Diana Manrique Kukurelo[1]
Gianpierre Valverde Encarnación[2]
- Introducción
Dormir a la intemperie, alejado de su familia, y en medio de la incertidumbre jurídica a la que lo sometieron las autoridades peruanas, se convirtió en la nueva normalidad para Brian, un padre de familia cuya solicitud de refugio ante el Estado peruano fue negada a pesar de sostener haber sido víctima de amenazas en su natal Venezuela. Su primera petición de reconsideración también fue rechazada, y para presentar la petición de apelación tendría que ir hasta el consulado peruano de Ecuador. Varado más de 70 días en la frontera peruana, sin recursos económicos para continuar con su procedimiento de solicitud de refugio, solo atinaba a decir “Estoy tratando de hacer las cosas bien, pero aquí no es posible. Quiero entrar legalmente, pero no me dejan”[3].
Como Brian, hay miles de ciudadanos venezolanos solicitantes de la condición de refugiado ante el Estado peruano, quienes se mantienen a la espera en la frontera entre Ecuador y Perú sin acceso a servicios mínimos de salud, alimentación o seguridad.
Perú es el país que recibe más solicitudes de refugio de personas venezolanas a nivel mundial, quienes, es de recordar, constituyen una población en situación de vulnerabilidad. Por ello, es de suma importancia analizar críticamente el procedimiento de dicha solicitud a cargo de las autoridades administrativas de nuestro país.
Diversas obligaciones internacionales, así como la normativa interna, obligan al Estado peruano a garantizar la vigencia de los derechos de las personas refugiadas. Pero estos derechos necesitan ser concretizados en procedimientos efectivos que se traduzcan en una mejora en la condición de vida de las personas venezolanas mediante a su entrada a países receptores.
Precisamente, el procedimiento de solicitud de refugio es el instrumento necesario para concretizar las obligaciones internacionales a las que está adscrito el Estado peruano, velar por los derechos humanos de las personas venezolanas, y, sobre todo, asegurar el Derecho Humano a la Buena Administración Pública.
Al respecto, el derecho a una buena administración pública supone un cambio de paradigma en el entendimiento de la función pública, puesto que esta debe entenderse como un servicio para la colectividad, por lo que no basta su sujeción a la legalidad, sino que es necesaria la adopción de decisiones en un contexto de buena gobernanza que respete los derechos humanos. [4]
Comprende a otros derechos o garantías de las que gozan los particulares frente a la Administración. Más que tratarse de un derecho frente al poder que ostenta la Administración Pública, se trata de un derecho ejercido ante las instituciones y órganos que conforman la Administración Pública en el marco del Estado social y democrático de Derecho, lo que implica velar por los ciudadanos en su actuación frente a la Administración tanto de modo directo, como indirecto.[5]
En su vertiente funcional, el derecho a la buena administración cobra relevancia en tanto es ostentado por todas las personas, sin distinción en razón a su nacionalidad, puesto que lo determinante para que el derecho se configure es la relación existente entre las personas particulares y autoridades en ejercicio de funciones públicas. [6]
Asimismo, impone obligaciones jurídicas en el núcleo del ejercicio de la discrecionalidad que ostentan los órganos decisores en el sentido de que más que imponer límites contra la arbitrariedad, sirve como guía para que los gestores públicos tomen decisiones que garanticen los derechos e intereses de los ciudadanos.
Si bien nuestro ordenamiento interno no contempla de manera expresa el Derecho a una Buena Administración Pública, este sí es positivizado por otros instrumentos jurídicos como la Carta de Derechos Fundamentales de la Unión Europea, cuyo artículo 41° reconoce el Derecho a una Buena Administración[7].
Por otra parte, en relación a los Estados Iberoamericanos, un caso destacable lo constituye la Constitución de Costa Rica que dispone en sus artículos 139.4° y 140.8° referencias a “la buena marcha del Gobierno” y el “buen funcionamiento de los servicios y dependencias administrativas”.
