Introducción
Con fecha 24 de noviembre de 1992 se publicó la norma de creación del Instituto Nacional de Defensa de la Competencia y de la Protección de la Propiedad Intelectual (en adelante, INDECOPI), entidad que, según el artículo 2 de su Ley de Organización y Funciones, tiene como uno de sus objetivos proteger los derechos de los consumidores vigilando que la información en los mercados sea correcta, asegurando la idoneidad de los bienes y servicios en función de la información brindada.
Esta protección encuentra fundamento en el artículo 65 de la Constitución el cual reconoce que el Estado defiende el interés de los consumidores a través del cumplimiento del derecho a la información sobre bienes y servicios disponibles en el mercado.
Para lograr dichos fines se ha creado un régimen a través del cual los consumidores que manifiesten sus disconformidades con la prestación de servicios o el otorgamiento de bienes puedan acudir a las instancias correspondientes en el INDECOPI.
Ahora bien, actualmente las relaciones de consumo entre usuarios y empresas operadoras de servicios públicos de telecomunicaciones como lo son el internet fijo alámbrico, la telefonía móvil y la televisión por cable han crecido exponencialmente lo cual a su vez lleva a que exista mayor cantidad de disconformidades por parte de sus usuarios. Así, existe una confusión generalizada tanto en consumidores e incluso funcionarios públicos, sobre el rol de INDECOPI en cuanto a los supuestos anteriormente mencionados.
En ese sentido, el presente artículo iniciará caracterizando el régimen especial de protección de usuarios en telecomunicaciones para con ello pasar a brindar algunas razones que justifican la existencia un régimen particular.
Régimen especial de protección de usuarios en materia de telecomunicaciones
Dentro del régimen vigente encontramos el Código de Protección y Defensa del Consumidor aprobado mediante Ley N° 29571 (en adelante, el Código) el cual tiene como finalidad regular las relaciones de consumo celebradas en el territorio nacional a efectos que los consumidores puedan, de conformidad con el artículo II del título preliminar de la norma aludida, acceder a productos y servicios idóneos, así como gozar de los derechos y los mecanismos efectivos para su protección.
Ahora bien, el capítulo I del título IV del Código regula la sección denominada “Servicios Públicos Regulados” donde se estable que la protección de los usuarios de tales servicios se rige por la regulación sectorial correspondiente y por el Código en aquello que resulte pertinente. Se añade que los organismos reguladores deben además de tramitar en segunda instancia las reclamaciones de los usuarios, crear la normativa que regule las instancias competentes, establecer sus facultades y los procedimientos que rigen su actuación.
Así, en el mercado de las telecomunicaciones existen servicios que de conformidad con la normativa sectorial y su naturaleza son servicios públicos. Dicho ello, el Texto Único Ordenado de la Ley de Telecomunicaciones, aprobado mediante Decreto Supremo N° 013-93-TCC, establece en su artículo 76 que es el Organismo Supervisor de Inversión Privada en Telecomunicaciones (en adelante, OSIPTEL) la entidad encargada de regular el comportamiento de las empresas operadoras, procurando la calidad y eficiencias del servicio brindado. A efectos de lograr dicho fin, la Ley N° 27332, Ley Marco de Organismos Reguladores, otorga al OSIPTEL la facultad de solución de los reclamos de los usuarios de los servicios que regulan, así como la facultad normativa, a través de la cual pueden dictar normas que regulen los procedimientos a su cargo.
Haciendo uso de la facultad mencionada es que se ha emitido un marco normativo que regula las relaciones entre usuarios y empresas prestadoras. Entre sus principales normas encontramos el Texto Único Ordenado de las Condiciones de Uso, norma encargada de establecer las obligaciones y derechos de las empresas operadoras y usuarios de servicios públicos de telecomunicaciones, el Reglamento General de Calidad, el cual tiene como objetivo establecer indicadores de calidad del servicio para las operadoras de telecomunicaciones y el Reglamento para la Atención de Gestiones y Reclamos de Usuarios.
Esta última norma, tiene como finalidad establecer las disposiciones que obligatoriamente deben aplicar las empresas operadoras de servicios públicos de telecomunicaciones para atender los reclamos de los usuarios de los servicios mencionados, así como regir la actuación de OSIPTEL como segunda instancia. En efecto, bajo este régimen los usuarios que tengan disconformidades con los servicios públicos de telecomunicaciones que hayan contratado deberán acudir a la empresa operadora para presentar un reclamo, el cual deberá ser resuelto de manera motivada en un plazo que puede ir desde los tres hasta los veinte días hábiles (dependiendo de la materia reclamable). En caso el usuario no esté conforme con la respuesta y esta no haya acogido íntegramente su pretensión podrá apelar dicha resolución a efectos que sea resuelta por el Tribunal de Resolución de Reclamos de Usuarios (TRASU de OSIPTEL).
