Típicamente, la potestad reglamentaria implica, a su vez, que sea la propia Administración la que elabore el proyecto de reglamento que, finalmente, ella misma aprobará. No obstante, tanto la doctrina (Montt, 2010, p.16) como actores internacionales como la Organización para la Cooperación y Desarrollo Económico (“OCDE”) (2016, p.15) ya han reconocido la importancia de permitir la participación de los administrados((Para estos efectos, no distinguiremos conceptualmente entre “administrado” y “ciudadano”.)) en la elaboración de normas administrativas.

La participación de los ciudadanos en el gobierno de su país es un derecho humano, reconocido en, entre otras, la Declaración Universal de los Derechos Humanos (art. 21, inc. 1)((“Toda persona tiene derecho a participar en el gobierno de su país, directamente o por medio de representantes libremente escogidos”.)) y en nuestra Constitución Política (art. 2, inc. 17)((Artículo2.- “Toda persona tiene derecho:
[…]
17. A participar, en forma individual o asociada, en la vida política, económica, social y cultural de la Nación […]”. )) (art. 31)((Artículo 31.- “Los ciudadanos tienen derecho a participar en los asuntos públicos mediante referéndum; iniciativa legislativa; remoción o revocación de autoridades y demanda de rendición de cuentas. Tienen también el derecho de ser elegidos y de elegir libremente a sus representantes, de acuerdo con las condiciones y procedimientos determinados por ley orgánica […]”.)). En esa línea, en el Texto Único Ordenado de la Ley 27444, Ley del Procedimiento Administrativo General, aprobado por Decreto Supremo 6-2017-JUS (“TUO LPAG”), se reconoce el derecho de participación “de los administrados y de sus representantes, en aquellas decisiones públicas que les puedan afectar, mediante cualquier sistema que permita la difusión, el servicio de acceso a la información y la presentación de opinión” (art. IV, inc. 1.12, del Título Preliminar) [el énfasis es nuestro].

Justamente, la participación en la elaboración de reglamentos permite a los ciudadanos participar de su gobierno y los incorpora al quehacer estatal. Para tal fin, es condición esencial que la Administración publique el proyecto de reglamento, para que pueda ser comentado por los administrados. Considerando que la gran mayoría de reglamentos tiene como fin establecer límites o condiciones para el ejercicio de los derechos de los administrados, con sujeción a la ley, resulta ventajoso que ellos participen en su confección, por una serie de razones específicas((Pueden verse más razones o ventajas en: Ministerio de Justicia y Derechos Humanos (2016). Guía sobre la calidad normativa y publicación de proyectos normativos. Guía para asesores jurídicos del Estado. Lima, Perú: MINJUS.)):

a) En los ámbitos o sectores en los que la Administración incide (p.e. eléctrico o farmacéutico), existen agentes con conocimiento especializado (incluso mayor que el que puede tener la autoridad), producto del ejercicio profesional o académico. Entonces, mal haría la Administración si aprueba una norma sin conocer sus puntos de vista.

b)Las normas administrativas no solo afectan a estos agentes, sino también a todo ciudadano que tenga alguna relación jurídica en el marco de estos sectores (p.e. usuarios de electricidad o pacientes que necesitan las farmacias). Estas personas también tienen derecho a que sus puntos de vista sean tomados en cuenta por la autoridad;

c) Escuchando los comentarios de –potencialmente– todos los ciudadanos, la Administración podrá conocer y tener en cuenta sus intereses, y, así, podrá estar más cerca de cumplir con su misión y objetivo final: proteger el interés general; y

d) Mediante el envío de comentarios, los administrados pueden proporcionar elementos de juicio suficientes para garantizar no sólo la legalidad, sino también el acierto y oportunidad de las decisiones administrativas, con lo cual se les reviste de legitimidad democrática (García, 2008, p.420).

Subyace a esto una verdad innegable: los ciudadanos estamos más cerca de los problemas públicos que nuestras autoridades.

Teniendo en cuenta lo anterior, analizaremos el ordenamiento peruano para identificar si se han previsto medidas que permitan este tipo de participación de los administrados:

a) El TUO LPAG establece que, antes de aprobar normas administrativas que afecten derechos e intereses ciudadanos, se debe abrir un período no menor de tres ni mayor de cinco días hábiles para recibir, por los medios más amplios posibles, las manifestaciones sobre el asunto (art. 194)((“194.1 Cuando sea materia de decisión de la autoridad, cualquier aspecto de interés general distinto a los previstos en el artículo anterior donde se aprecie objetivamente que la participación de terceros no determinados pueda coadyuvar a la comprobación de cualquier estado, información o de alguna exigencia legal no evidenciada en el expediente por la autoridad, el instructor abre un período no menor de tres ni mayor de cinco días hábiles para recibir -por los medios más amplios posibles- sus manifestaciones sobre el asunto, antes de resolver el procedimiento.
194.2 El período de información pública corresponde ser convocado particularmente antes de aprobar normas administrativas que afecten derechos e intereses ciudadanos […].
194.3 La convocatoria, desarrollo y consecuencias del período de información pública se sigue en lo no previsto en este Capítulo, en lo aplicable, por las normas de audiencia pública” [el énfasis es nuestro].)).