Es menester recordar que, en materia de derechos, más aún al tratarse de derechos inherentes a la condición humana, los ordenamientos jurídicos reconocen su existencia, mas no la constituyen, razón por la cual son plenamente invocables por los particulares, no constituyendo su falta de positivización un impedimento para su plena vigencia. En el mismo sentido, el artículo 3° de nuestra Carta Magna, reconoce el carácter numerus apertus de los Derechos Constitucionales.
- El régimen jurídico de los refugiados en el Perú
La condición de refugiado es un estatus subjetivo reconocido en los diferentes instrumentos normativos de índole convencional, así como, propia de la regulación interna de cada Estado. A nivel convencional, las instituciones administrativas del Perú se encuentran regidas por las obligaciones derivadas de diversos instrumentos normativos de Derecho Internacional. Estos instrumentos son la Convención sobre el Estatuto de los Refugiados de 1951 y su Protocolo de 1967, el Estatuto de la Oficina del Alto Comisionado de las Naciones Unidas para los Refugiados (ACNUR) de 1950, la Convención Americana sobre Derechos Humanos de 1969, la Declaración de Cartagena sobre Refugiados de 1984, entre otros.
En aplicación del artículo 55° de la Constitución Política del Perú, todos los tratados antes referidos forman parte del ordenamiento jurídico bajo la calificación de derechos fundamentales en la medida que disciplinan aspectos estrechamente vinculados al tratamiento y garantía de los derechos humanos de las personas.
Ahora bien, en tanto sujetos de derechos, las personas refugiadas ostentan derechos fundamentales reconocidos y garantizados por nuestra Constitución Política. Es así que el artículo 1° es categórico al determinar que el fin supremo del Estado peruano es la defensa y el respeto de la dignidad de la persona humana, sin distinciones por nacionalidad. Asimismo, el goce del derecho a la vida, la salud y a la igualdad ante la ley son reconocidos por el artículo 2° de la Norma Fundamental.
A la luz de lo señalado por ACNUR, una persona refugiada es aquella que huye de conflictos armados, persecución u otra situación peligrosa e intolerable que ponga en riesgo su vida en su país de residencia. Debido a que constituye una situación extremadamente peligrosa quedarse en su país, requieren de asilo en otros Estados, por lo que, negárselo puede traerles consecuencias mortales.
A diferencia de los refugiados, los migrantes deciden voluntariamente desplazarse de sus países de origen, estando ausente el factor de inminente peligro para sus vidas al que sí se enfrentan las personas refugiadas. Los motivos por los que una persona decid migrar están orientados a mejorar sus condiciones de vida, tales como encontrar empleo, mejorar la educación, reunificación familiar, entre otros, a diferencia de una persona refugiada cuya motivación es la salvaguarda de su vida e integridad.
En ese sentido, la protección de los refugiados abarca -pero no se limita a- la protección contra la devolución a los peligros de que han huido; el acceso a procedimientos de asilo justos y eficientes; y medidas que garanticen que sus derechos humanos básicos sean respetados, que les permitan vivir en condiciones dignas y seguras mientras los ayudan a encontrar una solución a largo plazo[8].
A nivel legislativo, el Perú ha positivizado el tratamiento jurídico de los refugiados en la Ley N° 27891 – Ley del Refugiado y su Reglamento a través del Decreto Supremo N° 119-2003-RE. Lo destacable de este marco legal y reglamentario es la adopción en pleno de las disposiciones internacionales sobre el tratamiento, derechos y principios rectores que protegen la situación jurídica de los refugiados en nuestro país.
En tal sentido, la Ley del Refugiado impone máximas garantías para el tratamiento de las personas refugiadas a través del reconocimiento de los derechos conformantes de su núcleo esencial, a saber, el derecho a buscar asilo, el derecho de no devolución y el derecho a presentar una solicitud o petición de refugiado sin mayores trámites que los necesarios[9].
