Antecedentes

El 24 de Octubre de 2018 se publicó en el Diario Oficial El Peruano la Ley No. 30860, Ley de Fortalecimiento de la VUCE, la cual puso en vigencia varias disposiciones para ampliar el alcance de la Ventanilla Única de Comercio Exterior (en adelante VUCE), y para la mejora de los procesos vinculados a los procedimientos y servicios que se realizan a través de la ella.

La Plataforma VUCE fue creada por el Artículo 9 de la Ley No. 28977, Ley de Facilitación de Comercio Exterior, del año 2007 y a partir de entonces se fue trabajando el marco normativo para sus operaciones, las cuales empezaron en el año 2010, con la promulgación del Reglamento Operativo del Componente de Mercancías Restringidas de la VUCE, junto con las primeras Resoluciones que fueron incorporando inicialmente 20 procedimientos administrativos de entidades competentes relacionadas al comercio exterior de forma gradual (hoy son más de 280 procedimientos administrativos).

La VUCE se encuentra a cargo de la Dirección de la Ventanilla Única de Comercio Exterior y Plataformas Tecnológicas (DVUCEPT) del Ministerio de Comercio Exterior y Turismo (MINCETUR), y se creó para simplificar los canales de acceso que tienen los operadores de comercio exterior hacia las entidades del Estado encargadas de tramitar los permisos y autorizaciones para el ingreso, salida o tránsito de las mercancías restringidas, que son aquellas que por mandato legal requieren de alguna autorización para su ingreso o salida del país.

En este sentido, la VUCE tiene actualmente más de 20 entidades competentes, cuyos trámites relacionados al comercio exterior se realizan a través de ella. Entre estas instituciones públicas se encuentran: SENASA, DIGESA, DIGEMID, SANIPES, SUCAMEC, PRODUCE, MINAGRI, MTC, APN, DICAPI, MIGRACIONES, entre otras.

En la primera etapa de la VUCE (2010-2018) las autoridades del MINCETUR apuntaron principalmente a disminuir los tiempos de tramitación de los usuarios así como los costos de desplazamiento, en la tramitación de los procedimientos administrativos, procesos y servicios que las entidades competentes tienen vinculados al comercio y transporte internacionales.

Posteriormente, a partir del 2016 empezó el desarrollo del Proyecto “Mejoramiento de los Servicios de Facilitación del Comercio Exterior a través de la Ventanilla Única (VUCE), Segunda Etapa”, también llamado VUCE 2.0, que tiene como objetivo mejorar la eficiencia del sector transable peruano con el fin que los agentes de comercio exterior enfrenten costos competitivos de operación. Uno de sus primeros resultados ha sido la puesta en vigencia de la Ley No. 30860, Ley de Fortalecimiento de la VUCE.

Por ello, de acuerdo con lo señalado en el Artículo 3 de la Ley No. 30860, la VUCE se convierte ahora en un sistema integrado para la facilitación del comercio exterior que, a través de medios electrónicos, permite a las partes involucradas en el comercio exterior y el transporte internacional, intercambiar información requerida o relevante para el ingreso, la salida o el tránsito de las mercancías y de los medios de transporte, desde o hacia el territorio nacional. Asimismo, permite gestionar la documentación e información relativa a los procedimientos y servicios que realizan a través de este sistema, las entidades públicas (en adelante entidades) involucradas en la emisión de autorizaciones para el tránsito, ingreso o salida de mercancías o medios de transporte en el país.

Este nuevo diseño de la VUCE le ha creado nuevas funciones adicionales, entre otras: brindar información estadística para las entidades del sector público y la comunidad del comercio exterior (business intelligence), información sobre servicios y costos logísticos relacionados a las operaciones de comercio exterior, un portal de acceso al mercado y de regulaciones del comercio exterior, apoyo en la gestión electrónica de operaciones a las pequeñas y medianas empresas involucradas en el comercio exterior, mecanismos electrónicos para poner en contacto a las partes involucradas en el comercio exterior, un sistema de gestión de riesgo para las entidades de control, la implementación de un Port Community System en el Callao, y un sistema informático para el control de operaciones de las Zonas Económicas Especiales[1], entre otras.

