I. Prefacio
En el presente artículo, iniciaremos el análisis con la Ley 29090, Ley de habilitaciones urbanas y de edificaciones, específicamente en lo regulado a los estímulos e incentivos para la inversión inmobiliaria, para luego vincularla con el Título Preliminar de la Ley 27972, Ley Orgánica de Municipalidades, debido que al tener una dimensión consustancial y relevante con el resto del cuerpo normativo, nos permitirá tener una idea (más) clara de si existen o no para el desarrollo inmobiliario, siempre, desde una perspectiva económica privada[1].
En esa misma línea, nos centraremos exclusivamente en la actividad administrativa de los órganos de gobierno local, es decir, en las municipalidades provinciales y distritales, sin entrar a definir o desarrollar cada uno de los planes de desarrollo urbano, ni los planes integrales, ni mucho menos los programas del Fondo Mivivienda[2], debido a que ello, es materia de un análisis más exhaustivo y que, por respeto y reciprocidad con el CDA, no será factible desarrollar.
II. ¿Cómo se encuentra el sector inmobiliario?
En una entrevista realizada[3] en el 2019 al presidente del Comité de Análisis de Mercado de la Asociación de Empresas Inmobiliarias del Perú (ASEI), manifestó que al cierre del 2019, se venderían 15,000 unidades inmobiliarias, 10% más que en el 2018. La misma asociación, pero el 27 de marzo de este año[4], afirmó que el sector inmobiliario se encontraría en una situación similar a la crisis financiera global del 2008, en donde colapsó el mercado en Estados Unidos, por lo que el crecimiento de las ventas se contraerá temporalmente a un nivel de entre 5% y 10%, en comparación al 14,5% proyectado para el 2020.
Por su parte, la consultora Thorne & Asociados, estima una profunda caída de 31% en el PBI abril con respecto al año anterior. De igual forma, sus indicadores de alta frecuencia indican una pequeña recuperación a partir de mayo, esto, básicamente por la reanudación progresiva de las actividades económicas. En su informe prevén una contracción de 17% para el año 2020[5].
De lo anterior, podemos afirmar que el desarrollo inmobiliario se mide a través de las ventas de viviendas en sus diversas modalidades, en donde los órganos de los tres niveles de gobierno y las entidades financieras reguladas por la SBS, principalmente, juegan un rol preponderante.
III. Análisis normativo: Ley 29090 y 27972
La exposición de motivos del Proyecto de Ley 583/2006-PE, de fecha 31 de octubre de 2006, iniciativa legislativa que se convertiría en la Ley 29090, tiene casi tres hojas, por lo que es imposible efectuar cualquier tipo de interpretación jurídica para entender a qué nos referimos por estímulos e incentivos para la inversión inmobiliaria. En este extremo, solo cabe limitarnos a realizar una interpretación literal de los artículos 34 y 38 de la Ley 29090.
De la referida justificación del proyecto, rescatamos que “la actividad edificatoria en el Perú tiene un alto impacto socio-económico no solo por su aporte al crecimiento económico y su capacidad de generación de puestos de trabajo, sino también porque las edificaciones en general son soporte y condición de los hechos sociales”. Esta definición, se mantiene y difícilmente pueda mutar en el tiempo.
Entonces, ¿cuándo nos encontramos ante un estímulo e incentivo (económico) en el desarrollo inmobiliario?
El artículo 34 de Ley 29090, dispone que las municipalidades, para incentivar el desarrollo inmobiliario, pueden reducir, exonerar o fraccionar el pago de los derechos, siempre que constituyan ingresos propios de cada municipalidad. Por su parte, el artículo 38 del mismo cuerpo normativo, establece que las entidades públicas, a nivel nacional, regional y local propiciarán estímulos e incentivos para la producción e inversión inmobiliaria. Estas dos disposiciones, son las únicas que regulan los estímulos e incentivos. No encontraremos nada similar, por raro que parezca, en el Reglamento de la Ley 29090, aprobado mediante Decreto Supremo 029-2019-VIVIENDA.
Por tanto, el único estímulo e incentivo (económico) para el desarrollo inmobiliario, es la atribución que tienen los gobiernos locales de reducir, exonerar o fraccionar el pago de los derechos, ¿pero realmente les conviene perder ingresos? En otras palabras, ¿es factible recuperar los pagos dejados de percibir? ¿cómo se ve reflejado ese estímulo e incentivo en el ordenamiento territorial? ¿tendrán una eficiente expansión urbana horizontal, y por qué no, vertical?
Recordemos que mediante el Decreto Legislativo 1287, se modificaron los artículos 31 y 34; y mediante la Ley 29746, se derogaron los artículos 32 y 33, dispositivos de la Ley 29090. Asimismo, existe el Oficio 93-2017-AMPE/P[6], mediante el cual el Consejo Directivo de la Asociación de Municipalidades del Perú consideró pertinente restituir los efectos de los artículos originales 31, 32, 33 y 34 de la Ley 29090,considerando, además, que no resulte aplicable las limitaciones establecidas en el artículo 70 del TUO de la Ley de Tributación Municipal[7].
Para la AMPE, se debe restituir los referidos artículos debido a que allí el valor total de la licencia de habilitaciones urbanas es hasta un máximo de treinta (30) UIT y el de la licencia de edificación es de hasta cien (100) UIT; lo que significa que el costo por la verificación técnica puede exceder el monto de una (01) UIT sin que ello sea motivo de objeción alguna, pues corresponde a la necesidad de garantizar la seguridad de la edificación[8].
