Hace poco nos notificaron una sentencia mediante la cual un Juzgado Contencioso Administrativo acogió la postura del demandado respecto a que la discusión en el proceso estaba restringida a lo actuado en el Procedimiento Administrativo Sancionador (“PAS”).
Y es que existe una tendencia en determinados jueces contenciosos administrativos que los llevan a rechazar cualquier alegación al interior del Proceso Contencioso Administrativo (“PCA”) partiendo del hecho de que esta no fue discutida ni objeto de prueba en el PAS.
Como veremos a continuación, esta tendencia – que se origina a raíz de una indebida interpretación de los artículos vinculados al ofrecimiento de medios probatorios recogidos en la Ley que Regula el Proceso Contencioso Administrativo (“LPCA”) – puede ser muy peligrosa puesto que el juez contencioso administrativo estaría limitando su análisis sin justificación alguna, olvidando que nos encontramos ante un proceso de plena jurisdicción y que la prioridad debe ser velar por otorgar una verdadera tutela jurisdiccional efectiva.
- El derecho constitucional a la defensa y su regulación en el Procedimiento Administrativo Sancionador
Para desarrollar el derecho constitucional a la defensa, debemos empezar por el derecho complejo que lo engloba, es decir, el derecho a la tutela jurisdiccional efectiva. Este lo encontramos recogido en la misma Constitución (artículo 139 inciso 3) y en otros cuerpos normativos como el Código Procesal Civil (artículo I del Título Preliminar) y la LPCA (artículo 1).
Si ensayamos una definición general, este derecho exige que toda persona tenga la posibilidad de acudir libre e igualitariamente a un órgano jurisdiccional para solicitar la protección de cualquier derecho e interés frente a cualquier lesión o amenaza, en un proceso dotado de las mínimas garantías, en donde se expedirá una resolución fundada en derecho con posibilidad de ejecución (Priori 2019). Como bien precisó Proto Pisani (1976), si la tutela jurisdiccional no es adecuada ni idónea no es efectiva, y si no es efectiva, simplemente, «no es».
Ahora bien, dentro de las mínimas garantías de las que debe estar dotado el proceso, encontramos al derecho a la defensa, el cual también está recogido expresamente en la Constitución (artículo 139 inciso 14). En virtud de este derecho, en palabras del Tribunal Constitucional:
“se garantiza que los justiciables, en la protección de sus derechos y obligaciones, cualquiera que sea su naturaleza (civil, mercantil, penal, laboral, etc.), no queden en estado de indefensión. El contenido constitucionalmente protegido del derecho de defensa queda afectado cuando, en el seno de un proceso judicial, cualquiera de las partes resulta impedida, por actos concretos de los órganos judiciales, de ejercer los medios necesarios, suficientes y eficaces para defender sus derechos e intereses legítimos” (Expediente 0582-2006-PA/TC).
Si nos centramos en el marco normativo aplicable a los PAS, encontramos que en el TUO de la Ley del Procedimiento Administrativo General se impone el deber a la Administración de velar por el debido procedimiento (respetando sus garantías) y a notificar a los administrados con los hechos e infracciones que se le imputen para que puedan ejercer debidamente su defensa (artículo 248 inciso 3, artículo 254 y 255). Evidentemente el trasfondo de este marco normativo es el derecho fundamental a la defensa de los administrados.
En líneas generales, se trata de evitar que el administrado quede en estado de indefensión, conociendo qué se le imputa y teniendo la oportunidad de alegar y probar al interior del procedimiento. En caso el procedimiento no satisfaga estas garantías, el administrado podría fácilmente sostener que este se encuentra viciado y cuestionaría cualquier cargo imputado.
Por lo tanto, el respeto del derecho a la defensa en un PAS es trascendental ya que condiciona la legalidad y constitucionalidad de todo el procedimiento en sí.
