Introducción:

La diferencia sustancial respecto al derecho civil radica precisamente en el predio dominante: mientras que en el derecho civil el predio dominante es, en efecto, un predio, en la servidumbre de hidrocarburos ese lugar lo ocupa el derecho otorgado por la Administración para el aprovechamiento de los yacimientos de hidrocarburos.

Más allá de estudiar una fórmula matemática que permita definir la energía, resulta relevante preguntarnos cuáles son los medios o bienes a través de los cuales podemos obtenerla. Esta cuestión adquiere especial importancia si consideramos que la energía constituye uno de los factores que inciden directamente en el desarrollo sostenible de un país. En este contexto, una de las fuentes de energía son los hidrocarburos, cuya explotación en el Perú se concentra principalmente en la Selva Norte (Loreto) y la Costa Noroccidental (Piura), a lo que se suman nuevos descubrimientos de gran potencial en el Mar Peruano, en el Zócalo Continental.

En el Perú, los hidrocarburos tienen un impacto significativo en las finanzas públicas. Por ejemplo, entre 2005 y 2024, el canon y sobrecanon generados por este sector superaron los S/ 33 mil millones en términos reales, equivalentes al 5,7 % del PBI de 2024 (IPE, 2025). Sin duda, para que el Estado pueda obtener este beneficio económico es necesario que las empresas puedan explotar los recursos hidrocarburíferos. Para ello, no basta con contar con un “Contrato de Licencia”, regulado en el artículo 10 de la Ley Orgánica de Hidrocarburos, pues el desarrollo efectivo de la actividad puede requerir el uso de terrenos de propiedad de terceros.

En estos casos, surge una tensión entre el interés en el aprovechamiento de los recursos hidrocarburíferos y el derecho de propiedad privada. Es así que adquiere relevancia la servidumbre administrativa en materia de hidrocarburos, como un mecanismo que permite el uso de un predio privado cuando ello resulta necesario para el desarrollo de la actividad hidrocarburífera, bajo las condiciones y garantías previstas por el ordenamiento jurídico.

Entonces surge la pregunta: ¿hasta dónde puede intervenir el Estado en la propiedad privada para garantizar el aprovechamiento de un recurso natural de importancia económica? Esta interrogante permite analizar los límites de la intervención administrativa y el equilibrio que debe existir entre el interés público en el aprovechamiento de los recursos naturales y la propiedad privada.

I. La servidumbre como institución del Derecho Civil

Para el Código Civil peruano la servidumbre es un derecho real que limita el ejercicio del derecho de propiedad de un predio en beneficio de otro inmueble perteneciente a distinto propietario (artículo 1035 del Código Civil). En este sentido, constituye una carga que grava un inmueble, denominado predio sirviente, en beneficio de otro, denominado predio dominante.

A diferencia de los gravámenes, como la hipoteca o la prenda, la servidumbre no garantiza una obligación patrimonial, sino que restringe determinadas facultades del propietario para permitir el aprovechamiento del predio dominante. Por ejemplo, en la servidumbre de acueducto, el propietario de un terreno debe permitir el paso de un canal destinado al abastecimiento de otro predio. En este caso, el terreno afectado constituye el predio sirviente, y el beneficiado, el predio dominante.

Como derecho real, la servidumbre recae directamente sobre el inmueble y no sobre la persona del propietario, por lo que, subsiste incluso cuando el predio cambia de titular. Sin embargo, cuando dicha figura se traslada al sector hidrocarburos, queda sujeta a un régimen especial que la dota de particularidades propias, distintas de las que rigen la servidumbre civil ordinaria.

II. La servidumbre administrativa en materia de hidrocarburos

Como se señaló previamente, la servidumbre civil establece una carga sobre el predio sirviente en beneficio del predio dominante, que es quien se beneficia de este derecho. En esta figura se evidencian dos actores claramente diferenciados: el predio sirviente y el predio dominante. Segúm Mejorada Chauca (2003), el predio sirviente es el bien inmueble que el contratista necesita ocupar para llevar a cabo sus labores de exploración y/o explotación, mientras que el beneficio de la servidumbre es el derecho de exploración, explotación, transporte o distribución de los hidrocarburos. Este mismo entendimiento se desprende del numeral 3.15 del artículo 3° del Anexo I de la R.C.D. N° 678-2008-OS/CD.