En tal sentido, para su puesta en vigencia, el MINCETUR ha aprobado el Reglamento de la Ley No.30860 (en adelante el Reglamento) mediante Decreto Supremo No. 008-2020-MINCETUR, el cual cubre el nuevo alcance de la VUCE[2].

Finalmente, cabe mencionar que aunque la VUCE es más conocida dentro del ámbito del comercio internacional, es también una herramienta de facilitación del comercio en general, regulada en el ámbito nacional y en varios acuerdos internacionales^[3].

El nuevo Acto Administrativo Digital

En el ámbito legal, se ha precisado en el Artículo 19 del Reglamento que al acto administrativo electrónico emitido a través de la VUCE califica dentro de la definición de acto administrativo prevista en el Artículo 1 de la Ley No. 27444, Ley del Procedimiento Administrativo General (en adelante LPAG), por lo cual posee la misma validez y eficacia jurídica que los actos administrativos emitidos por soportes materiales[4].

De otro lado, luego de haberse identificado características similares en sus procesos, el Artículo 23 del Reglamento ha creado una familia de 6 procedimientos administrativos estándar que se tramitan por la VUCE, para que las entidades relacionadas al Comercio Exterior puedan clasificar sus procedimientos en cada una de las familias de procedimientos, y tener parámetros para poder realizar mejoras aplicando metodologías comunes. Ello va a permitir también una mayor predictibilidad en los procedimientos administrativos que se llevan a cabo en todas las entidades del Estado:

• Resoluciones Anticipadas: Consultas a las autoridades sobre las materias a su cargo y/o el sentido de la normativa vigente comprendida dentro de sus competencias.
• Procesos de validación de agentes de comercio exterior y/o transporte internacional: Tienen como finalidad autorizar a sujetos, agentes, prestadores de servicios y/o medios de transporte a realizar actividades restringidas.
• Procesos de validación de procesos productivos: Tienen como finalidad la verificación del proceso productivo y/o la infraestructura con la que cuenta un usuario.
• Procesos de validación de mercancías: Aquellos que tienen como finalidad la calificación de una mercancía restringida que será objeto de comercio exterior.
• Procesos de validación de transacciones: Tienen como finalidad habilitar a un sujeto para que pueda realizar actos o transacciones específicas, relacionadas al ingreso, tránsito o salida de mercancías restringidas o de medios de transporte, o constatar un hecho o situación jurídica de una mercancía o mercancías, que van a ser objeto de una transacción, lo cual significa que la certificación, autorización o permiso solamente va a servir para ser presentada ante la autoridad correspondiente una sola vez.
• Procesos de fiscalización ex post: Tienen como finalidad supervisar, controlar, verificar, vigilar o fiscalizar el cumplimiento de las regulaciones, utilizando la gestión de riesgos, sobre los sujetos y/o agentes de comercio exterior, agentes, prestadores de servicios y/o medios de transporte, procesos productivos, mercancías, y/o transacciones, cuyos tramites se hubieran realizado a través de la VUCE.

Cabe mencionar que aquellos procedimientos administrativos que por sus características, excepcionalmente, no puedan ser clasificados en alguna de estas familias de procedimientos administrativos, podrán ser diseñados respetando su propia naturaleza y finalidad.

Otra novedad es que, de acuerdo con el Artículo 85 del Reglamento,  la VUCE va a proporcionar un sistema de Gestión de Riesgo[5] para que sea manejado por las entidades en la evaluación de las solicitudes de los tramites efectuados en la VUCE, así como para los procesos de inspección, vigilancia o fiscalización derivados o relacionados a las actividades de control que las entidades realicen sobre las mercancías, personas y medios de transporte que ingresan, transitan y salen del territorio nacional.

Este Sistema de Gestión de Riesgo estará conformado por reglas, principios, técnicas e instrumentos que permitan gestionar los riesgos identificados por cada entidad competente a nivel estratégico, táctico y operativo para focalizar sus acciones de control en aquellas actividades de alto riesgo, y otorgar facilidades en aquellas actividades de bajo o nulo riesgo. Así, este sistema permitirá a las entidades que eviten realizar interferencias innecesarias al tráfico y el comercio internacional, agilizando los tiempos de atención de los trámites.

