1. Introducción
Tal como se encuentra redactado el actual Texto Único Ordenado de la Ley N° 27584 – Ley que regula el Proceso Contencioso Administrativo (en adelante, la Ley), se pueden advertir una serie de aspectos criticables que merecen ser analizados a fin de asegurar el acceso a la jurisdicción, así como, a la tutela judicial efectiva.
En atención a ello, en el presente estudio examinaremos las deficiencias acarreadas por la Ley en cuanto a la ordenación de las disposiciones referidas a la competencia. No obstante, antes de entrar a exponer dichas deficiencias que, a nuestro particular criterio, ameritan ser reestructuradas, vale la pena introducir una escueta aproximación al concepto de competencia en el marco del proceso contencioso administrativo.
Así, podemos definir a la competencia como la aptitud que tiene un órgano judicial para ejercer válidamente la función jurisdiccional en determinados ámbitos, los cuales se determinan en base a la aplicación de ciertos criterios, verbigracia, por territorio, por función o grado, entre otros ((PRIORI, Giovanni. Comentarios a la Ley del Proceso Contencioso Administrativo. Lima: ARA Editores, 2009, pp. 154.)).
2. A propósito de la regulación de la competencia territorial
De manera explícita, la Ley toma en cuenta los criterios de territorialidad y funcionalidad para determinar la competencia de los jueces. Respecto al primer criterio, la actual disposición establece como los únicos supuestos de competencia territorial el domicilio del demandado y el lugar donde se produjo la actuación impugnable. De modo tal que el particular podrá imponer su demanda, de manera facultativa, ante el Juez del domicilio del demandado o ante el Juez donde se realizó la situación controvertida.
Este criterio se cimenta en la regla del fórum rei; fundamento que es reconocido por la doctrina autorizada ((Ídem.)) en tanto se busca facilitar el ejercicio de defensa del demandado, quien se ve inmerso en un proceso, a expensas de su voluntad. Sin embargo, toda regla puede tener excepciones, más aún si existen factores que requieren ser tomados en cuenta, ya sea por la particularidad del espacio geográfico o por cuestiones de otra envergadura.
Sobre este particular, cabe evaluar esta regla a la luz del ámbito territorial peruano. Como sabemos, el Perú presenta un espacio geográfico variopinto compuesto por tres regiones naturales y por diversas circunscripciones políticas. También, es necesario tener presente la carencia de vías de comunicación adecuadas que dificultan el tránsito de los demandantes y los obliga a incurrir en gastos de transporte incosteables para muchos de ellos.
A ello, además, vale remarcar que una de las partes del proceso es el Estado, quien tiene presencia en todo el territorio nacional ((Íbidem, pp. 155.)), situación que no se replica en el demandante. Esta situación quedó patente en el Informe Defensorial N° 121, elaborado por la Defensoría del Pueblo, donde se señala que la ley
“consagra en este artículo [Artículo 10° de la Ley] una enorme barrera geográfica y económica para cualquier persona, sobre todo si consideramos que el centralismo que sufre nuestro país hace de Lima el domicilio de la gran mayoría de entidades pública” ((DEFENSORÍA DEL PUEBLO. Informe Defensorial N° 121. Propuesta para una reforma de la Justicia Contencioso-Administrativa desde la perspectiva del acceso a la justicia. Lima: Defensoría del Pueblo, 2007, pp. 85.)).
A partir de ello, se hace necesario que la Ley faculte al demandante interponer su demanda ante el Juez que tenga competencia en su domicilio, en aquellos casos en que la entidad administrativa se domicilie en un distrito judicial distinto al primero a fin de garantizarle su derecho a la tutela judicial efectiva.
Asimismo, hacemos eco de la reforma propuesta en el Anteproyecto de Ley que modifica la Ley N° 27584 sobre la incorporación de una regla excepcional de competencia para aquellas controversias que cuente con ciertas características distintivas. Así las cosas, somos partidarios de que para controversias complejas, graves y que impliquen intereses difusos y colectivos se atribuya la competencia a un órgano jurisdiccional de competencia nacional.