La Ley del Refugiado también presenta una definición y caracterización de los aspectos que debe reunir una persona extranjera para que calce dentro de la condición de refugiado. Para alcanzar este estatus, los extranjeros deben compatibilizar con tres supuestos previsto en la norma[10]:
- a) La persona que es perseguida por motivos de raza, religión, nacionalidad y pertenencia a un determinado grupo social u opiniones políticas y que dicha circunstancia haya provocado la huida de su país y no pueda retornar.
- b) La persona que se vio obligada a huir de su país por causa de violación masiva de los derechos humanos, agresión, conflicto interno, ocupación o dominación extranjera, o por acontecimientos que perturben gravemente el orden público.
- c) La persona que, encontrándose en territorio peruano, no pueda volver a su país natal debido a causas sobrevinientes vinculadas a la persecución política y afines.
Esta definición es compatible con aquella que fue plasmada en el artículo 1, inciso 2 de la Convención de 1951, debido a que sustituye el caduco carácter objetivo por uno de tenor subjetivo en tanto atiende a las condiciones particulares de las personas que requieren protección por circunstancias que hacen peligrar su existencia[11].
Así las cosas, la mayoría de las personas de nacionalidad venezolana cumplen con la condición de refugiados por aplicación del literal b) del artículo 3° de la Ley del Refugiado puesto que fueron obligadas a huir de su país natal por sistemáticas violaciones a su derecho a la vida, integridad, salud y por encontrarse en un contexto de emergencia humanitaria y de desorden público.
- El procedimiento administrativo de reconocimiento de la condición de refugiado en el Perú
El procedimiento de reconocimiento de la condición de refugiado es un derecho que dimana del derecho a la petición reconocido por todos los instrumentos jurídicos internacionales que disciplinan el tratamiento de los refugiados. Nuestra Constitución también consagra este derecho y lo concretiza a través del Decreto Supremo N° 004-2019-JUS – Texto Único Ordenado de la Ley N° 27444[12].
El procedimiento, los plazos, instancias, así como las autoridades dictaminadoras de cada instancia se encuentran normadas en los artículos 12 y siguientes de la Ley del Refugiado.
La autoridad competente para resolver en primera instancia, así como la reconsideración de las solicitudes de reconocimiento de la condición de refugiados es la Comisión Especial para los Refugiados (“CEPR”); mientras que la autoridad competente para resolver los recursos de apelación es la Comisión Revisora para Asuntos de Refugiados (“CRAR”).
El procedimiento inicia con la presentación de la solicitud ante la CEPR por parte del interesado, su representante legal o por el ACNUR, siempre que medie el consentimiento del interesado. El plazo máximo para que la CEPR dictamine su decisión se agota al término de los 60 días hábiles, salvo se presenten circunstancias que ameriten su prorroga de manera indefinida.
Iniciado el trámite, la CEPR debe expedir un documento temporal que acredite que la solicitud del extranjero se encuentra en proceso y le permita permanecer en el país mientras su solicitud no se resuelva en forma definitiva.
La denegatoria de la solicitud activa el derecho del solicitante a impugnar mediante la vía de reconsideración, cuando medie prueba nueva, y la apelación ante el CRAR. Para la presentación de los recursos, el solicitante tiene 15 días hábiles, mientras que la autoridad cuenta con 30 días hábiles para resolver en la instancia correspondiente.
- Revisión crítica del procedimiento de reconocimiento de condición de refugiado a la luz del Derecho humano a la Buena Administración Pública
Analizado únicamente el marco normativo y el procedimiento que determina el método y los plazos para obtener la condición de refugiado, la deducción lógica es que el Estado peruano ofrece garantías jurídicas y respeta sus obligaciones internacionales frente a los refugiados porque presenta un tratamiento garantista por la vigencia de los derechos humanos.
Sin embargo, la realidad es diferente a las disposiciones formales referidas. Advertir lo que sucede en la frontera entre Ecuador y Perú con las personas venezolanas que solicitan el ingreso al país en calidad de refugiado nos permite tener un panorama real y crudo del anquilosamiento y la indolencia de la Administración Pública peruana para atender y dar solución a una situación crítica que exhibe la vulnerabilidad de familias enteras que buscan un territorio en donde vivir y desarrollarse de manera digna.