- El Proceso Contencioso Administrativo como un proceso de plena jurisdicción
Después de transitar por un PAS, poniéndose fin a la vía administrativa, uno está facultado a acudir al Poder Judicial para solicitar la tutela de sus derechos a través de un PCA. Tal y como se establece en el artículo 1 de la LPCA, este proceso tiene por finalidad el control jurídico por el Poder Judicial de las actuaciones de la administración pública sujetas al derecho administrativo y la efectiva tutela de los derechos e intereses de los administrados.
De antemano, se debe tener claro que el PCA ya no es proceso dirigido única y exclusivamente a revisar la legalidad del acto administrativo (solicitar la nulidad del acto). En efecto, de una revisión del artículo 5 de la LPCA es claro que ahora el análisis del juez contencioso administrativo es mucho más amplio puesto que es posible solicitar el reconocimiento de una situación jurídica individualizada, la restitución o la misma indemnización por el daño causado (Priori 2009).
Precisamente al establecer un proceso de plena jurisdicción como el nuestro, lo que se busca es tutelar de la mejor forma la situación jurídica al interior del proceso adoptando todas las medidas que sean necesarias para tal fin, todo en resguardo del derecho a la tutela jurisdiccional efectiva. Como bien señala la profesora Vargas-Machuca (2012):
“la plena jurisdicción es un reconocimiento del derecho a la tutela jurisdiccional efectiva, brindándose una efectiva tutela a los derechos e intereses de los administrados”
Así, para tutelar de forma idónea – ejerciendo una plena jurisdicción – es importante que el órgano jurisdiccional cuente con todos los elementos de juicio para ejercer de mejor forma el control total de la actuación administrativa y adoptar la decisión más adecuada. Esto último está vinculado al respeto al derecho constitucional de defensa (englobado por el derecho a la tutela jurisdiccional efectiva) en el proceso, lo cual lo vemos reflejado en las disposiciones vinculadas a la posibilidad de alegación (lo cual también está vinculado con el respeto al derecho a la prueba, ya que las alegaciones de las partes estarán basadas en los medios probatorios ofrecidos). En efecto, las partes deben tener la posibilidad de alegar los fundamentos de hecho y de derecho que respalden su posición al interior del proceso.
- La real dimensión de los artículos 29, 30 y 31 de la Ley que Regula el Proceso Contencioso Administrativo
Llegados a este punto, tenemos por un lado que en el PCA debe velarse por el respeto al derecho a la defensa de las partes reconocido constitucionalmente (y derechos conexos como el de la prueba), y por otro lado, que los jueces contenciosos están facultados para ejercer un control total de la actuación administrativa al interior del ser un proceso de plena jurisdicción.
Bajo estas dos premisas, conviene centrarnos en las disposiciones vinculadas al ofrecimiento de medios probatorios en el PCA ya que, a partir de las mismas, se están forzando interpretaciones que desnaturalizan la razón de ser del mismo proceso y generan vulneraciones a derechos fundamentales. Veamos las disposiciones relevantes en la LPCA:
“Artículo 29.- Actividad probatoria. En el proceso contencioso administrativo, la actividad probatoria se restringe a las actuaciones recogidas en el procedimiento administrativo, salvo que se produzcan nuevos hechos o que se trate de hechos que hayan sido conocidos con posterioridad al inicio del proceso. En cualquiera de estos supuestos, podrá acompañarse los respectivos medios probatorios. En el caso de acumularse la pretensión indemnizatoria, podrán alegarse todos los hechos que le sirvan de sustento, ofreciendo los medios probatorios pertinentes.
Artículo 30.- Oportunidad. Los medios probatorios deberán ser ofrecidos por las partes en los actos postulatorios, acompañándose todos los documentos y pliegos interrogatorios. Se admitirán excepcionalmente medios probatorios extemporáneos, cuando estén referidos a hechos ocurridos o conocidos con posterioridad al inicio del proceso, vinculados directamente a las pretensiones postuladas.
Artículo 31.- Pruebas de oficio. Cuando los medios probatorios ofrecidos por las partes sean insuficientes para formar convicción, el Juez en decisión motivada e inimpugnable, puede ordenar la actuación de los medios probatorios adicionales que considere convenientes”.