Además, la aplicación de este sistema permitirá, según la calificación que les otorgue a las solicitudes presentadas, una aprobación automática, o considerar realizar una revisión documentaria y/o una inspección física.

Cabe mencionar que son las propias entidades las que son responsables de mantener actualizada la información necesaria para el uso de los instrumentos de gestión de riesgo. Asimismo, el sistema de la VUCE se alimentará también con la propia información que vaya generando, o la que pueda intercambiar con otras plataformas o bases de datos oficiales, para generar sus indicadores de riesgo.

En relación con ello, de ser el caso que el módulo de gestión de riesgo genere la necesidad de realizar una inspección u otro tipo de acción de control, la VUCE comunicará dicha decisión a las entidades involucradas y a sus usuarios, a través de su sistema de notificaciones, para que puedan realizar las coordinaciones correspondientes.

Finalmente, cabe mencionar que, en relación con la gestión de riesgo aplicada a los trámites en la VUCE, sería más eficiente que en el futuro se proponga una modificación al Reglamento, para que el sistema informático pueda bloquear el registro de una solicitud presentada cuando la información obligatoria de adjuntar no estuviese completa o si el sistema no valida la información consignada. Para ello, debería derogarse (o al menos, inaplicarse para los procedimientos administrativos VUCE) el Artículo 136 de la LPAG[6], a afectos de poder aprovechar la capacidad que nos brinda la tecnología hoy en día, que puede detectar automáticamente el incumplimiento de formalidades y requisitos a cargo del usuario que inicia un trámite ante el Estado.

Asimismo, sería importante que se modifique el Numeral 136.4 del Artículo 136 de la LPAG a fin de que transcurrido el plazo sin que ocurra una subsanación cuando el funcionario de la entidad ha detectado el incumplimiento de requisitos que pueden ser subsanados, la entidad no tenga que considerar como no presentada la solicitud o formulario, ni tenga que reembolsar el monto de los derechos de tramitación que hubiese abonado, porque ya se ha generado gasto al Estado (tanto en la entidad como en la VUCE) aún si el trámite no puede continuar[7], y asimismo, porque no genera un incentivo correcto que obligue al usuario a ser diligente al iniciar un trámite.

Principios del Procedimiento Administrativo de la VUCE

El Reglamento de la Ley No. 30860 ha considerado los más de diez años de experiencia desde el inicio de las operaciones de la VUCE[8], y en su Artículo II ha generado una serie de Principios orientadores para la adecuada interpretación de sus normas:

• Simplificación: el Estado debe tener procedimientos administrativos que sean eficientes, eliminando requisitos y condiciones innecesarios.

• Armonización: consiste en la adopción de patrones comunes que se apliquen mayoritariamente en los demás países del mundo, proveyendo de predictibilidad a los actores del Comercio Exterior. En este sentido, los procedimiento administrativos en la VUCE deben estar alineados con convenios, estándares, buenas prácticas y recomendaciones establecidos internacionalmente.

• Transparencia: nos señala que los normativa que regula el comercio deben ser pública y accesible, de manera que los agentes de comercio exterior realicen transacciones predecibles.

• Estandarización: la VUCE debe adoptar estándares y buenas prácticas internacionales que hayan probado su eficiencia y eficacia, alineando y armonizando sus métodos y prácticas.

• Colaboración: reconoce la necesidad de que los actores del comercio exterior actúen coordinadamente y tengan una visión de gobierno integral (Whole of the Government Approach) como una realidad sistémica.

• Enfoque de cadena logística: se debe entender a la VUCE como un instrumento que facilita el proceso logístico para la entrada y salida de mercancías, y medios de transporte, integrando todos los controles del Estado sobre las transacciones y servicios que los operadores logísticos proveen a los dueños de la carga.

• Alcance transfronterizo: el diseño de la VUCE considera la conexión con otros sistemas similares de otros países, propiciando relaciones de punto a punto entre estas plataformas.

• Soporte en la tecnología: resalta la importancia de la búsqueda de los mejores desarrollos informáticos y tecnológicos para ser aplicados en la VUCE.

