que la mera identificación de la supuesta infracción o el requerimiento de solamente “subsanar” pueda influir en la voluntad del administrado si éste no sabe si la acción que realizará será calificada como una subsanación.

Oportunidad

El TUO de la LPAG prevé que la subsanación voluntaria de la comisión de la infracción tiene la condición de eximente de responsabilidad administrativa cuando se da con anterioridad a la notificación de la imputación de cargos, actuación con la que se inicia el procedimiento administrativo sancionador. Sobre el particular, debe notarse que para que proceda este eximente no es requisito que se haya acreditado la subsanación antes del inicio del procedimiento administrativo sancionador, sino que la acreditación puede ser opuesta por el administrado o advertida de oficio por la autoridad administrativa cuando este procedimiento incluso se encuentra en trámite.

Ahora bien, el TUO de la LPAG no prevé una regla expresa de cómo opera el eximente de subsanación voluntaria cuando ella tuvo lugar en el transcurso de un procedimiento administrativo sancionador en el que operó posteriormente la caducidad y la autoridad instructora ha optado por iniciar un nuevo procedimiento sancionador. Como se establece en el artículo 257 del TUO de la LPAG, los procedimientos administrativos sancionadores están sujetos a un plazo de caducidad de 9 meses, que puede ampliarse excepcionalmente a 3 meses adicionales. Cumplido dicho plazo, si no se ha resuelto el procedimiento administrativo sancionador, éste debe ser archivado de oficio, pudiendo iniciarse un nuevo procedimiento administrativo sancionador si la infracción aún no ha prescrito. En dicho escenario, no deben tenerse como realizadas las actuaciones del procedimiento administrativo sancionador caducado, en tanto los efectos del mismo ya se extinguieron, por lo que podría sostenerse que la subsanación voluntaria de la infracción efectuada con anterioridad al inicio del segundo procedimiento administrativo sancionador tendrá la condición de eximente de responsabilidad administrativa que recoge el artículo 255 del TUO de la LPAG.

2. Sobre el desarrollo de la figura de la subsanación voluntaria por el OEFA

Escenario anterior al Decreto Legislativo No. 1272

La Ley del Sistema Nacional de Evaluación y Fiscalización Ambiental, aprobada por la Ley No. 29325 (en adelante, la “Ley del SINEFA”), a través de la modificación instaurada por la Ley No. 30011 del 26 de abril de 2013, contempló en el literal b) del numeral 11.1 de su artículo 11 que la función supervisora tiene como objetivo adicional al seguimiento y verificación de cumplimiento de obligaciones por parte de los administrados, “promover la subsanación voluntaria de los presuntos incumplimientos de las obligaciones ambientales, siempre y cuando no se haya iniciado el procedimiento administrativo sancionador, se trate de una infracción subsanable y la acción u omisión no haya generado riesgo, daños al ambiente o a la salud.” De concurrir dichos elementos, el OEFA podía disponer el archivo de la investigación realizada en la supervisión. Este tratamiento de la subsanación voluntaria en la supervisión del OEFA fue desarrollado en el Reglamento para la Subsanación Voluntaria de Hallazgos de Incumplimientos de Menor Trascendencia, aprobado por la Resolución de Consejo Directivo No. 46-2013-OEFA/CD, el cual estableció un listado de conductas que eran consideradas como incumplimientos de menor transcendencia, los cuales de ser subsanados en la supervisión, tenían como efecto que los mismos no sean considerados en el informe técnico acusatorio que podía formular la autoridad supervisora, o que se archive el procedimiento administrativo sancionador, de haberse iniciado.