Como se puede apreciar, por regla general, en un PCA, “la actividad probatoria se restringe a lo actuado en el procedimiento administrativo”. Esto implica que las pruebas que uno ofrezca en el proceso deben estar necesariamente vinculadas a lo discutido en el procedimiento. No obstante, existen determinadas circunstancias como la ocurrencia de hechos nuevos o que ameriten una actuación de prueba de oficio del Juzgado, que deberán ser parte del análisis en el proceso a pesar de no haber sido discutidas en el procedimiento.
Nótese que los citados artículos no hacen referencia a que las alegaciones en el PCA están limitadas a lo alegado en el procedimiento. Los artículos hacen referencia únicamente al material probatorio, pero establece supuestos específicos en los cuales es posible aportar material probatorio distinto.
No existe ninguna limitación legal – ni debería existir – para el juez contencioso administrativo al momento de analizar argumentos dirigidos a que el Poder Judicial revise la validez del acto emitido por la Administración, a pesar de que estos no hayan sido formulados en el PAC. De lo contrario, caeríamos en el error de equiparar al PCA como una “tercer instancia” administrativa.
Al contrario, el artículo 1 del TUO de la LPCA establece claramente que la acción contenciosa administrativa tiene por finalidad el control jurídico por el Poder Judicial de las actuaciones de la administración pública y la efectiva tutela de los derechos e intereses de los administrados. Bajo esa premisa, el juez contencioso debe contar con todos los elementos de juicio al momento de resolver y ejercer un control total de la actuación administrativa.
La idea de que lo alegado en el PCA está limitado a lo alegado y probado en sede administrativa nos llevaría a la ilógica conclusión de que no podría sustentarse la indebida motivación de la resolución de segunda instancia porque esto no fue discutido en sede administrativa. En efecto, puede ocurrir que se emita una resolución en segunda instancia administrativa, poniéndose fin al PAC y el administrado acuda al Poder Judicial invocando una indebida motivación de esta resolución. En este supuesto, es claro que los argumentos que utilizará el administrado en sede judicial para explicar la indebida motivación no han sido ventilados en sede administrativa.
Lo mismo ocurriría en un caso en el cual la resolución de primera instancia administrativa sancione a un administrado en base a una norma, el administrado se defienda y en segunda instancia se sanciona al administrado por vulnerar una norma completamente distinta. En este caso, uno acudiría al Poder Judicial para, entre otros, alegar una vulneración al principio de tipicidad, con argumentos que no han sido analizados en sede administrativa. Así como estos, existen diversos ejemplos que acreditan que el análisis en el PCA no se limita a lo actuado en PAS (Huapaya 2019).
Tan cierto es esto que, si el juzgado considera que aún no se ha generado convicción respecto de lo alegado en el PCA con el material probatorio que obra en el expediente administrativo, está facultado a ordenar la actuación de material probatorio adicional. Nuevamente, lo que se busca es que el Juzgado cuente con todos los elementos de juicio necesarios para llegar a la decisión más acertada.
No debemos perder de vista que lo que debe ser prioridad es el proceso es brindar una verdadera tutela jurisdiccional efectiva, velando por que se respeten todas las garantías inherentes al proceso, incluida la protección del derecho a la defensa.
BIBLIOGRAFÍA
RAMON HUAPAYA TAPIA. (2019). EL PROCESO CONTENCIOSO-ADMINISTRATIVO. CON LA COLABORACIÓN DE ÓSCAR ALEJOS GUZMÁN. LIMA: PUCP. Pg. 65-66.
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GIOVANNI PRIORI POSADA. (2019). EL PROCESO Y LA TUTELA DE LOS DERECHOS. LIMA: FONDO EDITORIAL PUCP VERSIÓN DIGITAL. Pg. 80.
GIOVANNI PRIORI POSADA. (2009). COMENTARIOS A LA LEY DEL PROCESO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO. LIMA: ARA EDITORES. CUARTA EDICIÓN. Pg. 130-131.
ANDREA PROTO PISANI. (1976). STUDI DI DIRTTO PROCESSUALE DEL LAVORO. MILAN: ANGELI. Pg. 66.