• Enfoque intercultural: pone énfasis a que el objetivo final de la herramienta es generar beneficios a los usuarios de la VUCE, reconociendo las diferencias culturales, geográficas, ambientales, socioeconómicas y lingüísticas.

El Usuario VUCE

Como en todo acto administrativo, es necesaria la identificación del sujeto sobre el cual van a recaer sus efectos jurídicos. Para ello, de acuerdo con lo señalado en el Artículo 7 del Reglamento, actualmente la VUCE pone a disposición de sus usuarios mecanismos seguros para su adecuada identificación, a través de las modalidades de autenticación vía Clave SUNAT Operaciones en Línea (Clave SOL) de la SUNAT.

Pero en el futuro, la VUCE podrá utilizar otros mecanismos de seguridad para la autenticación, notificación e intercambio de información (como el uso de la huella digital, el reconocimiento ocular u otras formas de autenticación biométrica, por ejemplo), en la medida que el avance tecnológico lo permita, con el fin de resguardar que los efectos jurídicos de los actos administrativos realizados a través de la VUCE sean generados por los funcionarios premunidos de la autoridad para ello, así como que recaigan en los usuarios que correspondan, tal cual ya se encuentra previsto en el numeral 7.1 del Artículo 7 del Reglamento.

Asimismo, los usuarios sin RUC podrán utilizar la Plataforma de Autenticación Nacional[9] del Registro Nacional de Identificación y Estado Civil (RENIEC) como otra de las modalidades de autenticación en la VUCE. Incluso, la entidad competente va a poder iniciar un trámite a solicitud de usuarios extranjeros que sólo cuenten con carné de extranjería o pasaporte, efectuando el registro en nombre de ellos previa presentación de dichos documentos de identidad, tal cual lo señalan los numerales 7.4 y 7.5 del Artículo 7 del Reglamento.

Finalmente, cabe señalar que el funcionario administrativo se puede autenticar en la VUCE utilizando su Código de Usuario Extranet y la Clave Extranet, que le sean proporcionadas por su entidad, según lo señalado también en el Artículo 7 del Reglamento.

Interoperabilidad: Un solo Estado

La interoperabilidad consiste en la habilidad del Sistema VUCE de poder interactuar con otros sistemas de información para intercambiar y usar la información recibida de comercio exterior. Esta interoperabilidad está dispuesta en el Artículo 17 de la Ley No. 30860, el cual señala que se realiza a nivel organizacional, semántico, técnico y legal, según las definiciones establecidas en el Decreto Legislativo No.1412, Decreto Legislativo que aprueba la Ley de Gobierno Digital, y en los plazos que el MINCETUR establezca.

En este sentido, se han establecido reglas específicas para regular la interoperabilidad entre la VUCE y la Plataforma de Interoperabilidad del Estado (PIDE)[10], la cual es la principal plataforma de recepción e intercambio de información y documentación del Estado Peruano, cuyo manejo se encuentra a cargo de la Secretaría de Gobierno Digital de la Presidencia de Consejo de Ministros (PCM).

Sin perjuicio de lo señalado, cabe mencionar que el Artículo 8 del Reglamento ha establecido que todas las entidades de la Administración Pública que registren o almacenen datos de las personas naturales o jurídicas que califiquen como administrados o usuarios, y que produzcan, emitan o cuenten con información necesaria para el funcionamiento de la VUCE, se encuentran obligadas a entregar y/o compartir dicha información, en forma eficaz y oportuna, de acuerdo a los requerimientos de la VUCE.

En tal sentido, todo Documento Resolutivo generado por las entidades relacionadas al comercio exterior debe ser proporcionado a la PIDE directamente por la VUCE, mientras que los servicios de información publicados en la PIDE requeridos para los procesos, procedimientos y servicios adscritos a la VUCE, deben ser puestos a disposición de la VUCE de manera automatizada, para el conocimiento y uso de las entidades o usuarios de la VUCE, evitando la duplicidad del registro de la información, según lo dispuesto en el numeral 8.5 del Artículo 8 del Reglamento.

De manera complementaria, en el numeral 8.4 del Artículo 8 del Reglamento se establece que las entidades no deben requerir a las partes involucradas en el comercio exterior y transporte internacional, aquella documentación o información que puedan obtener directamente de la VUCE.

