Autora: Sandra Fuentes
1. INTRODUCCIÓN.
Durante el periodo de pandemia, mucho se ha cuestionado la falta de servicios públicos de telecomunicaciones en algunas provincias y localidades del Perú. Normalmente ello se ha atribuido al poco o nulo despliegue de infraestructura; sin embargo, poco se ha hablado sobre los problemas actuales para que las operadoras obtengan una asignación de espectro en provincias fuera de Lima y Callao. El espectro radioeléctrico es un recurso natural conformado por ondas electromagnéticas cuyas frecuencias sirven como vehículo para la transmisión de las comunicaciones[1]. Así, para la provisión de gran parte de los servicios de telecomunicaciones no basta con desplegar infraestructura sino que además se requiere contar con determinado espectro radioeléctrico.
En base a lo antes descrito, cobra relevancia entender qué está pasando actualmente con las asignaciones de espectro; toda vez que, la utilización de dicho recurso es indispensable para que las operadoras puedan proveer ciertos servicios de telecomunicaciones. Sobre el particular, en el año 2018 el Ministerio de Transportes y Comunicaciones (“Ministerio”) emitió la Resolución Ministerial No. 687-2018 MTC/01.03 (“Resolución”), mediante la cual modificó la Nota General 1 del Plan Nacional de Atribución de Frecuencias (“PNAF”), exigiendo que medie un concurso público para que las operadoras obtengan asignaciones de espectro en provincias fuera de Lima y Callao. En el presente artículo analizaremos el alcance de dicha modificación normativa, con miras a conocer el impacto que ello ha tenido en la provisión de servicios de telecomunicaciones en áreas rurales e invitar al análisis de posibles alternativas que faciliten el acceso al espectro público, teniendo en cuenta que dicho recurso es imprescindible para la provisión de gran parte de los servicios de telecomunicaciones.
2. ALCANCE DE LA MODIFICACIÓN NORMATIVA.
La asignación de espectro para la provisión de servicios públicos de telecomunicaciones se encuentra regulada principalmente por tres normas: (i) Lineamientos de Política de Apertura del Mercado de Telecomunicaciones[2], (ii) TUO del Reglamento General de la Ley de Telecomunicaciones[3]; y, (iii) el PNAF[4]. Las dos primeras normas establecen dos mecanismos para obtener una asignación de espectro: a solicitud de parte y mediante concurso público, restringiendo este último para situaciones de escasez o poca disponibilidad de frecuencias. Por su parte, el PNAF es el documento técnico normativo que detalla en qué frecuencias es obligatorio que medie un concurso público para la asignación. En esa línea, antes de la modificación de la Nota General 1, el PNAF exigía el concurso público sólo en determinadas frecuencias y en función a particularidades técnicas de cada; sin embargo, en el año 2018 se modificó la Nota General 1 del PNAF, estableciendo lo siguiente:
“1. (…) En caso de bandas de frecuencias fuera de la Provincia de Lima y la Provincia Constitucional del Callao, la asignación del espectro radioeléctrico requerida para la prestación de servicios públicos de telecomunicaciones y atribuidas a título primario, se realiza por concurso público, salvo disposición normativa que establezca lo contrario y para los casos de radioenlaces digitales para la prestación de servicios públicos de telecomunicaciones en las bandas atribuidas como tales en el PNAF.” (Énfasis agregado)
En base a lo antes descrito, la modificación de la Nota General 1 del PNAF supuso la generalización del concurso público; de tal manera que, luego de dicha modificación normativa, la asignación de cualquier frecuencia en provincias fuera de Lima y Callao debe ser realizada principalmente mediante concurso público.
