Margarett Matos Ortega((Abogada por la Pontificia Universidad Católica del Perú, con estudios de especialización en Regulación por la Universidad de Florida, EE.UU. Asociada Senior de Quiñones Alayza Abogados. Contacto: mmatos@qalegal.pe.))

El sector eléctrico peruano se encuentra a la expectativa de una anunciada reforma. El Ministerio de Energía y Minas (Minem) se ha pronunciado sobre la necesidad de implementar una reforma estructural del mercado eléctrico, que abarque una revisión minuciosa e integral de su marco normativo. Con tal fin, ha creado la Comisión Multisectorial para la Reforma del Subsector Electricidad (CRSE)((Aprobada mediante Resolución Suprema N° 006-2019-EM del 20 de junio de 2019. La CRSE estará conformada por dos (2) representantes del Minem, (2) representantes de OSINERGMIN y un (1) representante del Ministerio de Economía y Finanzas.)), fijando un plazo de 24 meses para que formule sus propuestas. 

A nivel normativo, los ánimos de reforma se han traducido en una serie de iniciativas y propuestas de modificación del marco regulatorio para hacer frente a diversos desafíos, que incluyen temas tan variados como: la declaración de precios de gas natural por las centrales térmicas, el reconocimiento de potencia firme a las centrales solares y eólicas, la generación distribuida, regulación ambiental eléctrica((Regulación aprobada con el Decreto Supremo N° 014-2019-EM del 7 de julio de 2019.)), reglas de ingreso y participación en el Mercado Mayorista de Electricidad, interconexión eléctrica internacional, electromovilidad, entre otros. Presentándose más de 100 proyectos de ley propuestos por el Ejecutivo o desde el Congreso((En lo que va de la legislatura 2016-2021, se han presentado 156 proyectos de ley vinculados al sector energía, disponible en http://www.congreso.gob.pe/pley-2016-2021/. De los cuales, destacan los siguientes proyectos relevantes para el Subsector electricidad: Proyecto de Ley N° 03987/2018-CR “Ley que promueve el fortalecimiento de las empresas el Sector Eléctrico del Estado mediante la participación de la inversión privada”; Proyecto de Ley N° 2320-2017/CR “Ley que restablece eficiencia en generación y precios de electricidad garantizando tarifa justa para el usuario”,  Proyecto N° 03446/2018-CR “Ley que declara de interés nacional y necesidad pública la promoción del uso de vehículos eléctricos (EV) o híbridos enchufables (PHEV) así como la implementación de la infraestructura adecuada para su utilización”, Proyecto de Ley N° 03145/2017-CR “Ley que fortalece las actividades de las empresas eléctricas distribuidoras y comercializadoras”, entre otros.)),  sin contar las propuestas prepublicadas por el Minem y el regulador Osinergmin incluso, a veces, con ideas contrapuestas.

Sin embargo, ¿sabemos realmente qué es lo que queremos cuando demandamos una reforma? o estamos entendiendo a este proceso como un fin en sí mismo, en lugar de un medio para alcanzar un objetivo. Precisamente, esta fue una de las primeras lecciones que Jamison (2019) compartió con nosotros como parte de la clase inaugural del 46th PURC/World Bank International Training Program on Utility Regulation and Strategy((Llevado a cabo en Gainesville (Florida), Estados Unidos del 10 al 21 de junio 2019. Para mayor información visitar: https://warrington.ufl.edu/public-utility-research-center/training-courses-and-development/.)), donde tuve oportunidad de conocer a 84 participantes de diferentes agencias regulatorias y afines, provenientes de 30 diferentes países emergentes. 

En este escenario de realidades tan diversas, cercanas y al mismo tiempo ajenas, se nos explicó la necesidad de adoptar una “mirada desde el balcón”((Traducción libre del término en inglés “Balcony View or Get on the balcony”.)) antes de tomar decisiones de política regulatoria. “Subir al balcón”, en este contexto, supone un ejercicio de abstracción a fin de articular objetivos a largo plazo, obligándonos a ir más allá de soluciones de corto alcance que terminan siendo útiles momentáneamente, pero sólo como paliativos a problemáticas coyunturales. 