Asimismo, se ha reiterado la obligación ya existente con anterioridad, de que los procedimientos administrativos y servicios incorporados a la VUCE deben ser tramitados íntegra y únicamente por medios electrónicos, de modo tal que no se admita la posibilidad de presentar o exigir documentación o información por una vía distinta, salvo cuando se presente alguna de las siguientes excepciones señaladas en el Numeral 10.3 del Artículo 10 del Reglamento:

• Por disposición expresa amparada en una norma con rango de Ley o Acuerdo Internacional suscrito por el Estado Peruano, se requiera la presentación de documentación física para realizar un procedimiento administrativo, y/o cuando se requiera la presentación de garantías financieras.

• La cantidad de información a transmitir en documentos adjuntos sea mayor a los límites establecidos en el Sistema VUCE, en cuyo caso se permite la entrega de la información en soportes magnéticos o a través de medios electrónicos alternativos.

• La Entidad requiera al administrado la remisión de una muestra física de la mercancía a efectos de poder comprobar o determinar su origen.

• En caso, por razones de fuerza mayor o caso fortuito, no se pueda acceder a la VUCE. Sin perjuicio de ello, una vez superadas las circunstancias que motivaron esta excepción, se deberá cargar toda la información y documentación sobre el trámite en la VUCE, por la propia entidad competente o vinculada a la VUCE.

Esto es importante porque la VUCE integra toda la información en un único expediente electrónico que interopera con el sistema de despacho aduanero de la SUNAT-Aduanas, por lo cual toda la información relacionada al comercio y/o el transporte internacional que se tramita por la VUCE que se automatiza o digitaliza para el tránsito, ingreso y/o salida de las mercancías desde o hacia el territorio nacional, debe estar completa.

Cabe mencionar que, en relación con las declaraciones, documentos y demás información proporcionada por el usuario a la VUCE, el Artículo 11 del Reglamento deja a salvo las facultad de las entidades para verificar, mediante un control ex post, su veracidad y autenticidad.

Otros beneficios de la digitalidad en la VUCE

Adicionalmente a las mejoras creadas por la Ley No. 30860 y su Reglamento que hemos mencionado, también tenemos que, de acuerdo con el Artículo 12 del Reglamento, la VUCE le concederá a cada usuario un buzón electrónico, el cual será considerado su domicilio digital, para efectos de recibir las notificaciones electrónicas, así como un almacenamiento digital propio para sus documentos, información, imágenes, entre otros, siendo responsabilidad del administrado revisar su buzón electrónico durante el procedimiento administrativo electrónico[11]. Por su parte, para estos mismos efectos, se entiende que VUCE será considerada la sede digital de la entidad competente[12].

Asimismo, de acuerdo con el Numeral 16.4 del Artículo 16 del Reglamento, la VUCE va a proporcionar un sistema de alertas de vencimiento de plazos de los procedimientos administrativos para los usuarios y las entidades, para que puedan llevar a cabo las acciones que correspondan, de manera oportuna.

De otro lado, es importante señalar que el registro del cumplimiento de los plazos en los trámites ante la VUCE, el cual queda grabado en el Sistema VUCE, podrá servir para la actualización de los propios plazos del TUPA[13] de cada procedimiento administrativo. Es decir, para que estos plazos puedan modificarse cada cierto tiempo, de acuerdo con este historial de atención.

Por último, para efectos de los pagos de las tasas por tramites, además de la pasarela de pagos de la SUNAT que la VUCE utiliza actualmente, el Artículo 15 del Reglamento ha incorporado la pasarela Págalo.pe del Banco de la Nación, existiendo la posibilidad que en el futuro se pueda incorporar incluso otras formas de pago. Sin embargo, queda pendiente la creación de una Billetera Electrónica para que los usuarios puedan hacer pagos adelantados a manera de una cuenta corriente, lo cual ha venido siendo reclamado por los operadores de comercio exterior para poder hacer un uso más ágil del sistema.