Escenario actual

El Decreto Legislativo No. 1272, publicado el 21 de diciembre de 2016, contempló la modificación del numeral 229.2 del artículo 229 de la Ley No. 27444 (actual numeral 245.2 del artículo 245 del TUO de la LPAG) en el que estableció que las disposiciones del procedimiento sancionador de esta norma se aplican de manera supletoria a otros procedimientos establecidos en leyes especiales, y que “los procedimientos especiales no pueden imponer condiciones menos favorables a los administrados, que las previstas en este Capítulo [Capítulo III del Título IV del TUO de la LPAG].” Al respecto, podemos apreciar que con la modificación de las disposiciones del régimen sancionador de la Ley No. 27444, se instauran no solo reglas generales que sean supletorias a normas especiales, sino que estas reglas generales priman sobre las normas especiales cuando estas contemplen condiciones menos favorables para los administrados. Con ello, se manifiesta que las reglas del régimen sancionador de la Ley No. 27444, ahora TUO de la LPAG, han derogado tácitamente a las disposiciones de otras normas especiales que eran incompatibles con ésta y contenían condiciones menos favorables para los administrados.

Sobre el particular, como lo señalamos en párrafos anteriores, la Ley del SINEFA contemplaba que la subsanación voluntaria podía ser un supuesto para que el OEFA disponga el archivamiento de la investigación, y del procedimiento administrativo sancionador devenido de éste, si la misma i) ocurría antes del inicio del procedimiento administrativo sancionador; ii) sean infracciones subsanables; y, iii) la acción u omisión no hayan generado un riesgo o daños al ambiente o la salud. Estas tres condiciones eran necesarias de manera conjunta para que no se inicie un procedimiento administrativo sancionador contra el administrado, o que éste sea archivado. No obstante, mediante el Decreto Legislativo No. 1272, el TUO de la LPAG contempla como único requisito que la subsanación voluntaria se haya realizado antes del inicio del procedimiento administrativo sancionador, sin restringir legalmente su aplicación a determinados tipos infractores o a que necesariamente no se haya generado un riesgo o daño a un bien jurídico. En ese sentido, es evidente que la disposición de la Ley del SINEFA ofrece condiciones menos favorables para el administrado que el TUO de la LPAG en cuanto al tratamiento de la subsanación voluntaria como factor eximente para la determinación de responsabilidad administrativa, puesto que excluye al administrado de optar por la misma para cualquier infracción. Por consiguiente, a tenor del numeral 245.2 del artículo 245 del TUO de la LPAG antes desarrollado, se debe considerar que la disposición de la Ley del SINEFA sobre subsanación voluntaria ha sido derogada por lo dispuesto en el literal f) del numeral 1 del artículo 255 del TUO de la LPAG.

Cabe mencionar que el carácter general del TUO de la LPAG no impide que pueda derogar tácitamente aquellas disposiciones de normas especiales que impongan condiciones menos favorables a los administrados, puesto que ello fue expresamente introducido mediante el Decreto Legislativo No. 1272. Por ello, para esta antinomia no resulta aplicable el aforismo lex posteriori generalis non derogar priori especialis (ley posterior general no deroga a la anterior especial). ((Como parte del Principio de Especificidad para resolver antinomias. Señalado en párrafo 54 de la Sentencia del Tribunal Constitucional Pleno Jurisdiccional recaído en el expediente No. 047-2004-AI/TC.))

Por otro lado, el 3 de febrero de 2017 el OEFA publicó su Reglamento de Supervisión, aprobado por la Resolución de Consejo Directivo No. 5-2017-OEFA/CD. En la versión original del artículo 14 de este reglamento se contemplaba que en caso el administrado presente información que dé por subsanada una conducta posiblemente infractora, se procedía a calificar el presunto incumplimiento detectado en la supervisión y clasificarlo como leve ((Conforme al Reglamento de Supervisión vigente del OEFA, un incumplimiento es leve cuando involucra i) un riesgo leve; o ii) un incumplimiento de una obligación formal u otra que no cause daño o perjuicio.))o trascendente, ((Conforme al Reglamento de Supervisión vigente del OEFA, un incumplimiento es trascendente, cuando involucra i) un daño a la vida y/o la salud de las personas; ii) un daño a la flora y/o fauna; iii) un riesgo significativo y/o moderado; o iv) incumplimientos de una obligación de carácter formal u otra, que cause daño o perjuicio.))estableciendo que solo los incumplimientos leves podían ser subsanados de manera voluntaria. Bajo dicha norma, solo podían subsanarse los incumplimientos leves, excluyéndose a los incumplimientos que califiquen como trascendentes.