La diferencia sustancial respecto al derecho civil radica precisamente en el predio dominante: mientras que en el derecho civil el predio dominante es, en efecto, un predio, en la servidumbre de hidrocarburos ese lugar lo ocupa el derecho otorgado por la Administración para el aprovechamiento de los yacimientos de hidrocarburos. Por ello, Flores (2016, p. 3) sostiene que la servidumbre administrativa afecta el carácter exclusivo del dominio, en la medida en que no extingue el derecho de propiedad, sino que genera una coexistencia entre el uso del bien por parte del propietario y el uso por parte del titular de la servidumbre. Ello se debe a que, en las distintas etapas del proceso de la actividad, las instalaciones subterráneas no inutilizan la superficie del predio, por lo que no se elimina la posibilidad de que el propietario del predio sirviente continúe ejerciendo los atributos que le otorga su derecho de propiedad.

Ahora bien, otra característica fundamental de la servidumbre administrativa en hidrocarburos es que, una vez constituida mediante un acto administrativo, este no puede ser cuestionado ante el Poder Judicial por el afectado; sólo puede discutirse judicialmente la cuantía de la indemnización. En cambio, en la servidumbre civil sí es posible acudir a un proceso judicial o arbitral para discutir ambos aspectos: la procedencia de la servidumbre y el monto de la compensación.

III.  La potestad administrativa para constituir servidumbres en hidrocarburos

La Ley N° 27444 reconoce que las potestades administrativas son facultades jurídicas otorgadas a la Administración Pública para satisfacer el interés general. A diferencia de los derechos subjetivos de los particulares, estas potestades no protegen un interés propio de la Administración, sino que le permiten cumplir las funciones que la ley le asigna.

En el caso específico de hidrocarburos, el artículo 83 del TUO de la Ley Orgánica de Hidrocarburos faculta a la Administración a imponer servidumbres sobre predios privados cuando sean indispensables para desarrollar actividades de exploración, explotación, transporte o distribución de hidrocarburos. Del mismo modo, su reglamento establece los requisitos y el procedimiento para su constitución.

Este procedimiento se regula en dos cuerpos normativos. Por un lado, el artículo 7 de la Ley N.° 26505, modificado por la Ley N.° 26570, regula el uso de tierras para actividades mineras e hidrocarburíferas. Por otro lado, el Decreto Supremo N° 017-96-AG detalla dicho procedimiento, el cual comprende una etapa de trato directo mediante carta notarial; si no hay acuerdo en treinta días hábiles, continúa un peritaje técnico y concluye con una Resolución Suprema, refrendada por los ministerios competentes, que constituye la servidumbre y fija la indemnización. En el caso del transporte de hidrocarburos por ductos, el Decreto Supremo N.° 081-2007-EM dispone, además, que el concesionario comunique a la Dirección General de Hidrocarburos y a OSINERGMIN los acuerdos de servidumbre que celebre sobre predios privados.

Sin embargo, dicha intervención no es discrecional ni ilimitada. La Administración únicamente puede actuar en los supuestos previstos por el TUO de la Ley N° 26221, respetando el procedimiento legal establecido y verificando que la servidumbre sea necesaria para ejecutar el proyecto y que no existe una alternativa menos lesiva para el derecho de propiedad. Dicho de otro modo, la potestad administrativa tiene como fin armonizar dos intereses constitucionalmente protegidos: el uso eficiente de los recursos naturales y la tutela del derecho de propiedad.

IV. Límites constitucionales a la potestad de imposición de servidumbres

Afirmar que existe una potestad administrativa para imponer servidumbres no significa que el derecho de propiedad pueda ser afectado sin límites. El artículo 70 de la Constitución Política del Perú reconoce la propiedad privada como un derecho fundamental y establece los límites dentro de los cuales puede ser afectada por razones de interés público. Además, especifica que nadie puede ser privado de su propiedad, salvo en casos de seguridad nacional o necesidad pública establecidos por ley.

La servidumbre administrativa tampoco constituye una expropiación encubierta. La diferencia es cualitativa: mientras la expropiación priva al particular de la titularidad del bien, la servidumbre únicamente limita determinadas facultades de uso, manteniéndose intacto el derecho de dominio. Siguiendo lo expuesto por García de Enterría y Fernández, «la servidumbre administrativa constituye una limitación singular del derecho de propiedad establecida por razones de interés público, sin implicar la transferencia de dominio» (2020). Así, el propietario puede ver restringida la posibilidad de construir sobre la franja afectada, pero continúa siendo titular del predio.

Esta precisión resulta importante, debido a que en la práctica ambas figuran suelen confundirse. Por ello, la imposición de una servidumbre administrativa exige que la Administración actúe dentro de los límites constitucionales que amparan el derecho de propiedad, garantizando que la restricción impuesta responda a una finalidad de interés público. Por lo tanto, toda servidumbre administrativa debe someterse a un juicio de proporcionalidad en tanto se ejerce una potestad discrecional por parte de la administración que restringe derechos, sanciona, etc.