[1] También se les denomina Zonas Francas, las cuáles son definidas en el Artículo 2 de la Ley General de Aduanas, aprobada mediante el Decreto Legislativo No.1053, como parte del territorio nacional debidamente delimitada, en la que las mercancías en ella introducidas se consideran como si no estuviesen dentro del territorio aduanero, para la aplicación de los derechos arancelarios, impuestos a la importación para el consumo y recargos a que hubiere lugar.

[2] Publicado en el Diario Oficial El Peruano el 3 de Agosto de 2020

[3] Por ejemplo, en el Artículo 10 del Acuerdo de Facilitación de Comercio de la OMC (Organización Mundial de Comercio), ratificado por el Perú mediante el Decreto Supremo No. 044-2016-RE, el cual señala lo siguiente:

Artículo 10 Formalidades en relación con la Importación, la Exportación y el Tránsito

 …

4 Ventanilla Única

4.1 Los Miembros procurarán mantener o establecer una ventanilla única que permita a los comerciantes presentar a las autoridades u organismos participantes la documentación y/o información exigidas para la importación, la exportación o el tránsito de mercancías a través de un punto de entrada único. Después de que las autoridades u organismos participantes examinen la documentación y/o información, se notificarán oportunamente los resultados a los solicitantes a través de la ventanilla única.

4.2 En los casos en que ya se haya recibido la documentación y/o información exigidas a través de la ventanilla única, ninguna autoridad u organismo participante solicitará esa misma documentación y/o información, salvo en circunstancias de urgencia y otras excepciones limitadas que se pongan en conocimiento público.

4.3 Los Miembros notificarán al Comité los detalles del funcionamiento de la ventanilla única.

4.4 Los Miembros utilizarán, en la medida en que sea posible y factible, tecnología de la información en apoyo de la ventanilla única.

[4] Con relación a la validez de documentos subidos a la VUCE, el Reglamento ha recogido las distintas normas ya previstas en los Decretos Supremos No.165-2006-EF, No.199-2006-EF, No.009-2008-MINCETUR, No.012-2013-MINCETUR, No.010-2007-MINCETUR y No.009-2008-MINCETUR, a fin de mantener su eficacia.

[5] Gestión del riesgo puede definirse como el proceso para identificar, analizar, calificar y cuantificar las probabilidades de que suceda un acontecimiento negativo, sus efectos, y las acciones preventivas, reductivas o correctivas que pueden tomarse.

[6] Artículo 136.- Observaciones a documentación presentada

136.1 Deben ser recibidos todos los formularios o escritos presentados, no obstante incumplir los requisitos establecidos en la presente Ley, que no estén acompañados de los recaudos correspondientes o se encuentren afectados por otro defecto u omisión formal prevista en el TUPA, que amerite corrección …

[7] Artículo 136.- Observaciones a documentación presentada

….

136.4 Transcurrido el plazo sin que ocurra la subsanación, la entidad considera como no presentada la solicitud o formulario y la devuelve con sus recaudos cuando el interesado se apersone a reclamarles, reembolsándole el monto de los derechos de tramitación que hubiese abonado.

….

[8] La VUCE inició sus operaciones en el año 2010.

[9] https://idperu.reniec.gob.pe/site/

[10] Creada mediante Decreto Supremo No. 083-2011-PCM, publicado en el Diario Oficial El Peruano el 21 de octubre de 2011.

[11] Cabe mencionar que la información respecto de la hora y fecha de notificación del acto administrativo en el buzón electrónico proporcionado por VUCE es registrada en el propio Sistema VUCE para la consulta del usuario o cualquier auditor externo.

[12] Según el Diccionario de la Real Academia de la Lengua Española, la Sede Digital (o Electrónica) es la dirección electrónica disponible para todos los ciudadanos a través de telecomunicaciones cuya titularidad, gestión y administración corresponde a una administración pública en el ejercicio de sus competencias. En este sentido, la Sede Digital hace las veces del domicilio de la entidad pública en el ámbito digital.

[13] Sigla que corresponde a: Texto Único de Procedimientos Administrativo, el cual comprende todos los procedimientos de iniciativa de parte, requeridos por los administrados para satisfacer sus intereses o derechos, mediante el pronunciamiento de cualquier órgano de una entidad de la Administración Pública, de acuerdo con el Artículo 43 de la LPAG.