Para ello, es fundamental conocer nuestra realidad como punto de partida para identificar nuestra meta al plantear esta tercera reforma ((El primer proceso de reforma del sector eléctrico peruano tuvo lugar en el año 1992, con la publicación del Decreto Ley N° 25844 “Ley de Concesiones Eléctricas” y su Reglamento, que dispuso la separación de las actividades de generación, transmisión y distribución, entre otros. Mientras que la segunda y última gran reforma fue implementada el 2006, mediante la Ley N° 28832 “Ley para asegurar el desarrollo eficiente de la Generación Eléctrica” con el objeto de reducir la intervención administrativa, promover la competencia y adoptar las medidas necesarias para asegurar la suficiencia de generación eficiente. En este contexto, la discusión actual se trataría de la tercera reforma.)) del sector eléctrico peruano. 

En el contexto internacional, un primer índice relevante se refiere a las brechas de acceso a la electricidad. Como país, en el año 2017, hemos logrado una cobertura bastante positiva del 96.363%: 100% en área urbana y 83.676% en rural. (Banco Mundial, 2017). Esta buena noticia, va de la mano con el posicionamiento de nuestro país en cuanto a la producción eléctrica de fuentes renovables, que cobra aún mayor relevancia al ser considerados como el tercer país más vulnerable al cambio climático((De acuerdo al estudio realizado por Tyndall Center de la Universidad de Manchester, Inglaterra (Tyndall Center for Climate Change Research).)). Sin embargo, aun cuando nuestra matriz energética se basa casi en un 50% en hidroelectricidad y además el crecimiento y promoción de este tipo de energía limpias ha ido en aumento, todavía no alcanzamos el crecimiento exponencial de Brasil((El caso de éxito de las energías renovables en Brasil, al margen de la energía hidráulica, está constituido por centrales solares fotovoltaica, eólicas y de biomasa, a partir de elementos derivado de la caña de azúcar, la cascarilla de arroz y residuos de madera. (Mayorga, 2019) )) (IEA, 2014):

Producción eléctrica de fuente renovable, excluida fuente hidroeléctrica (kWh)

Gráfico 1

Fuente: IEA Statistics © OECD/IEA 2014. All rights reserved

Otro índice importante elaborado por el Banco Mundial que mide la facilidad para hacer negocios en un país o doing business, ubica al Perú en la cuarta posición a nivel de América Latina y el Caribe, otorgándonos el décimo puesto en cuanto a facilidad de obtención de electricidad. Esta calificación mide la eficiencia del proceso de conexión, el índice de fiabilidad del suministro, transparencia de las tarifas y el precio de la electricidad. A nivel global aparecemos en el puesto 67. (Banco Mundial, 2018). 

Existen muchos otros indicadores importantes como el indicador de riesgo país o country risk assesment, que incluye diversos factores políticos – sociales (a nivel gubernamental y del entorno empresarial), económicos, y financieros que podrían afectar la capacidad de pago de un país para inversiones extranjeras (EKN, 2019). Son diversas las agencias clasificadoras de este índice. Entre ellas, la compañía de origen francés COFACE ofrece una publicación actualizada a julio 2019, que ubica al Perú dentro de un margen de riesgo “razonable” junto a Colombia y solo por debajo de Chile en nuestra región; en tanto que Ecuador, Bolivia, Paraguay y Argentina presentanmayor riesgo, y Venezuela se sitúa a niveles de extremo riesgo.

 Gráfico 2

Fuente: Coface “Country Risk Assesment Map- July 2019”

Los indicadores y calificaciones internacionales presentados son bastante ilustrativos por sí solos, y nos ayudan a tener mayor información del Perú en el contexto internacional. 

