Dentro de los procedimientos administrativos pueden estar presentes distintos vicios que no pudieron llegar a advertirse en su oportunidad, pero que a pesar de esto se llega a emitir un acto administrativo que agota la vía administrativa. Debido a ello, en el Proceso Contencioso Administrativo, ¿el juez puede realizar un control de legalidad sobre aspectos no puestos en discusión por el administrado en sede administrativa, pese a la real existencia de dichos vicios en el expediente administrativo? Veamos:

I. Las actuaciones en sede administrativa: el camino previo al proceso contencioso administrativo

El procedimiento administrativo es un conjunto de actos procedimentales (actuaciones administrativas) que se relacionan entre sí y cuya finalidad es la emisión de un acto administrativo definitivo, en el marco de la salvaguarda del interés público. Dichas actuaciones administrativas se encuentran en el expediente administrativo, el cual es un “instrumento material sistemáticamente ordenado que acumula toda la actividad procedimental de un mismo asunto originada de oficio o a solicitud de los sujetos procesales”[1]; es decir, este acumula los aspectos fácticos y jurídicos de un caso determinado.

Ahora bien, en su trámite, el administrado puede interponer un recurso impugnatorio; sin embargo, resulta necesario realizar una aclaración en este punto, pues podría saltar la siguiente pregunta: ¿El límite al resolver el recurso de apelación son los fundamentos que se expresan textualmente en el mismo? La respuesta tiene relación con el principio de congruencia, el cual tiene un matiz distinto en el campo procesal administrativo. MORÓN URBINA[2] comenta esta figura jurídica de la siguiente forma:

“(…) el funcionario público no agota su cometido y obligaciones con el análisis y pronunciamiento sobre lo expuesto por el recurso del administrado, sino que al funcionario corresponde, como proyección de su deber de oficialidad y satisfacción de los intereses públicos, resolver sobre cuantos aspectos obren en el expediente, cualquiera sea su origen (…) En tal sentido, el contenido mismo del expediente y no los extremos planteados por el recurso es el límite natural al requisito de la congruencia de las resoluciones administrativas.”[3]

Por tanto, en la etapa de apelación, el órgano competente tendrá el deber de analizar y pronunciarse sobre todos los vicios que se adviertan del expediente administrativo, pese a no haber sido alegados en el recurso, y ello en virtud de la satisfacción del interés público. ¿Y por qué es relevante mencionar ello? Pues como veremos, en el proceso contencioso administrativo también se tiene como objetivo la revisión de todas las actuaciones dentro de un expediente administrativo para así controlar su efectiva legalidad.

II. El proceso contencioso administrativo y el artículo 1 del T.U.O. de la Ley 27584: una finalidad que va más allá del mero control de legalidad

Dentro de este proceso, la norma que resulta de interesante análisis es el artículo 1 del T.U.O. de la Ley 27584[4], mediante el cual se desarrolla la finalidad del proceso contencioso administrativo. En dicha norma se hace referencia al art. 148 de la Constitución Política del Perú, el cual señala que “las resoluciones administrativas que causan estado son susceptibles de impugnación mediante la acción contenciosa administrativa”. DANÓS ORDOÑEZ[5] comenta la referida norma constitucional señalando lo siguiente:

“(…) la existencia del proceso contencioso administrativo como una garantía esencial del Estado de Derecho, porque constituye un mecanismo creado para controlar que la Administración Pública actúe subordinada al marco jurídico que regula su actividad (la Constitución, las Leyes y los reglamentos), permitiendo a los ciudadanos acudir a otro Poder del Estado (el Judicial) demandando que evalúe si las actuaciones de la administración son contrarios o no a derecho.”

Aunado a ello, el mismo autor expresa que “el control a través del proceso contencioso administrativo debe implicar la plena justiciabilidad del universo de las actuaciones de la Administración Pública, y no solo de los actos administrativos expresos”[6]. Es así que, de acuerdo a dicho art. 148, el Poder Judicial no sólo se debe limitar a controlar la legalidad del acto administrativo que agota la vía administrativa, sino a todas las actuaciones (inclusive también omisiones) administrativas en general que se encuentren en el expediente administrativo, las cuales se encuentran subordinadas a la Constitución y al ordenamiento jurídico.

En ese sentido, nos encontramos de acuerdo con lo manifestado por el profesor HUAPAYA TAPIA[7] al indicar que:

“La finalidad del contencioso-administrativo es ejercer el control jurisdiccional de la sumisión de la administración a la ley y al derecho, a fin de proteger, a la par, tanto la legalidad como los derechos e intereses del administrado (…) En efecto, es preciso resaltar que las actuaciones de la administración no se encuentran sujetas solamente a la ley, sino a todo el ordenamiento jurídico, con especial énfasis en los principios generales del derecho.”

