1. Introducción

Back to the Future es una película ambientada en la década de 1980 y la historia gira en torno a Marty McFly y el “Doc” Brown, quienes se embarcan en una aventura a través del tiempo. ¿Tiempo? ¡Así es! La trama de la película se centra en los viajes en el tiempo usando un automóvil DeLorean para volver al pasado y regresar al futuro.

Uno de los temas principales de la historia es el paso del tiempo y cómo este fenómeno nos afecta en cada una de las actividades que desarrollamos cotidianamente. Esto nos invita a relacionar esta temática con una figura del Derecho Administrativo Sancionador: la prescripción de la potestad sancionadora de la Administración Pública.

Así como en la película el tiempo desempeña una función disciplinaria para aquellos que no saben aprovecharlo, en el Derecho se suscita un efecto parecido que se expresa a través de la prescripción extintiva. Mientras que Back to the Future nos enseña que desaprovechar el tiempo acarrea secuelas adversas para los protagonistas, la inacción de la Administración para efectuar su potestad punitiva también sufre una consecuencia: la vuelve incompetente para perseguir y reprimir una conducta transgresora de las normas de orden público((MORÓN, Juan Carlos (2009). Comentarios a la Ley del Procedimiento Administrativo General. Lima: Gaceta Jurídica, pp. 733.)).

En este breve artículo nos abocaremos a examinar la relación entre el transcurso del tiempo y la potestad sancionadora de la Administración Pública. Nos importará, en ese sentido, enfocarnos en la figura de la prescripción y los efectos extintivos que extinguen la potestad del Estado para perseguir y sancionar conductas contrarias al ordenamiento jurídico.

2. Aproximación a la naturaleza jurídica de la prescripción administrativa

La prescripción es una figura jurídica que implica la extinción de la responsabilidad derivada de la comisión de una infracción, lo cual acarrea la pérdida del ius puniendi de la Administración Pública y elimina la posibilidad de que esta pueda establecer la existencia de una conducta infractora y, por ende, imponer una sanción administrativa((MARAVÍ, Milagros (2015). “La alegación de la figura de la prescripción en los procedimientos sancionadores”.  En Revista Ita Ius Esto, número 10. Lima: Ita Ius Esto, pp. 4.)).

Así, se trata de una limitación al ejercicio del poder punitivo de la Autoridad que tiene un doble fundamento: desde el punto de vista de los administrados, supone una garantía amparada en la seguridad jurídica, la cual exige que la amenaza de sanción tenga un término final; y, del lado de la Administración Pública, establece un incentivo cimentado en la eficacia de su actuación, que le exige dedicar su atención a las infracciones actuales y no tanto a las pasadas, para optimizar recursos((BACA, Víctor (2011). “La prescripción de las infracciones y su clasificación en la Ley del Procedimiento Administrativo General (En especial, análisis, de los supuestos de infracciones permanentes y continuadas)”. En Revista Derecho y Sociedad, número 37. Lima: Derecho y Sociedad, pp. 265.)).

Al respecto, cabe refrendar lo anotado por el Tribunal Constitucional((Sentencia del Tribunal Constitucional de fecha 29 de abril de 2005 recaída en el Expediente N° 1805-2005-HC/TC, fundamento jurídico 7.)), que define a la prescripción en los siguientes términos:

“La prescripción, desde un punto de vista general, es la institución jurídica mediante la cual, por el transcurso del tiempo, la persona adquiere derechos o se libera de obligaciones. Y, desde la óptica penal, es una causa de extinción de la responsabilidad criminal fundada en la acción del tiempo sobre los acontecimientos humanos o renuncia del Estado al ius puniendi, en razón de que el tiempo transcurrido borra los efectos de la infracción, existiendo apenas memoria social de la misma. 

Es decir, que mediante la prescripción se limita la potestad punitiva del Estado, dado que se extingue la posibilidad de investigar un hecho criminal y, con él, la responsabilidad del supuesto autor o autores del mismo”.

En rigor, una vez que la infracción ha prescrito, la Administración Pública no podrá ejercer su potestad sancionadora para investigar ni sancionar la mencionada conducta ilícita. Esto lo último se acredita con el mero transcurso del plazo de tiempo establecido por la Ley.

Hechas estas breves precisiones, corresponde describir a partir de qué momento se empieza a computar la prescripción hasta el momento que finaliza el cálculo.

3. Cómputo del plazo de prescripción de la potestad sancionadora: inicio y fin

Para conocer si una infracción ha prescrito se debe identificar el momento de inicio del cómputo del plazo prescriptivo. De acuerdo al Artículo 250°, Inciso 2 del TUO de la LPAG, el cómputo se inicia en el momento de la comisión u omisión de una conducta, en el caso de las infracciones instantáneas o infracciones instantáneas de efectos permanentes. Para el caso de las infracciones de naturaleza permanente, el cómputo se inicia con el cese de la acción infractora; mientras que, para las infracciones continuadas, el cómputo se inicia desde el día que se realizó la última acción constitutiva. En ese sentido, antes de empezar con el cálculo de la prescripción, primero es necesario identificar si estamos ante una infracción permanente o alguno de los otros tipos.