Posteriormente, el Reglamento de Supervisión fue modificado por la Resolución de Consejo Directivo No. 18-2017-OEFA/CD, variando, entre otros aspectos, el contenido de sus artículos 14 y 15. Con esta modificación ya no se limita expresamente a que los incumplimientos clasificados como trascendentes no puedan ser subsanados conjuntamente con los incumplimientos leves. El punto resaltante de esta modificación del Reglamento de Supervisión del OEFA radica en su artículo 15 que permite que se pueda aplicar el eximente de subsanación voluntaria contemplado en el literal f) del numeral 1 del artículo 255 del TUO de la LPAG, no obstante considera que “Los requerimientos efectuados por la Autoridad de Supervisión o el supervisor mediante los cuales disponga una actuación vinculada al incumplimiento de una obligación, acarrean la pérdida del carácter voluntario de la referida actuación que acredite el administrado. Excepcionalmente, en caso el incumplimiento califique como leve (…) la autoridad correspondiente podrá disponer el archivo del expediente en este extremo”.

Conforme a lo anterior podemos advertir que el OEFA, como organismo administrativo, ha optado por regular la limitación del alcance de la voluntariedad de los administrados, la cual como señalamos anteriormente queda en la esfera subjetiva de éstos, estableciendo que el acto de subsanar no es voluntario si la autoridad supervisora o el supervisor requirió al administrado una actuación vinculada con el supuesto incumplimiento. Dicha limitación del elemento voluntario de la subsanación de los incumplimientos trascendentes conlleva a restringir la posibilidad de aplicar el eximente de responsabilidad administrativa materia de análisis por estos incumplimientos. Más aun, la previsión de una “actuación vinculada al incumplimiento de la obligación” resulta una frase general, en tanto que por su textualidad no solo refiere a requerir la acción concreta de subsanar, sino incluso a aspectos ajenos o tangenciales a la misma, que pueden no haber tenido influencia alguna en la voluntad del administrado por subsanar el incumplimiento.

El TUO de la LPAG no impide que pueda derogar tácitamente aquellas disposiciones de normas especiales que impongan condiciones menos favorables a los administrados

En cuanto a esta disposición debe advertirse que el TUO de la LPAG no distingue los incumplimientos o infracciones que pueden ser pasibles de ser subsanadas voluntariamente y califiquen en el supuesto eximente de responsabilidad administrativa. Por ello, como ya los hemos señalado, el TUO de la LPAG prevé que potencialmente cualquier incumplimiento calce en este eximente. Asimismo, el TUO de la LPAG establece que los procedimientos especiales no pueden contener reglas menos favorables a los administrados; por consiguiente, la limitación a la aplicación de la eximente de responsabilidad administrativa de subsanación voluntaria sobre los incumplimientos trascendentes efectuada por el OEFA en su Reglamento de Supervisión contraviene expresamente lo recogido en el TUO de la LPAG. Si bien la Ley del SINEFA dota al OEFA de la facultad normativa sobre el ámbito de sus competencias, el ejercicio de la misma se encuentra sujeta al Principio de Legalidad, por lo que no puede normar apartándose del alcance del TUO de la LPAG.

Cabe indicar que el requerimiento de la autoridad supervisora a la que hace referencia el artículo 15 del Reglamento de Supervisión como supuesto para que la subsanación pierda su carácter voluntario no puede ser un simple pedido, sino que, como abordamos en un inicio, debe imponer una obligación exigible al administrado. Sobre el particular, la Ley del SINEFA y el Reglamento de Supervisión prevén la figura de las medidas administrativas, mediante las cuales el OEFA en ejercicio de su potestad supervisora, pueden imponer obligaciones de realizar actuaciones exigibles a los administrados.((22.2 El cumplimiento de las referidas medidas administrativas es obligatorio por parte de los administrados y forman parte de sus obligaciones fiscalizables. Es exigible desde el día de su notificación, salvo que la autoridad que la dicta disponga lo contrario.)) En ese sentido, para que el requerimiento de la actuación vinculada al incumplimiento detectado pueda ser obligatorio para el administrado (y con ello elimine el carácter voluntario de la subsanación), debe ser impuesto como una medida administrativa (entre las que se encuentran al mandato de carácter particular, medida preventiva, medida cautelar, requerimientos en el marco del SEIA, etc.), siguiendo sus respectivos procedimientos y requisitos. Demás está decir que estos requerimientos deben ser expresos y lo suficientemente detallados para que sean idóneos en cuanto a influenciar sobre la voluntad del administrado.