La justificación de esta medida reside en la necesidad de que sea un órgano de jurisdicción nacional quien se encargue de conocer y dirimir aquellas controversias de especial consideración. Ello, con la finalidad de que las decisiones sean prolijas, los plazos sean céleres y el proceso sea transparente y eficaz.
A propósito de los supuestos que postula el Anteproyecto((El Anteproyecto de Ley que modifica la Ley N° 27584 considera cuatros supuestos: medio ambiente o recursos naturales; patrimonio cultural de la nación; sistema financiero y de seguros; libre competencia y defensa comercial; y todos los habilitados conforme a ley.)), consideramos que vale la pena reflexionar sobre el último supuesto que incluyen a manera de “cajón de sastre”, ya que, en tanto se incluya una disposición de remisión, prácticamente se estaría incurriendo en el mismo error, ya que, en la actual redacción, al establecer un trato diferenciado para ciertas entidades públicas. Por ello, al ser una disposición excepcional, la norma debe ser una lista cerrada y carente de ambigüedades.
3. Propuestas de mejora en torno a la competencia funcional
Respecto a la competencial funcional, la Ley establece que serán competentes para conocer el proceso contencioso administrativo el Juez Especializado, en primera instancia, y la Sala Especializada, en segunda instancia, en lo contencioso administrativo. Pero, también añade una excepción cuando las demandas versen sobre actuaciones de determinadas entidades((El Artículo 11° de la Ley hace referencia al Banco Central de Reserva – BCR, Superintendencia de Mercado de Valores – SMV y la Superintendencia de Banca, Seguros y Administradoras Privadas de Fondos de Pensiones – SBS.)) administrativas. En estos casos, la competencia para conocer el proceso en primera instancia recae en la Sala Especializada en lo contencioso administrativo de la Corte Superior; mientras que la sede de apelación recae en la Sala Civil de la Corte Suprema((MINISTERIO DE JUSTICIA y DERECHOS HUMANOS. Anteproyecto de Ley que modifica la Ley N° 27584, Ley que regula el proceso contencioso administrativo.)).
El trato diferenciado que establece la norma respecto a las entidades públicas que contempla la Ley no tiene sentido; toda vez que todas las entidades públicas mantienen las mismas características, por lo que, de mantenerse esta regulación, se estaría atentando contra el principio de igualdad en la Ley. Solo podría justificarse esta diferencia siempre que estas entidades acrediten tener una cualificación especial, que amerite diferenciarlas del resto de entidades. No obstante, este escenario no se vislumbra en este caso.
A fin de no desnaturalizar la Ley ni establecer diferencias sin sentido, es necesario que todas las actuaciones derivadas de una entidad administrativa sean impugnadas ante el Juez especializado en lo contencioso administrativo en primera instancia. Mientras que la vía de apelación sea revisada por la Sala Especializada en lo contencioso administrativo de la Corte Superior, sin excepción alguna.
4. Conclusiones
La regulación actual del criterio de competencia en la Ley ha quedado superada, tal como se ha demostrado en los párrafos anteriores. Las deficiencias que acusa esta figura hacen impostergable la necesidad de que se modifique su redacción actual a fin de que pueda adoptarse las mejoras que posibilitarán la efectiva tutela judicial para los administrados que recurran a la vía contencioso-administrativa.
Con ello, asumimos como válidas las recomendaciones deslizadas en este breve estudio, ya que, ellas recogen las principales falencias advertidas en la Ley. Sin embargo, es importante remarcar que no será suficiente únicamente enfocarse en adecuar positivamente la regulación de la competencia para la Ley, sino que, la reforma debe alcanzar otras cuestiones con la finalidad de proporcionar una plataforma jurídica idónea para los administrados, velando por respetar sus garantías y derechos fundamentales.