Las infracciones instantáneas son aquellas donde la lesión o puesta en peligro del bien jurídico protegido se produce en un momento determinado, en el que la infracción se consuma sin producir una situación antijurídica duradera. Por su lado, las infracciones de estado o instantáneas de efectos permanentes son aquellas que producen un estado de cosas contraria al ordenamiento jurídico que se mantiene en el tiempo. Por otro lado, las infracciones permanentes son aquellas donde el administrado se mantiene en una situación infractora, cuyo mantenimiento le es imputable. Por último, las infracciones continuadas representan un supuesto donde se realizan diferentes conductas, cada una de las cuales constituyen por separado una infracción, pero que se consideran como una única infracción, siempre que formen parte de un procedimiento unitario((BACA, Víctor (2011). Op. Cit., pp. 268-269.)).

Ahora que ya tenemos herramientas para fijar el inicio de la prescripción, aún falta conocer el periodo de tiempo que fija la legislación para que se configure esta figura. De acuerdo al Artículo 250°, Inciso 1 del TUO de la LPAG, el plazo que tiene la Administración Pública para determinar la responsabilidad y, por ende, imponer una sanción administrativa prescribe en el plazo que determinan las leyes especiales. En caso este plazo no hubiese sido determinado legalmente, se aplica supletoriamente el plazo dictado por el TUO de la LPAG: cuatro (4) años. Esta disposición normativa se puede graficar de la siguiente manera((Fuente: Elaboración propia.)):

Cabe agregar que con el inicio del procedimiento sancionador, el cómputo de la prescripción se suspende. Sobre este punto volveremos más adelante, sin embargo, es necesario indicar que luego de interrumpido el plazo, este puede reanudarse cuando la Administración no haya realizado ninguna actuación no atribuible al imputado por un periodo equivalente a veinticinco (25) días hábiles.

4. Los efectos de la suspensión del plazo de prescripción del procedimiento administrativo sancionador

Sobre este aspecto en particular no existe una posición unitaria en la doctrina. Al contrario, existen dos posiciones distanciadas en cuanto a los alcances de la suspensión. Por un lado, parte de la doctrina considera que la suspensión debe entenderse como “interrupción”, en la medida que, en caso transcurran los 25 días hábiles, el plazo debe reiniciarse desde el principio, descartando, de ese modo, la posibilidad de acumular los plazos computados hasta antes del inicio del procedimiento. Al respecto, cabe recoger lo expresado por el profesor Diego ZEGARRA((ZEGARRA, Diego (2010). “La figura de la prescripción en el ámbito del derecho administrativo sancionador y su regulación en la Ley N° 27444 – Ley del Procedimiento Administrativo General”. En Revista de Derecho Administrativo, número 9. Lima: Círculo de Derecho Administrativo, pp. 212.)) sobre la  reanudación de la prescripción:

“Conforme lo establece el glosado numeral 233.2., basta que el administrado no tenga conocimiento de la continuación del procedimiento por más de veinticinco días hábiles para que se “reinicie” el plazo de la prescripción (luego de su interrupción). Una vez reiniciado el plazo, éste debe volver a contarse desde el inicio. Para que se produzca el efecto extintivo propio de la prescripción, se requiere que éste se produzca de forma completa y seguida”.

Mientras que otro sector de la doctrina sostiene que la suspensión de la prescripción no supondrá la pérdida del tiempo transcurrido hasta aquel acto, y se reanude el cómputo desde cero((LÓPEZ-URBINA, Carlos (2015). El cómputo del plazo de prescripción en el Derecho Peruano, Tesis de pregrado en Derecho. Lima: Universidad de Piura, Facultad de Derecho, pp. 32 y ss.)). Sobre el particular, Víctor BACA, luego de analizar este supuesto, comenta que la redacción original de la LPAG indicaba que el inicio del procedimiento sancionador:“interrumpía” el plazo de prescripción, debiendo interpretar dicha redacción a la luz de la regulación española “donde la doctrina y jurisprudencia entienden, salvo contadas excepciones, que dicha interrupción implica que el plazo vuelve a contarse desde el principio, y se asemeja a lo dispuesto por el Derecho Penal. Sin embargo, esto no es el sistema vigente en nuestro ordenamiento jurídico administrativo, y, además, es razonable que no lo sea, porque no se dan las condiciones que hacen funcionar esta regulación en España”((BACA, Víctor (2011). Op. Cit., pp. 267.)).

Ahora bien, esta discusión dogmática en torno a esta figura no ha sido ajena para las administraciones públicas. Sobre este asunto, los órganos dotados de potestad sancionadora se han inclinado por adoptar como suya la tesis de la suspensión del plazo prescriptivo, dejando de lado, en consecuencia, la posición contrapuesta que defiende la tesis de la interrupción del plazo. Así, ha trascendido la idea de que la Ley también acoge esta tesis, ya que, se deduce que la norma sí permite acumular los plazos de la prescripción. A fin de ilustrar esto último((Fuente: Elaboración propia.)), veamos el siguiente gráfico:

En términos generales, la redacción del TUO de la LPAG orienta la interpretación sobre los efectos de la suspensión en los términos explicados en los párrafos precedentes. Por ello, se considera que el plazo de prescripción sí pueden acumularse una vez que se haya reanudado el mismo, luego de transcurridos veinticinco días hábiles de inactividad de la Autoridad.