El informe elaborado por Amnistía Internacional[13] sobre la condición de los venezolanos en la frontera peruana ecuatoriana nos sirve como referencia para detectar qué aspectos están siendo transgredidos por las autoridades peruanas respecto al compromiso y obligación que tiene el Estado peruano con las normas de carácter internacional y también del propio sistema legal que ampara dicho tratamiento.
Uno de los asunto más controversiales y contraproducentes viene a ser la modificación espuria del tratamiento de los solicitantes de la condición de refugio. Recordemos que la Ley del Refugiado amparaba el ingreso de los solicitantes al territorio peruano durante el plazo que duraba la tramitación de su solicitud. Es decir, podían seguir su trámite dentro del país con todo lo que ello supone: seguridad, alimentación, acceso a la salud, libertad de tránsito, entre otros.
Sin embargo, desde el 22 de junio de 2019 este beneficio sufrió una alteración restrictiva. Los solicitantes ya no podrían ingresar al país con este permiso temporal, sino que tendrían que seguir todo el procedimiento, vale decir, 60 días hábiles, en la frontera enfrentando las graves condiciones de vivir a la intemperie y sufriendo la falta de servicios básicos.
Lo llamativo de esta modificación es que no ha sido publicada en el Diario Oficial El Peruano ni como una reforma reglamentaria ni legislativa. Es decir, es un cambio arbitrario e inválido que no tiene asidero normativo y que las autoridades peruanas vienen aplicando de facto sin que nadie haya reparado en su validez.
Otro aspecto que también gatilla una preocupante reflexión es el sinsentido de obligar a las personas venezolanas a presentar su recurso de apelación en una oficina o consulado del Ministerio de Relaciones Exteriores del Perú ubicada en otro país, ya que, no pueden ingresar al nuestro por haber sido rechazada su solicitud de refugio. De ahí que Amnistía Internacional reporte que estas personas son forzadas a acudir al Consulado de Perú en Guayaquil para presentar su recurso de apelación y así tener la esperanza de obtener su condición de refugiado.
Este panorama constituye una doble vulneración para las personas venezolanas puesto que, por un lado, su solicitud ha sido negada, obstaculizándoles el acceso a servicios básicos de salud, alimentación y seguridad que podrían haber obtenido en nuestro país, y, por otro lado, se les impone la carga de trasladarse a otro territorio para presentar el recurso de apelación en el marco de la tramitación de su solicitud de refugio. Si la situación de la población venezolana en búsqueda de refugio ya era crítica, este requisito se ha traducido en una doble vulneración de derechos.
Asimismo, vulnera no solo las obligaciones internacionales del Perú sino también los principios y garantías reconocidos en nuestro ordenamiento jurídico peruano y en lo que la doctrina ha desarrollado y denominado como Derecho Humano a la Buena Administración Pública.
De otro lado, es alarmante la cantidad de testimonios de personas venezolanas que en su tránsito por Ecuador con la finalidad de llegar al Perú se enfrentaron a autoridades que sin basamento legal se negaron a realizar el sellado de entrada y salida del país vecino. La vulneración se materializa en el impedimento de entrada al Perú por la falta de dichos sellos ecuatorianos de entrada y salida, lo que evidencia una falta de coordinación regional, así como una aplicación restrictiva de los derechos de los refugiados por parte de la Administración Pública.
Como ya hemos advertido al inicio, el Derecho Humano a la Buena Administración Pública es un derecho basilar que instaura una garantía a favor de las personas e impone deberes a la Administración Pública. Bajo la égida de la Carta Iberoamericana de los derechos y deberes del ciudadano, se establece una serie de obligaciones para la Administración Pública que dan forma y contenido a la noción de la Buena Administración Pública “cuya virtud el quehacer público debe promover los derechos fundamentales de las personas fomentando la dignidad humana, de forma que las actuaciones administrativas armonicen criterios de objetividad, imparcialidad, justicia y equidad, y sean prestadas en plazo razonable”[14].
