Piero Rojas Vásquez y Luciana Molina Velazco

El 20 de agosto de 2026 se publicó en el Diario Oficial El Peruano el Acuerdo de Sala Plena N.º 003-2026 del Tribunal de la Superintendencia Nacional de Salud – SUSALUD (Acuerdo de Sala Plena de SUSALUD), mediante el cual se establece un precedente de observancia obligatoria referido a la valoración integral, individual y conjunta de los medios probatorios en el procedimiento administrativo sancionador  y en el procedimiento administrativo trilateral sancionador de dicha entidad, así como al deber de motivación exigible en cada uno de estos procedimientos.

La gran protagonista del precedente es, sin duda, la valoración probatoria. Se trata de uno de los aspectos centrales de la actividad probatoria en el procedimiento administrativo sancionador [1], aunque incompleta en cuanto a su desarrollo en el ordenamiento administrativo. Por ello, en las siguientes líneas abordaremos algunas notas sobre el alcance de esta institución, su tratamiento desde el Derecho Administrativo y su importancia a partir del precedente comentado.

1. En estricto, la valoración de la prueba implica evaluar la veracidad de los acontecimientos, esto es, determinar en qué medida los medios probatorios [2] permiten acreditar la representación de los hechos en la realidad objetiva. Una vez producidos o actuados los medios probatorios, la autoridad tiene el deber de valorarlos a fin de alcanzar un grado suficiente de certeza sobre la ocurrencia de los hechos y, particularmente, determinar si estos respaldan la hipótesis contenida en los cargos que sustentan la imputación de una infracción administrativa [3].                                                                                                                     
2. Para comprender cómo se determina el valor probatorio, es necesario considerar los principales sistemas de valoración existente: la prueba tasada y la libre valoración. En la prueba tasada, la ley establece de antemano el valor que el juzgador debe atribuir a determinados medios probatorios. En cambio, en la libre valoración, el juzgador aprecia la prueba sin sujeción a criterios legales predeterminados, pero conforme a la sana crítica y a criterios de razonabilidad. Por ello, la libre valoración no equivale a arbitrariedad [4].                                                                                              
3. ¿Qué sistema se aplica en el sistema peruano? Nuestro Texto Único Ordenado de la Ley del Procedimiento Administrativo General, aprobado por Decreto Supremo N.º 006-2026-JUS (TUO de la LPAG) no establece expresamente un sistema de valoración probatoria. Sin embargo, consideramos que corresponde aplicar la libre valoración en tanto que ello guarda correspondencia con el principio al debido procedimiento y el derecho a la prueba recogido el numeral 1.2 del artículo IV del Título Preliminar del TUO de la LPAG [5]. Esta regla también se complementa, de manera supletoria, con el criterio de valoración razonada o libre valoración de la prueba recogido en el artículo 197 del Código Procesal Civil [6].                                                                                        
4. Dicho lo anterior, a sabiendas que la libre valoración de la prueba es el sistema por excelencia para el procedimiento administrativo sancionador, corresponde mencionar ahora que el mismo puede regirse bajo un criterio irracional o racional. En nuestro ordenamiento, consideramos que debe prevalecer este último, lo que exige que la autoridad valore las pruebas de manera completa, pertinente y coherente a las reglas de la lógica, evitando que su apreciación responda a criterios subjetivos [7].                                 
5. En esa línea, el Acuerdo de Sala Plena de SUSALUD señala que “La valoración integral de la prueba exige que la autoridad administrativa examine los medios probatorios pertinentes y conducentes obrantes en el expediente, tanto de cargo como de descargo, en la medida en que puedan incidir razonablemente en la acreditación del hecho imputado, la responsabilidad administrativa, la graduación de la sanción, el archivo o la imposición de medidas correctivas”[8]. De este modo, el precedente concreto en la práctica el criterio de libre valoración racional.                                            
6. Una vez realizada la valoración de la prueba, corresponde determinar si la hipótesis fáctica puede considerarse probada con el grado de confirmación exigido por el estándar de prueba aplicable [9][10]. En estricto, según el Ministerio de Justicia y Derechos Humanos, el estándar probatorio aplicable en el procedimiento administrativo sancionador debe situarse “más allá de toda duda razonable” al amparo del principio de presunción de licitud recogido en el numeral 9 del artículo 230 del TUO de la LPAG. En consecuencia, la imposición de una sanción exige que, a partir de la prueba actuada y valorada en el procedimiento, la hipótesis de la responsabilidad del administrado alcance un grado de confirmación suficiente para descartar, razonablemente, otras hipótesis compatibles con los hechos acreditados [11].                                                                                        
7. En cuanto el Acuerdo de Sala Plena de SUSALUD, el mismo dispone que “La suficiencia probatoria debe entenderse como la existencia de elementos objetivos, pertinentes y razonablemente concordantes que permitan sustentar la decisión administrativa. En materia sancionadora, la Administración mantiene la carga de acreditar la infracción, sin que la sola ausencia o debilidad de los descargos convierta automáticamente la imputación en responsabilidad acreditada. La presunción de licitud solo se desvirtúa cuando existan elementos suficientes en contrario incorporados válidamente al expediente” [12]. Esta premisa no hace sino confirmar la necesaria suficiencia probatoria que se necesita para desvirtuar el estándar de más allá de toda duda razonable, derivado del principio de presunción de licitud.                                                                   
8. Finalmente, es importante que la valoración de la prueba y las conclusiones a las que arribe la autoridad administrativa en el caso concreto formen parte del contenido nuclear de la motivación del acto administrativo, conforme al artículo 6 del TUO de la LPAG. Inclusive, el Acuerdo de Sala Plena de SUSALUD precisa que el deber de motivación no exige transcribir ni comentar todos los actuados del expediente, sino que la decisión permita identificar con claridad suficiente los hechos acreditados, los medios probatorios que los sustentan, la valoración de los descargos relevantes y las razones por las cuales corresponde sancionar, archivar o adoptar la consecuencia administrativa que resulte aplicable [13].                                                                                                                      