De lo anteriormente descrito podemos denotar que se ha generado un régimen especial, siendo que INDECOPI no tiene competencia para resolver (ni en primera ni en segunda instancia) aquellos reclamos relativos a la prestación de servicios públicos de telecomunicaciones, así como tampoco a iniciar procedimientos sancionadores por incumplimiento de la normativa de protección al consumidor siendo dicha competencia exclusiva de OSIPTEL. Adicionalmente, existen materias reclamables propias, plazos de resolución de reclamos distintos al general regulado en el Código de Protección al Consumidor y otras garantías en favor de los usuarios.
Justificación de un régimen diferenciado
- Garantías a favor de usuarios en virtud de la naturaleza de servicios públicos
Un primer aspecto a tener en cuenta es la naturaleza de servicio público de ciertas actividades de telecomunicaciones. Al ostentar dicha condición se deben cumplir una serie de principios que son inherentes al Servicio Público y que han sido reconocidos por la doctrina y nuestro supremo tribunal.
Sobre el Servicio Público, Huapaya (2011) señala que este fue inicialmente concebido como una forma de actividad prestacional de titularidad administrativa (p.95). No obstante, con la evolución social, económica y normativa actualmente predomina el concepto objetivo del servicio público el cual entendemos como un régimen de derecho administrativo que reconoce y justifica funciones de intervención pública en ciertas actividades a efectos de garantizar su prestación efectiva y cumpliendo obligaciones públicas independientemente de si el servicio es prestado por el estado o privados.
Asimismo, consideramos que nuestro régimen jurídico acoge este concepto objetivo. En efecto, la sentencia recaída en el Expediente N°0034-2004 no consideró la titularidad estatal del servicio como un elemento clave para caracterizar una actividad económica como un servicio público, cosa que si ocurrió con otros elementos como la naturaleza esencia y regular de dicho servicio. Aunado a ello, los fundamentos cuarenta y uno y cuarenta y dos de dicha sentencia señalan que lo fundamental en materia de servicios públicos no es la titularidad estatal sino la obligación de garantizar la prestación del servicio de manera continua y eficiente.
Justamente dicha continuidad y eficiencia encuentran su origen en los principios las denominados “Principios de Rolland” los cuales son los siguientes: El principio de continuidad, el de igualdad y finalmente el principio de mutabilidad. Ya que estos principios constituyen per se normas de aplicación indirecta, se requieren disposiciones que recojan lo establecido en estos y lo plasmen en normas vinculantes. Ejemplo de ello son las obligaciones de obtener los títulos habilitantes necesarios y el cumplimiento de estándares de calidad del servicio.
En ese sentido, el régimen especial de protección a los usuarios de telecomunicaciones consagra una serie de garantías que plasman la aplicación de los principios de continuidad y mutabilidad. Ejemplo de ello es el impedimento de las empresas operadoras de suspender el servicio en tanto esté en trámite un reclamo por la facturación de un recibo de servicios, así como el plazo de tres días hábiles que tienen las empresas para resolver los reclamos por calidad en primera instancia (el cual es menor al plazo general de quince días hábiles), la posibilidad de interponer quejas por falta de respuesta a reclamos (las cuales son evaluadas por el TRASU e OSIPTEL), etc.
- Necesidad de motivar actos administrativos
Como ya se ha mencionado, en el régimen especial de protección de usuarios de telecomunicaciones, la primera instancia administrativa es la empresa operadora y la segunda el TRASU de OSIPTEL, órgano que de manera imparcial y a través de un procedimiento administrativo trilateral, resuelve la controversia, agotando la vía administrativa. Caso distinto ocurre con INDECOPI en el que, si bien la empresa reclamada debe responder el reclamo en un plazo de quince días hábiles, se encuentra expedita la posibilidad de acudir ante el Servicio de Atención al Ciudadano de tal entidad, el cual busca solucionar el reclamo a través de la mediación y conciliación. Posteriormente, si no se logra ningún acuerdo el consumidor puede presentar una denuncia ante el Órgano Resolutivo de Procedimientos Sumarísimos o ante la Comisión de Protección al Consumidor a efectos que dichos órganos del INDECOPI puedan iniciar un procedimiento administrativo sancionador en caso corresponda.