Si bien este derecho no se encuentra expresamente reconocido en nuestra Constitución dentro del catálogo de los derechos fundamentales, mediante la aplicación del artículo 3° sí es posible instituir su noción y aplicación a nuestro ordenamiento jurídico, en la medida que configura un derecho que amerita ser protegido e impelido por el Estado peruano a fin de que la función administrativa que cumplen sus entidades cumplan estos principios y derechos de no solo los peruanos sino de cualquier persona por tratarse de derechos fundamentales inherentes a la condición humana.
En este caso, la vertiente del Derecho Humano a la Buena Administración Pública que es transgredida por este tratamiento de facto para con los solicitantes de la condición de refugiado es aquella que obliga al Estado peruano a no conculcar la dignidad ni violentar la vida o integridad de las personas, sea cual sea, su nacionalidad.
Ya en el terreno del marco legislativo, también cabe anotar que la alteración del régimen procedimental supone una vulneración a la seguridad jurídica y a la predictibilidad; principios que rigen el correcto actuar de la Administración Pública en el Perú y que están recogidos en el TUO de la LPAG.
Así pues, hemos podido advertir las graves vulneraciones que están siendo realizadas a propósito del régimen jurídico de los procedimientos para la obtención de la condición de refugiado en el Perú. No solo se vulneran principios y garantías procedimentales, sino que se genera una transgresión directa al Derecho Humano a la Buena Administración Pública en tanto el Estado establece limitaciones y barreras arbitrarias e inválidas que provocan un desmedro en la dignidad de las personas refugiadas venezolanas empeorando su condición de vulnerabilidad.
- Recomendaciones
La situación que atraviesa la población venezolana los obliga a huir de su país en busca de opciones dignas de vida. La opción que muchos de ellos eligen es migrar al Perú. Sin embargo, recientemente la legislación peruana ha variado el tratamiento procedimental imponiendo condiciones más rígidas y anquilosas que atentan contra sus derechos humanos y también contra las obligaciones a las que el Estado peruano se debe.
Puntualmente, la recomendación parte de la puesta en evidencia de la actuación errada que se viene aplicando para el procedimiento de reconocimiento de condición de refugiado. Al no existir una modificación prevista en un instrumento legal que modifique expresamente la Ley del Refugiado, no hay justificación válida para que se establezca una restricción desfavorable para la población venezolana.
Asimismo, es necesaria una interpretación amplia en lugar de restrictiva de la condición de refugiados, especialmente en la fase probatoria de la situación de peligro de las personas solicitantes. Se debe comprender que, debido su propia situación de vulnerabilidad y huida, los refugiados enfrentan dificultades para probar los peligros de los que huyen de Venezuela en la manera en que lo exige los órganos decisores.
Enfatizar la cooperación internacional entre los Estados de la región en la medida que se busca dar solución a una problemática de naturaleza internacional. Por ello, el procedimiento administrativo de solicitud de refugio debe comprenderse como un procedimiento en el que participan varios Estados, puesto que busca dar protección a personas que participan de un fenómeno internacional.
Es línea con lo anterior, por un lado, los países receptores deben garantizar una adecuada coordinación con los demás países de la región; y, por otro lado, el procedimiento no puede verse entorpecido por la indebida actuación de uno de los Estados de tránsito.
Por ello, es importante que el Estado tome cartas en el asunto y atienda este problema con urgencia, de manera transparente y garantista, a fin de que no se sigan perpetrando tratos inhumanos contra las personas venezolanas que se someten a largos periodos de espera e incertidumbre hasta que las autoridades resuelvan su solicitud de refugiado.