b) En la Ley 29158, Ley Orgánica del Poder Ejecutivo, se establece la obligación de toda entidad del Poder Ejecutivo de publicar los proyectos de reglamentos en su portal electrónico, por no menos de cinco días calendario, para recibir aportes de la ciudadanía, siempre que así lo requiera una Ley (art. 13)((“La potestad reglamentaria del Presidente de la República se sujeta a las siguientes normas:
1. El proyecto de norma reglamentaria es elaborado por la entidad competente. Se tramita acompañado de la exposición de motivos, los informes, estudios y consultas realizados;
2. Los reglamentos se ajustan a los principios de competencia, transparencia y jerarquía. No pueden transgredir ni desnaturalizar la ley. Se aprueban, dentro del plazo establecido, mediante decreto supremo, salvo disposición expresa con rango de ley;
3. Los proyectos de reglamento se publican en el portal electrónico respectivo y por no menos de cinco (5) días calendario, para recibir aportes de la ciudadanía, cuando así lo requiera la Ley” [el énfasis es nuestro].)).

c) El Decreto Supremo 1-2009-JUS((Que aprueba el “Reglamento que establece disposiciones relativas a la publicidad, publicación de Proyectos Normativos y difusión de Normas Legales de Carácter General”.)) obliga a las entidades públicas a disponer la publicación de proyectos de normas de carácter general en el Diario Oficial “El Peruano”, en los portales electrónicos respectivos o mediante cualquier otro medio, en un plazo no menor de treinta días antes de la fecha prevista para su entrada en vigencia, a la vez que establece requisitos para dicha publicación (art. 14)((“1.- […], las entidades públicas dispondrán la publicación de los proyectos de normas de carácter general que sean de su competencia en el Diario Oficial El Peruano, en sus Portales Electrónicos o mediante cualquier otro medio, en un plazo no menor de treinta (30) días antes de la fecha prevista para su entrada en vigencia, salvo casos excepcionales. Dichas entidades permitirán que las personas interesadas formulen comentarios sobre las medidas propuestas.
2.- La publicación de los proyectos de normas de carácter general deben incluir:
2.1. Referencia a la entidad pública bajo la cual se propone el proyecto de norma;
2.2. El documento que contiene el proyecto de norma y la exposición de motivos, así como una descripción de los temas que involucra;
2.3. Plazo para la recepción de los comentarios;
2.4. Persona dentro de la entidad pública encargada de recibir los comentarios” [el énfasis es nuestro].)).

d) En diversos tratados suscritos por el Perú, también se establece, como una obligación de transparencia, que el Estado debe publicar por adelantado sus regulaciones, procedimientos y resoluciones administrativas de aplicación general que versen sobre cualquier asunto cubierto por el tratado, y permitir a las personas formular observaciones. Ello ha sido pactado, por ejemplo, en los capítulos de “Transparencia” de los Tratados de Libre Comercio suscritos con los Estados Unidos de América((Artículo 19.2:  “Publicación
1. Cada Parte se asegurará de que sus leyes, reglamentos, procedimientos, y resoluciones administrativas de aplicación general referentes a cualquier asunto comprendido en este Acuerdo, se publiquen prontamente o de otra forma sean puestos a disposición para conocimiento de las personas y Partes interesadas.
2. En la medida de lo posible, cada Parte deberá:
(a) publicar por adelantado cualquier medida que se proponga adoptar; y
(b) brindar a las personas y Partes interesadas oportunidad razonable para formular observaciones sobre las medidas propuestas” [el énfasis es nuestro].)) y con la Unión Europea((Artículo 288. “Publicación
1. Cada Parte garantizará que sus medidas de aplicación general, incluyendo leyes, reglamentos, decisiones judiciales, procedimientos y resoluciones administrativas que se refieran a cualquier asunto contemplado en este Acuerdo, sean publicadas sin demora o se pongan de otra manera a disposición de las personas interesadas de forma que puedan conocer su contenido.
2. Cada Parte, en la medida de lo posible, otorgará a las personas interesadas la oportunidad de formular comentarios sobre cualquier proyecto de ley, reglamento, procedimiento o resolución administrativa de aplicación general en relación con cualquier asunto cubierto por este Acuerdo, y examinará dichos comentarios, siempre que sean relevantes.
3. Se considerará que una Parte ha proporcionado la información a la que se refiere el párrafo 1 de este artículo cuando dicha información se haya hecho disponible mediante la notificación correspondiente a la OMC o en una página de internet, oficial, pública y de acceso gratuito de dicha Parte” [el énfasis es nuestro].)). Similar obligación ha sido establecida en el Acuerdo Marco de la Alianza del Pacífico (art. 15.3).

d) Existen ordenamientos especiales o sectoriales donde también se prevé la publicación de proyectos de reglamentos y la participación de los ciudadanos con sus comentarios; por ejemplo, en el ámbito de los servicios públicos económicos, donde la Ley 27838, Ley de Transparencia y Simplificación de los Procedimientos Regulatorios de Tarifas, establece obligaciones en ese sentido para los organismos reguladores.

Por tanto, los administrados sí podemos participar en la elaboración de normas administrativas, enviando nuestros comentarios sobre los proyectos de reglamentos a la entidad que los publica. Para ello, debemos estar atentos al Diario Oficial “El Peruano” y al portal web de cada entidad, para conocer el proyecto publicado, sus documentos de sustento, el plazo para emitir un comentario y el medio por el cual puede ser enviado.

BIBLIOGRAFÍA

García, M. (2008). La participación ciudadana en la elaboración de disposiciones reglamentarias: participación funcional e iniciativa reglamentaria. Revista catalana de dret públic, 37, p.417-460.

Montt, S. (2010). Autonomía y responsividad: Dos expresiones de la vocación juridificadora del Derecho Administrativo y sus principios fundamentales. Documento de trabajo N° 4. Santiago de Chile, Chile: Centro de Regulación y Competencia.

Ministerio de Justicia y Derechos Humanos (2016). Guía sobre la calidad normativa y publicación de proyectos normativos. Guía para asesores jurídicos del Estado. Lima, Perú: MINJUS.

OCDE (2016). Política regulatoria en el Perú: uniendo el marco para la calidad regulatoria. París, Francia: OCDE.