Concluyentemente es una defensa pro entidad municipal de recaudación, pero, ¿atenta contra el único estímulo o incentivo (económico) para el desarrollo inmobiliario, que es la posibilidad que tienen los gobiernos locales de reducir, exonerar o fraccionar el pago de los derechos? En principio no, debido a que aún las entidades municipales están facultadas para realizarlo, pero ¿lo harían? Quizás en algunos casos sí y en otros no, lo que supondría violentar gravemente el derecho constitucional a la igualdad ante la Ley.
En definitiva, quedaría una exorbitante discrecionalidad administrativa para operar, discrecionalidad susceptible de convertirse en arbitrariedad, la cual está desterrada de nuestro ordenamiento jurídico. En síntesis, el Decreto Legislativo 1287 y la Ley 29746, “atenuaron” la actuación administrativa y promovieron, en parte, el desarrollo inmobiliario en nuestro país.
Por otro lado, hemos seleccionado cuatro artículos del Título Preliminar de la Ley 27972, Ley Orgánica de Municipalidades, que se pueden vincular con la promoción inmobiliaria dispuesta en la Ley 29090, a saber:
– Artículo I: “(…) Las municipalidades provinciales y distritales son los órganos de gobierno promotores del desarrollo local (…)”.
– Artículo IV: “Los gobiernos locales representan al vecindario, promueven la adecuada prestación de los servicios públicos locales y el desarrollo integral, sostenible y armónico de su circunscripción”.
– Artículo VI: “Los gobiernos locales promueven el desarrollo económico local, con incidencia en la micro y pequeña empresa (…)”.
– Artículo X: “Los gobiernos locales promueven el desarrollo integral, para viabilizar el crecimiento económico (…). La promoción del desarrollo local es permanente e integral (…)”.
¿Por qué manifestamos que se puede vincular el único estímulo e incentivo (económico), según la Ley 29090, con los artículos del Título Preliminar?
Por una sencilla razón. El costo de las licencias de habilitación urbana y de edificación, así como el costo por la verificación administrativa y técnica[9], ya se encuentran previamente establecidas, generando predictibilidad, por lo que corresponde a los órganos de gobierno local, no solo reducir, exonerar o fraccionar el pago de los derechos, de ser el caso, sino realizar una excepcional actividad administrativa con la finalidad de componer, y siguiendo con algunas conclusiones de la Conferencia sobre la Vivienda y el Desarrollo Urbano Sostenible Hábitat III, nuevas reglas y regulaciones urbanas, mejorar la planificación, el diseño urbano y las finanzas municipales, entre otras.
IV. Comentario final
El único estímulo e incentivo en el desarrollo inmobiliario que hemos planteado, se refiere exclusivamente a un factor económico, y no a brechas existentes o a la simplificación administrativa y/o eliminación de barreras burocráticas. Esta atribución económica municipal es relevante, pero insuficiente. Si solo nos limitáramos como Administración Pública a reducir, exonerar o fraccionar el pago de los derechos, conforme lo dispone la Ley 27972[10], no existiría en realidad, ningún estímulo ni incentivo económico trascendental, por lo que las entidades municipales tienen la obligación, como actores primordiales, de elaborar, implementar y ejecutar políticas públicas para cumplir, por lo menos, con los cuatro artículos del Título Preliminar de la Ley 27972 y así, hablar con propiedad, de que efectivamente existen estímulos e incentivos económicos para el desarrollo inmobiliario en el Perú
[1] Debemos mencionar, que no pretendemos hacer un análisis económico en beneficio del inversionista privado y, por ende, en desmedro de la promoción de proyectos de vivienda social o de la conservación y recuperación del patrimonio cultural, dado que lo último también es sumamente importante. Solo pretendemos evidenciar, económicamente, qué hacen los gobiernos locales para estimular e incentivar el desarrollo inmobiliario.
[2] Los programas del Ministerio de Vivienda, Construcción y Saneamiento (MVCS) han sido creados para que más peruanos accedan a una vivienda digna con la participación activa del promotor inmobiliario y constructor que apuestan por el sector inmobiliario como unidad de negocio. (https://www.mivivienda.com.pe/portalweb/promotores-constructores/pagina.aspx?idpage=62).
[3] Fuente: Diario Gestión de fecha 19.10.19, bajo el título: “Crisis política no impacta en sector inmobiliario y cerrará el 2019 con 15,000 unidades vendidas”.
[4] Fuente: Diario El Comercio de fecha 27.03.2020, bajo el título: “ASEI: Recuperación inmobiliaria tras impacto del coronavirus tomaría entre 6 y 9 meses”.
[5] Consulta realizada el 13 de junio de 2020.
[6] En la exposición de motivos del Proyecto de Ley 2713/2017-CR, de fecha 17 de abril de 2018, obra fragmentos del Oficio 93-2017-AMPE/P.
[7] Artículo 70 del TUO de la Ley de Tributación Municipal: “Las tasas por servicios administrativos o derechos, no excederán del costo por la prestación del servicio y su rendimiento será́ destinado exclusivamente al financiamiento del mismo. El monto de las tasas por servicios administrativos o derechos no podrá́ ser superior a una (1) UIT. En caso de que el costo por la prestación del servicio supere dicho monto, para que la Municipalidad pueda cobrar una tasa superior a una (1) UIT deberá́ acogerse al régimen de excepción que será́ establecido por Decreto Supremo refrendado por el Presidente del Consejo de Ministros y el Ministro de Economía y Finanzas conforme a lo dispuesto por la Ley del Procedimiento Administrativo General (…)”
[8] Fundamento 7 del Proyecto de Ley 2713/2017-CR.
[9] Por no mencionar los demás costos o pagos de procedimientos que regula la Ley 29090, como pueden ser: recepción y conformidad de obras, derecho de revisión, entre otros.
[10] Artículos 9.9, 20.12, 40 y 69.2 de la Ley 27972, Ley Orgánica de Municipalidades.