Sin perjuicio de los cuestionamientos esbozados al tratamiento del OEFA en su Reglamento de Supervisión sobre la subsanación voluntaria, lo cierto es que la Dirección de Fiscalización y Aplicación de Incentivos, así como el TFA, vienen empleando dichas disposiciones sobre las cuales han emitido una serie de pronunciamientos. A continuación, desarrollamos los principales pronunciamientos del TFA:

Respecto a la subsanación de monitoreos de efluentes, el TFA ha señalado en su Resolución No. 85-2018-OEFA/TFA-SMEPIM que el monitoreo de un efluente en un momento determinado refleja las características singulares de éste en ese instante. Por ello, las acciones que el titular de la actividad realice con posterioridad para que los monitoreos reflejen que los parámetros del efluente se encuentran dentro de los Límites Máximos Permisibles (LMP) no significa que dichas acciones sean consideradas como una subsanación de las conductas infractoras.

Respecto al carácter voluntario de la subsanación voluntaria, en la Resolución No. 77-2018-OEFA/TFA-SMEPIM, el TFA señala que la facultad del OEFA de requerir información a los administrados sobre el cumplimiento de sus compromisos ambientales, devenidos del artículo 15 de la Ley del SINEFA y el artículo 178 del TUO de la LPAG, conjuntamente con el artículo 15 del Reglamento de Supervisión, generan la pérdida del carácter voluntario de la subsanación cuando se requiere que se informe sobre las acciones y subsanación realizadas. El TFA precisa que dicho requerimiento de información que acredite la subsanación debe contener como mínimo lo siguiente:

1. Un plazo determinado para la ejecución del requerimiento.

2. La condición del cumplimiento que debe estar relacionada directamente con las observaciones detectadas en la supervisión, esto es, consignar la manera de cumplir con las obligaciones ambientales, lo cual garantiza que lo que acredite el administrado resulte acorde con lo requerido por la Administración.

3. La forma en que debe ser cumplido el requerimiento (medio idóneo para que el administrado remita la información solicitada y la misma pueda ser evaluada).

Respecto a este último pronunciamiento, resulta importante la precisión del TFA sobre el contenido mínimo que ha fijado para el requerimiento de acreditación de la subsanación. Sin embargo, discrepamos con que la facultad de requerir información a un administrado sobre una actuación equivalga a obligar al mismo a realizar la subsanación. En otras palabras, las normas de la Ley del SINEFA y del TUO de la LPAG citadas por el OEFA solo contemplan la facultad del OEFA, como autoridad administrativa, a exigir al administrado que informe o presente documentos, y no otra acción, como lo es subsanar el supuesto incumplimiento. Si bajo dichas normas se requiere al administrado que informe sobre la subsanación que hubiese podido realizar, la exigencia u obligación generadas solo recaen en informar, pues el administrado en su momento pudo haber realizado la subsanación por su propia voluntad sin una imposición ajena. Como ya lo indicamos líneas arriba, para que el requerimiento de la autoridad supervisora pueda eliminar el carácter volitivo de la subsanación, este debe ser concretamente una obligación en términos formales (lo cual corresponde a una medida administrativa bajo la regulación que rige al OEFA) y debe exigir concretamente la conducta que subsane el incumplimiento, y no un pedido de información posterior a la adopción de la acción de subsanación de manera voluntaria.