3. IMPACTO EN LA PROVISIÓN DE SERVICIOS DE TELECOMUNICACIONES.
¿Cuál es el problema de exigir un concurso público para la asignación de espectro? El concurso público es per se un mecanismo que limita la entrada de actores a un determinado mercado. Como lo señalan Eduardo QUINTANA y Lucía VILLARÁN, cuando “(…) la asignación de espectro se otorga a través de un concurso, sólo uno de los postores logra obtener el derecho de uso, quedando excluidos los demás. Con ello, el sistema regulatorio de acceso al espectro radioeléctrico determina el número de agentes que operan en el mercado.[5]”
Bajo ese contexto, la utilización de concursos públicos normalmente está pensada para aquellos escenarios donde existe mayor demanda que oferta, lo cual en el presente caso implicaría que existan diversas empresas operadoras interesadas en obtener una asignación en la misma frecuencia. Esta fue la lógica preponderante antes de la modificación de la Nota General 1 del PNAF; de manera tal que, el concurso público estaba previsto como un mecanismo excepcional para aquellos casos donde existía alguna limitación técnica o de disponibilidad de frecuencias. Luego de la modificación, el marco normativo aplicable quedó de la siguiente manera:
Como se puede advertir del cuadro, la modificación de la Nota General 1 del PNAF generó una inconsistencia en el marco normativo, pues mientras los Lineamientos de Apertura y el Reglamento de Telecomunicaciones mantienen la excepcionalidad del concurso público para situaciones de escasez o poca disponibilidad, la Nota General 1 del PNAF invirtió la regla, generalizando la exigencia del concurso público para asignaciones en provincias fuera de Lima y Callao con independencia de si existe o no disponibilidad de frecuencias. Dicho ello, cabe preguntarse ¿qué motivó la modificación de la Nota 1 del PNAF? De acuerdo a los considerandos de la Resolución, el Ministerio detectó la necesidad de realizar una reorganización del espectro para promover tecnologías móviles más avanzadas (IMT); en otras palabras, frente a la aparición de nuevos servicios y tecnologías, el Ministerio consideró que existiría una mayor demanda de frecuencias, lo cual justificaba la exigencia de un concurso público. Sin embargo, tras revisar a detalle los antecedentes, advertimos que solo algunas (y no la totalidad) de las bandas de frecuencias que conforman el espectro radioeléctrico[8] pueden ser utilizadas para dichas tecnologías. Entonces, aún cuando se trata de una demanda potencial de espectro, lo cierto es que no se ha detectado ni se espera escasez en todas las frecuencias y aún así se limitó el acceso a las mismas exigiendo que medie un concurso público para la asignación de espectro en provincias fuera de Lima y Callao.
Ello, además de crear un marco normativo inconsistente, desincentiva la promoción de proyectos de telecomunicaciones en zonas rurales y retrasa aún más la penetración de los servicios de telecomunicaciones a nivel nacional, debido a las siguientes razones:
- Desincentivo de proyectos locales A la fecha, todos los concursos públicos de asignación de espectro han sido conducidos para una asignación a nivel nacional y no por provincias. Debido al nivel de inversión en infraestructura de telecomunicaciones, normalmente las empresas procuran realizar los proyectos de telecomunicaciones por provincias, solicitando una asignación de espectro en determinadas provincias conforme van avanzando en el proyecto. En ese sentido, la existencia de obtener una asignación nacional desincentiva el desarrollo de proyectos locales.
- Sometimiento a la voluntad institucional. El concurso público es conducido necesariamente por una entidad pública; por lo que, las empresas operadoras quedan sujetas a la voluntad de la mismas para la convocatoria de un concurso público. En los últimos años solo se ha promovido una licitación pública para tres bandas de frecuencias[9], quedando pendiente que se convoque un concurso público para la mayoría de bandas que conforman el espectro radioeléctrico, sin la cual no es posible que las empresas puedan obtener espectro en provincias fuera de Lima y Callao para la provisión de servicios de telecomunicaciones.
- Impacto negativo para otros agentes en general. La finalidad de los proyectos de telecomunicaciones locales es permitir que la población de la localidad tenga un servicio de comunicaciones y que las empresas cuenten con una herramienta para volver sus operaciones más eficientes y seguras. La exigencia generalizada de concurso público como vía para obtener espectro en provincias fuera de Lima y Callao no hace más que retardar de sobremanera la obtención de dichos beneficios.
4. A MODO DE CONCLUSIÓN.
Es comprensible que se haya impulsado la modificación de la Nota General 1 del PNAF para garantizar la adecuada administración del espectro con miras al desarrollo de nuevas tecnologías; sin embargo, lo cierto es que el acceso a bandas que no están previstas para dichas tecnologías se está viendo restringido, retrasando la penetración de los servicios públicos en áreas rurales. A manera de ejemplo, podemos mencionar lo que ocurre en la banda 400 (416.675 – 420 MHz y 426.675 – 430 MHz) normalmente utilizada para el servicio móvil troncalizado. De acuerdo al Registro Nacional de Frecuencias[10], dicha banda cuenta con frecuencias disponibles e incluso hay gran cantidad de provincias en donde no se han realizado asignaciones; sin embargo, nuevos operadores no pueden acceder a dicha banda por la ausencia de un concurso público. Por tanto, resulta imperativo evaluar qué alternativas se pueden plantear para superar el impacto que ha tenido la modificación de la Nota General 1 del PNAF, a fin de permitir el acceso del espectro radioeléctrico por parte de las empresas operadoras, lo cual sólo habilitará que las operadoras puedan expandir sus servicios.
REFERENCIAS
[1]Zegarra, D. (2018). Manual Derecho de las Telecomunicaciones.
[2] Aprobado mediante Decreto Supremo No. 020-98-MTC.