No obstante, para este análisis también es sumamente importante considerar las señales de nuestro mercado en nuestro contexto nacional. Solo por mencionar un dato, es de público conocimiento que en la actualidad, los costos marginales han llegado a márgenes bajísimos alrededor de 8.5 US$/MW.h, corriendo el riesgo a subir a 700% al 2023 (Gestión, 2019); y al mismo tiempo, el precio all in que paga un usuario libre (de gran demanda) termina siendo más bajo que el que paga un usuario residencial.

Un país emergente como el Perú debe estar consciente del impacto que de una reforma estructural del mercado eléctrico en el costo de financiamiento y la capacidad de atraer inversiones a nuestro país y para ello, no puede perderse de vista la información de los indicadores internacionales. Pero esta data no es suficiente pues suele no ser una exacta muestra de la realidad de un país. Según los datos mostrados, visto desde afuera, pareciéramos vivir en un mercado eléctrico idílico, aunque sabemos que no es así. 

Por lo anterior, en mi opinión, la decisión del Minem de apaciguar los pedidos de reforma con la creación de la CRSE es saludable en tanto nos obliga a re-pensar nuestra política regulatoria; pero sólo será útil, si las acciones se adoptan oportunamente. Los dos años que esta comisión podría tomar para emitir un informe diagnóstico parecen ser un plazo excesivo en un sector tan convulsionado. 

Desde esta perspectiva, una “mirada desde el balcón” nos lleva a concluir que el trabajo de la CRSE debe adoptar una estrategia a largo plazo, pero también la adopción de medidas inmediatas, bajo la misma lógica de la política de “reconstrucción con cambios”.

En otras palabras, la planificación es necesaria e imprescindible para evitar “desastres” a futuro y para tener una política energética bien definida. Para ello, planteo que es necesario utilizar las herramientas de planificación contenidas en el Plan Energético Nacional al 2040, así como cualquier otra herramienta que pueda ser desarrollada para dichos fines (Ministerio de Energía y Minas, 2019) y la participación de los distintos grupos de interés privados y públicos para motivar el diálogo y consenso en la determinación de nuestra meta a largo plazo. 

Al mismo tiempo, la CRSE podría acelerar su trabajo, considerando el trabajo ya avanzado en todas las propuestas normativas del sector ya presentadas. Con ello, no habrá necesidad de tomar tanto tiempo para resolver situaciones que generan graves distorsiones en el mercado eléctrico, que desincentivan la inversión en nuestro sector. En la misma línea, desde la perspectiva de la profesión legal, resulta inobjetable la necesidad de contar con seguridad y predictibilidad jurídicas: la incertidumbre regulatoria claramente nos resta competitividad. 

Tenemos mucho en juego con las decisiones de política regulatoria, y sin duda, no se trata de una tarea sencilla. No obstante, en la medida que seamos conscientes de cuál es nuestro objetivo, no solo como sector, sino como país, la conducción de la tercera reforma del sector eléctrico peruano podrá ser exitosa.

Bibliografía

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Jamison, M. (Junio de 2019). Welcome and Overview. En 46th PURC/ World Bank International Training Program on Utility Regulation and Strategy. Programa llevado a cabo en Gainesville-Florida, Estados Unidos.

Kiguel, M. y Lopetegui, G. (1997). Entendiendo el Riesgo País. Jornadas de ADEBA. Conferencia llevada a cabo del 19 al 21 de mayo de 1997, Buenos Aires, Argentina.

Mayorga, N. (2019). Según el Banco Mundial, el país latinoamericano lideró el grupo de países que más usa este tipo de energías para el consumo de electricidad, calor y transporte. La Republica. Recuperado de https://www.larepublica.co/globoeconomia/brasil-es-el-pais-que-mas-consume-energias-renovables-segun-el-banco-mundial-2867344.

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