En cuanto a la legalidad de las reglas instauradas en el Reglamento de Supervisión del OEFA, el TFA ha sostenido en su Resolución No. 38-2018-OEFA/TFA-SMEPIM que la causal de eximente de responsabilidad administrativa comentada en el presente documento deber ser evaluada a partir del contenido del derecho fundamental al medio ambiente (derecho a gozar de un ambiente equilibrado y adecuado al desarrollo de la vida), pues aducir lo contrario implicaría desconocer que la Administración Pública se encuentra sujeta al principio de primacía de la Constitución. En esa línea, el TFA señala que el literal f) del numeral 1 del artículo 255 del TUO de la LPAG no debe ser entendido como una norma aislada a la Constitución, sino que debe ser interpretada en concordancia con el mandato constitucional de protección al medio ambiente, por consiguiente indica que no todas las actividades que realicen los administrados pueden ser consideradas como condición eximente de responsabilidad ya que existen infracciones que por su propia naturaleza pueden causar riesgos o daños irreparables.

Sobre este punto, concordamos con el OEFA en cuanto a que las normas jurídicas deben ser interpretadas a la luz de los preceptos constitucionales. Sin embargo, ello no debe ser óbice para que una autoridad administrativa pretenda limitar el alcance de una norma con rango de ley (como el TUO de la LPAG) a solo determinados supuestos, cuando la norma no ha previsto dicha distinción. Una interpretación y aplicación limitada del supuesto eximente de responsabilidad administrativa materia de análisis vulnera el Principio de Legalidad, el cual no solamente tiene reconocimiento legal en el TUO de la LPAG, sino también constitucional ya que deriva de la división de poderes del Estado. Igualmente, cabe señalar que el empleo de la interpretación constitucional de las normas con rango de ley para eliminar o limitar su aplicación, solo está previsto para la actividad jurisdiccional, y no para la Administración Pública, pues ésta no puede desconocer la completa eficacia de una norma restringiéndola a solo determinados alcances de la misma según considere convenientes bajo su interpretación.((Ello se colige del razonamiento esbozado en la Sentencia recaída en el Expediente No. 4293-2012-PA/TC.)) Bajo la lógica del TFA, la mayoría de autoridades administrativas podrían limitar los alcances de las normas con rango de ley, aduciendo la protección constitucional sobre los derechos y bienes jurídicos que tutelan.((El derecho fundamental de gozar de un ambiente equilibrado y adecuado al desarrollo de la vida no tiene mayor valor que los otros derechos fundamentales, por lo que no se explica como su sola previsión constitucional puede servir como herramienta para limitar la eficacia de las normas vía interpretación.))

A su vez, el TFA señala que el Reglamento de Supervisión se emitió sobre la base del artículo 11 de la Ley del SINEFA para reglamentar lo que esta establece sobre subsanación voluntaria, y que además guarda correspondencia con la Constitución y complementa de manera objetiva al TUO de la LPAG, respetando su marco normativo.

Como ya lo explicamos líneas arriba, la disposición de la Ley del SINEFA sobre subsanación voluntaria ha sido derogada por el TUO de la LPAG por considerar normas menos favorables a los administrados. Sostener lo contrario, conlleva a que el Reglamento de Supervisión no respete la eficacia del TUO de la LPAG, puesto que el contenido garantista de esta ley no es compatible con las condiciones menos favorables que imponía la Ley del SINEFA.

3. Consideraciones finales

Del tratamiento que realiza el OEFA sobre la subsanación voluntaria prevista en el TUO de la LPAG podemos advertir que dentro de las entidades que conforman el Poder Ejecutivo no existe una visión homogénea en el desarrollo de la función administrativa, especialmente considerando que la calidad de eximente de la subsanación fue aprobada por el Poder Ejecutivo.

Es necesario tomar en cuenta que el TUO de la LPAG tiene vocación de no ser solo una norma general y supletoria, sino de establecer las garantías mínimas de todos los administrados en el ejercicio de la función administrativa desarrollada por el Estado por sobre cualquier norma especial o sector. Ello se plasma en mayor medida en las disposiciones sobre el régimen sancionador, por lo que el TUO de la LPAG establece las reglas mínimas para cualquier procedimiento sancionador de competencia de las entidades de la Administración Pública, las cuales no pueden ser desconocidas por éstas aduciendo la especialidad de su sector. En efecto, concluimos señalando que en nuestra opinión el OEFA y todas las demás entidades deben aplicar las reglas del TUO de la LPAG, salvo que sus normas especiales sean más favorables a los administrados.