Por dicha razón, concluimos que en base al art. 1 del T.U.O. de la Ley 27584 el juez tiene todos los poderes suficientes para garantizar el control de legalidad (sometimiento a la Constitución y el ordenamiento jurídico) de todas las actuaciones que se encuentran comprendidas en un procedimiento, verificando el íntegro del expediente administrativo. Sin embargo, como podemos apreciar, esta finalidad no se agota ahí, sino que va más allá, pues comprende también el respeto de los derechos e intereses del administrado, el de afirmar la vigencia de los derechos fundamentales y, lo más importante, el respeto al derecho constitucional a la Tutela Judicial Efectiva del administrado (art. 139.3 de la Constitución Política del Perú).

III. ¿Límites al control de legalidad por parte del juez?

En un primer acercamiento, el Juez podría declarar improcedentes, por una falta de interés para obrar, las pretensiones que se sustentan en aspectos no puestos a discusión en sede administrativa, limitándose a analizar los extremos impugnados en el procedimiento administrativo y que a su vez se reflejen en el petitum y en la causa petendi de la demanda.

También puede ocurrir que el juez se enfoque en analizar el petitum y la causa petendi, sin importar que lo señalado en estos no haya sido alegado por el administrado en la etapa administrativa. Aquí, el Juez aplicaría la finalidad establecida en el art. 1 del T.U.O. de la Ley 27584, realizando el control de legalidad de las actuaciones administrativas, pero teniendo como límite lo fijado por dicho petitum, la causa petendi y los puntos controvertidos fijados en el proceso. Así, no se emitiría un pronunciamiento extra petita y se respetaría el principio iura novit curia.

El supuesto expuesto en el párrafo anterior lo consideramos bien acertado. Sin embargo, somos de la opinión de que el juez, al revisar el expediente administrativo y advierta la existencia de vicios de nulidad, goza de los poderes suficientes para controlar la legalidad de toda la actuación administrativa, a pesar que dichos vicios no hayan sido alegados a nivel procedimental, en el petitum y en la causa petendi, ello con el fin de resguardar la Constitución, el ordenamiento jurídico, los derechos fundamentales del administrado y la tutela judicial efectiva. Pero para lograr ello, necesariamente el juez debería de ejercer su facultad consagrada en el inciso 3 del art. 51 del Código Procesal Civil, esto es ordenar, en cualquier etapa del proceso, la comparecencia personal de las partes a fin de advertirles sobre dichos vicios evidenciados y que conforme a ello expongan lo conveniente a su derecho de forma oral o por escrito dentro de un plazo especifico. De esa manera, se emitiría una sentencia conforme a derecho, no se afectaría el derecho de defensa de las partes y tampoco se incurriría en un pronunciamiento extra petita.

Para finalizar, manifestamos que conforme al principio de conservación del acto administrativo (art. 14 del T.U.O. de la Ley 27444), solo pueden ser declarados nulos los actos que presentan un vicio trascendente de invalidez. Por tanto, solo los actos que tengan un vicio grave de invalidez (conforme al art. 10 del T.U.O. de la Ley 27444) podrán ser declarados nulos por el juez.

IV) CONCLUSIONES:

El art. 1 del T.U.O. de la Ley 27584 nos otorga una solución efectiva para el real control de legalidad de la actuación administrativa. Sin embargo, los jueces deben considerar su esencia, ponerla en real práctica y dejar de simplemente enunciarla en sus sentencias, y ello es así porque durante el examen del expediente administrativo, a pesar de evidenciar vicios de nulidad, estos son pasados por alto, no actuando así conforme a la norma que tantas veces citan en sus resoluciones y que aducen dar estricto cumplimiento.

[1] MORÓN URBINA, Juan Carlos. Comentarios a la Ley de Procedimiento Administrativo General. 9° Edición. Lima: Gaceta Jurídica, 2011, p. 462

[2] Op. Cit. p. 641

[3] Dicho comentario del profesor Morón Urbina se realizó en virtud del art. 217 de la anterior Ley 27444, el cual ahora viene a ser el art. 227 del actual T.U.O. de la Ley 27444.

[4] Art. 1 del T.U.O. de la Ley 27584: “La acción contencioso administrativa prevista en el artículo 148 de la Constitución Política tiene por finalidad el control jurídico por el Poder Judicial de las actuaciones de la administración pública sujetas al derecho administrativo y la efectiva tutela de los derechos e intereses de los administrados.”

[5] DANÓS ORDÓÑEZ, Jorge. La Constitución comentada. Análisis artículo por artículo. Tomo III, Segunda Edición. Lima: Gaceta Jurídica, 2013, p. 402.

[6] Op. Cit. p. 405

[7] HUAPAYA TAPIA, Ramón. El Proceso Contencioso Administrativo. Lima: Fondo Editorial de la Pontificia Universidad Católica del Perú, 2019, p. 24