[3] Aprobado mediante Decreto Supremo No. 020-2007-MTC.
[4] Aprobado mediante Resolución Ministerial No. 187-2005-MTC-03.
[5] Quintana, E. y Villarán, L. (2016). Regulación de entrada: Experiencia peruana sobre prohibiciones y restricciones para el acceso al mercado. Ius et Veritas, No. 53, pp. 61. Recuperado a partir de: http://revistas.pucp.edu.pe/index.php/iusetveritas/article/download/16535/16881/.
[6] Numeral 26 de los Lineamientos de Política de Apertura del Mercado de Telecomunicaciones.
[7] “Artículo 122.- Mecanismos para el otorgamiento de concesión y asignación de espectro radioeléctrico
Las concesiones, así como la asignación de espectro que corresponda, se otorgarán a solicitud de parte o mediante concurso público de ofertas” (Ènfasis agregado).
“Artículo 123.- Concurso público
El otorgamiento de la concesión, así como las asignaciones de espectro que correspondan, se efectuarán obligatoriamente por concurso público de ofertas cuando:
- En una determinada localidad o área de servicio, exista restricción en la disponibilidad de frecuencias o banda de frecuencias disponible, para la prestación de un determinado servicio público de telecomunicaciones.
- Se señale en el PNAF.
- Se restrinja el número de concesionarios de un determinado servicio público al amparo del artículo 70 de la Ley debido a restricciones técnicas basadas en recursos escasos.” (Ènfasis agregado).
[8] Ver nota específica P51 del PNAF, cuyo texto señala lo siguiente: “P51A Las bandas de frecuencias 450 – 470 MHz (Nota 5.286AA del Reglamento de Radiocomunicaciones del2020 – RR2020 ), 698 – 960 MHz (Nota 5.317A delRR2020 ),1 427- 1 518 MHz (Nota 5.341B delRR2020 ), 1 710-1 885 MHz, 2 300-2 400 MHz, 2 500-2 690 MHz (5.384A delRR2020 ), 1 885-2 025 MHz, 2 110-2 200 MHz (5.388 delRR2020 ), 3 400-3 600 MHz (5.431B delRR2020 ), 3 300 – 3 400 MHz (5.429D delRR2020 ), 3 600 – 3 800 MHz (referencia parcial 5.434 delRR2020 ) y24,25-27,5 GHz (5.532AB del RR2020) , se han identificado para su utilización para las Telecomunicaciones Móviles Internacionales (IMT); lo que no impide su utilización para los otros servicios que fueron atribuidos en dichas bandas, ni establece prioridad alguna en el Plan Nacional de Atribución de Frecuencias. (CMR 19).”
[9] 1,750 -1,780 MHz y 2,150 – 2,180 MHz y 2,300 – 2,330 MHz.
[10] El estado actual de la asignación de espectro en la banda 400 puede ser visualizado en el siguiente enlace: https://cdn.www.gob.pe/uploads/document/file/1339516/5%20Bandas%20de%20416%2C675%20-%20420%20MHz%20y%20426%2C675%20-%20430%20MHz.pdf
BIBLIOGRAFÍA
Decreto Supremo No. 020-98-MTC. Aprueban los lineamientos de política de apertura del mercado de telecomunicaciones del Perú. Presidencia de la República del Perú (1998).
Decreto Supremo No. 020-2007-MTC. Aprueban Texto Único Ordenado del Reglamento General de la Ley de Telecomunicaciones. Presidencia de la República del Perú (2007).
Quintana, E. y Villarán, L. (2016). Regulación de entrada: Experiencia peruana sobre prohibiciones y restricciones para el acceso al mercado. Ius et Veritas, No. 53. Recuperado a partir de: http://revistas.pucp.edu.pe/index.php/iusetveritas/article/download/16535/16881/.
Resolución Ministerial No. 187-2005-MTC-03. Plan Nacional de Atribución de Frecuencias PNAF. Ministro de Transportes y Comunicaciones (2005).
Resolución Ministerial No. 687-2018 MTC/01.03. Modifican Notas de Aplicación General al Cuadro de Atribución de Frecuencias de la Sección V del artículo 4 del Plan Nacional de Atribución de Frecuencias. Ministro de Transportes y Comunicaciones (2018).
Resolución Ministerial No. 373-2021-MTC-01. Incorporan las Notas P11B, P51B, P68A, P68B, P68C, P92A, P92B, P108A, P108B y P111 en el Plan Nacional de Atribución de Frecuencias – PNAF, aprobado por R.M. Nº 187-2005-MTC-03. Ministro de Transportes y Comunicaciones (2021).
Zegarra, D. (2018). Manual Derecho de las Telecomunicaciones.