Como podrá observar el lector, nuestro objetivo ha sido ofrecer una lectura ordenada sobre la valoración probatoria en el procedimiento administrativo sancionador y su relación con el Acuerdo de Sala Plena de SUSALUD, cuya orientación consideramos, en términos generales, positiva. Corresponde ahora que estos criterios se traduzcan en la práctica y contribuyan a una adecuada aplicación de las reglas que rigen la actividad probatoria en este ámbito. Estaremos atentos a su desarrollo y aplicación.                                                                                                                       

Referencias:

[1] Es importante señalar que el TUO de la LPAG no establece ni delimita expresamente las fases de la actividad probatoria (ofrecimiento, admisión, actuación y valoración). Pese a ello, la prueba debe ser ofrecida, producida y actuada desde el momento en que se advierta la necesidad de esclarecer los hechos. Es precisamente en este ámbito donde adquiere especial relevancia el principio de verdad material. MARTIN, R. El principio de verdad material en el procedimiento administrativo, en Estudios sobre Derecho Administrativo, Volumen I: A 20 años de la Ley del Procedimiento Administrativo General. Lima: Derecho & Sociedad, 2021, p. 257.

[2] Es importante mencionar que el TUO de la LPAG, en su artículo 166, señala la viabilidad de que se emplee cualquier tipo de medio probatorio. A ello hay que agregar que puede admitirse medios de prueba directos o indirectos (prueba indiciaria).

[3] MAGUIDE, M., & PRADA, C. La prueba en el derecho administrativo sancionador en Perú y España. Derecho & Sociedad, (54), 2020, 325–340.

[4] CANO, T. Presunciones y valoración legal de la prueba en el derecho administrativo sancionador. Navarra: Thomson Civitas, 2008, pp. 47-48.

[5] MARTIN, R. Prácticum Derecho Administrativo. Lima: Gaceta Jurídica, 2021, p. 504.

[6] Recordemos que el propio numeral 1.2 del artículo IV del Título Preliminar del TUO de la LPAG permite la aplicación supletoria del Código Procesal Civil.

[7] MACASSI, J., & SALAZAR, E. Aspectos esenciales de la prueba en el procedimiento administrativo sancionador peruano: derecho a la prueba, carga y estándar de prueba. Derecho & Sociedad, (54), 2020, 337-356.

[8] Fundamento 9 del Acuerdo de Sala Plena de SUSALUD.

[9] MACASSI, J., & SALAZAR, E. Aspectos esenciales de la prueba en el procedimiento administrativo sancionador peruano: derecho a la prueba, carga y estándar de prueba. Derecho & Sociedad, (54), 2020, 337-356.

[10] Asimismo, corresponde mencionar, en palabras de Alarcón: “(…) puede afirmarse que la presunción de inocencia ni comporta ni se opone al sistema de valoración en conciencia de las pruebas practicadas. Lo que ocurre, en realidad, es que una y otra son compatibles: es más, la presunción de inocencia se apoya o parte de la libre valoración —es decir, esta es presupuesto de aquella— (…)”. ALARCÓN, L. El procedimiento administrativo sancionador y los derechos fundamentales. Navarra: Thomson Civitas, 2007, p. 409.

[11] MINISTERIO DE JUSTICIA Y DERECHOS HUMANOS. Guía práctica sobre la actividad probatoria en los procedimientos administrativos, 2016, p. 43.

[12] Fundamento 11 del Acuerdo de Sala Plena de SUSALUD.

[13] Fundamentos 10 y 17 del Acuerdo de Sala Plena de SUSALUD.