Ahora bien, consideramos que unos principales motivos de fondo para que solo OSIPTEL tenga competencia en resolver reclamos en materia de servicios públicos de telecomunicaciones es la necesidad de motivar actos administrativos como lo son en este caso las resoluciones de segunda instancia emitidas por el TRASU.
Recordemos que la motivación es un requisito de validez de los actos administrativos recogido en los artículos 3 y 6 del Texto Único Ordenado de Ley del Procedimiento Administrativo General. Dicho requisito es definido por Muñoz Machado (2011) como la explicación de los fundamentos fácticos y jurídicos en que se basa una resolución, explicando correctamente los hechos y razones acaecidas sin la utilización de formas genéricas. (p.73).
Dicho ello, al tratar controversias sobre servicios públicos de telecomunicaciones, se requiere de un tribunal especializado en temas técnicos a efectos de que se las evaluaciones fácticas sean realizadas de manera idónea puesto que un correcto análisis de las mismas requiere de conocimientos tanto técnicos como legales especializados.
Ejemplo de lo anteriormente mencionado son los reclamos en materia de calidad, pues la correcta evaluación de los argumentos que pueda presentar un usuario, requiere de un tribunal que pueda analizar no solamente los fundamentos jurídicos sino también las discrepancias técnicas, pudiendo acudir a otros órganos de OSIPTEL a efectos de fundamentar correctamente su posición final.
En ese sentido, la existencia de un órgano resolutor distinto a INDECOPI se sustenta en el hecho que las controversias en materia de servicios públicos de telecomunicaciones requieren de un experto propio por lo que, a efectos de que las resoluciones sean debidamente motivadas, se requiere de un tribunal especializado tanto jurídica como técnicamente.
Conclusiones:
No queda la menor duda que los reclamos de usuarios en materia de telecomunicaciones son competencia del TRASU de OSIPTEL, estando dicho órgano encargado de dar trámite a tales reclamos y no el INDECOPI pese a su rol como entidad protectora del consumidor. Este régimen especial, además de tener distintas entidades competentes, posee una serie de garantías y diferencias procedimentales que el régimen general como por ejemplo la reducción de plazos de respuesta de reclamos.
Finalmente, establecimos que el origen de este régimen especial radica tanto en la naturaleza de servicio público de ciertas actividades de telecomunicaciones (lo cual sustenta la existencia de las garantías mencionadas) y en la inherente necesidad de motivar debidamente las resoluciones de segunda instancia, lo cual es un requisito de todos los actos administrativos.
Referencias Bibliográficas
Congreso del Estado Peruano. (2010). Código de Protección y Defensa del Consumidor, Ley N° 29571.
Huapaya Tapia, R. (2011). Notas sobre el Concepto Jurídico del Servicio Público en nuestro Ordenamiento Legal. Derecho & Sociedad, (36), 93-102
Tribunal Constitucional de la República del Perú (2004). Sentencia final recaída en el Expediente N° 0034-2004.
Ministerio de Justicia del Estado Peruano (2019). Texto Único Ordenado de la Ley N° 27444, Ley del Procedimiento Administrativo General, Decreto Supremo N° 004-2019-JUS.
Ministerio de Transportes y Comunicaciones del Estado Peruano (1993). Texto Único Ordenado de la Ley de Telecomunicaciones, Decreto Supremo N° 013-93-TCC.
Muñoz Machado, S. (2011). Tratado de Derecho administrativo y Derecho público general. Primera Edición, Tomo IV: La actividad administrativa. Iustel
Organismo Supervisor de la Inversión Privada en telecomunicaciones (2014). Reglamento General de Calidad de los Servicios Públicos de Telecomunicaciones, Resolución de Consejo Directivo N°123-2014-CD/OSIPTEL
Organismo Supervisor de la Inversión Privada en telecomunicaciones (2012). Texto Único Ordenado de las Condiciones de Uso de los Servicios Públicos. Resolución de Consejo Directivo N°138-2012-CD/OSIPTEL
Organismo Supervisor de la Inversión Privada en telecomunicaciones (2015). Reglamento para la Atención de Reclamos de Usuarios de Servicios Públicos de Telecomunicaciones, Resolución de Consejo Directivo N°047-2015-CD/OSIPTEL