[1] Alumna de pregrado de la Facultad de Derecho de la Pontificia Universidad Católica del Perú. Miembro del Círculo de Derecho Administrativo y del Grupo de Sociología y Antropología del Derecho de la misma casa de estudios. diana.manriquek@pucp.pe
[2] Investigador del Grupo de Investigación en Derecho Administrativo. Coordinador del Capítulo Perú de la Red Iberoamericana Juvenil de Derecho Administrativo. gvalverde@pucp.edu.pe
[3] Amnistía Internacional. (2020). Buscando refugio. Perú da la espalda a quienes huyen de Venezuela. Recuperado de: https://www.amnesty.org/es/documents/amr46/1675/2020/es/
[4] Solé, J. (2014). “El derecho a la buena administración y la calidad de las decisiones administrativas”. En A. Castro (Coord.), Buen Gobierno y Derechos Humanos. Lima: Idehpucp, p. 85-87
[5] Hermida, C. La configuración del derecho a una buena administración como nuevo derecho frente al poder. p. 161-163.
[6] Solé, J. (2014). “El derecho a la buena administración y la calidad de las decisiones administrativas”. En A. Castro (Coord.), Buen Gobierno y Derechos Humanos. Lima: Idehpucp, p. 94-97
[7] EUR-Lex (2012). Official Journal of the European Union, Carta de los Derechos Fundamentales de la Unión Europea, disponible en: https://eur-lex.europa.eu/legal-content/ES/TXT/?uri=LEGISSUM:l33501
[8] ACNUR. (2016). ¿refugiado o migrante? ¿Cuál es el término correcto? Tomado de: https://www.acnur.org/noticias/noticia/2016/7/5b9008e74/refugiado-o-migrante-cual-es-el-termino-correcto.html
[9] Galindo, F. (2001). “Consideraciones sobre la determinación de la condición de refugiado”. En S. Namihas (Coord.), Derecho internacional de los refugiados (45-80). Lima: Fondo Editorial de la PUCP, p. 46.
[10] Ley del Refugiado
Artículo 3.- Definición de Refugiado
Se considera como refugiado:
- a) A la persona que debido a fundados temores de ser perseguida por motivos de raza, religión, nacionalidad, pertenencia a un determinado grupo social u opiniones políticas, se encuentre fuera del país de su nacionalidad y no pueda o, a causa de dichos temores, no quiera acogerse a la protección de tal país; o que careciendo de nacionalidad y hallándose, a consecuencia de tales acontecimientos, fuera del país donde antes tuviera su residencia habitual, no pueda o, a causa de dichos temores, no quiera regresar a él.
- b) A la persona que se ha visto obligada a huir de su país de nacionalidad o de residencia habitual por causa de la violación masiva de los derechos humanos, agresión extranjera, conflicto interno, ocupación o dominación extranjera; o en razón de acontecimientos que perturben gravemente el orden público.
- c) A la persona que encontrándose legalmente en el territorio de la República, debido a causas sobrevinientes surgidas en su país de nacionalidad o de residencia, no puede o no quiere volver a dicho país debido al temor de sufrir persecución de acuerdo al inciso a) del presente artículo.
[11] Moreira, M. (s/a). El procedimiento de determinación de la condición de refugiado en el Derecho Internacional. Tesis de pregrado. Facultad de Derecho de la Universidad de Chile, p. 17.
[12] TUO de la LPAG
Artículo 117.- Derecho de petición administrativa
117.1 Cualquier administrado, individual o colectivamente, puede promover por escrito el inicio de un procedimiento administrativo ante todas y cualesquiera de las entidades, ejerciendo el derecho de petición reconocido en el artículo 2 inciso 20) de la Constitución Política del Estado.
117.2 El derecho de petición administrativa comprende las facultades de presentar solicitudes en interés particular del administrado, de realizar solicitudes en interés general de la colectividad, de contradecir actos administrativos, las facultades de pedir informaciones, de formular consultas y de presentar solicitudes de gracia.
117.3 Este derecho implica la obligación de dar al interesado una respuesta por escrito dentro del plazo legal.
[13] Amnistía Internacional. (2020). Buscando refugio. Perú da la espalda a quienes huyen de Venezuela. Recuperado de: https://www.amnesty.org/es/documents/amr46/1675/2020/es/
[14] Consejo Directivo del CLAD. (2013). Carta Iberoamericana de los Derechos y Deberes del Ciudadano en Relación con la Administración Pública. [Preámbulo].