Primero, la medida debe ser idónea, es decir, debe tener la capacidad de contribuir al desarrollo de la actividad hidrocarburífera. En segundo lugar, debe ser necesaria, lo que significa evidenciar que no existe otra alternativa menos lesiva para el propietario. Por último, debe ser proporcional en sentido estricto, de tal forma que el beneficio público obtenido justifique la restricción impuesta al derecho de propiedad. De la misma forma, el propietario afectado conserva diversas garantías, tales como el derecho al debido procedimiento administrativo, a formular oposición, a recibir la indemnización correspondiente y a impugnar judicialmente la decisión administrativa. Respecto a este último punto, el Tribunal Constitucional ha reconocido, en casos vinculados con servidumbres para ductos, que este régimen legal debe interpretarse en relación con derechos de rango constitucional, como la propiedad y el libre tránsito (STC Exp. N.°00651-2010-PHC/TC, fundamento 4).

V. Problemas prácticos

Uno de los principales problemas en la constitución de servidumbre, es el tiempo que puede tomar el procedimiento. Aunque la normativa establece etapas como el trato directo, peritaje técnico y la emisión de la Resolución Suprema correspondiente, en la práctica este proceso puede extenderse durante varios meses. Dicha problemática ha sido advertida por Viani Velarde y Velapatiño, quienes sostienen que la constitución de servidumbres para ductos suelen enfrentar dificultades que exceden lo establecido normativamente.

Esta situación puede tornarse más grave cuando el predio corresponde a comunidades campesinas o nativas, o cuando existen distintos derechos sobre un mismo predio. A modo de ejemplo, esto puede ocurrir cuando sobre un mismo predio existen títulos de propiedad con fines agrícolas, y a su vez, derechos mineros o de hidrocarburos. En estos casos, el Tribunal Constitucional ha remitido la controversia a la vía prevista en la Ley N° 26505, debido a la complejidad probatoria para determinar la procedencia de la servidumbre.

Otra realidad similar se evidencia en casos específicos en los que el Estado no impulsa oportunamente el procedimiento necesario para formalizar la servidumbre administrativa. Esto porque las distintas etapas y requisitos documentales que deben cumplirse para constituir la servidumbre formalmente la servidumbre a favor del concesionario son engorrosos. Esta situación resulta especialmente relevante porque la formalización de la servidumbre puede estar vinculada al reconocimiento de derechos e indemnizaciones a favor de los propietarios o afectados. Ante estas dificultades y la demora en la actuación administrativa, algunas comunidades y propietarios afectados han optado por recurrir a la vía judicial para hacer valer sus derechos.

En este contexto, las empresas optan por celebrar contratos de arrendamiento, compra de propiedades, servidumbres voluntarias, etc. Ante la inacción e ineficiencia del Estado, llegamos a confirmar una vez más la frase “el mercado lo regula solo”. Al margen de que la norma también los priorice, tanto el artículo 7 de la Ley N.° 26505 como el D.S. N.° 017-96-AG contemplan el acuerdo directo. Es muy lógico que el privado, teniendo tanta inversión de por medio para explorar hidrocarburos, opte por una figura jurídica que sea aceptada en el mercado.

VI. Conclusión

La servidumbre administrativa en materia de hidrocarburos es el mecanismo mediante el cual el ordenamiento concilia la intervención estatal necesaria para el aprovechamiento del recurso natural con la protección constitucional de la propiedad privada. A diferencia de la expropiación, esta figura no despoja al propietario del dominio: únicamente restringe determinadas facultades de uso en beneficio del contratista autorizado para explorar o explotar hidrocarburos, quien es el titular efectivo de la servidumbre. Por ello, la potestad administrativa para constituirla, aun siendo un atributo propio del Estado, encuentra sus límites en la propiedad privada, el principio de legalidad, el debido procedimiento y el juicio de proporcionalidad desarrollados a lo largo de este trabajo.

Sin embargo, como se evidenció en los problemas prácticos descritos -la duración excesiva del procedimiento, la acumulación de requisitos documentarios y la falta de impulso oportuno por parte de la Administración, el diseño normativo vigente no siempre logra este equilibrio de manera eficaz, lo que empuja a los propios particulares a recurrir a acuerdos privados antes que al cauce administrativo. Por ello, aunque la norma prioriza acertadamente la obtención de un acuerdo directo entre las partes, resulta necesario perfeccionar el procedimiento administrativo para los casos en que dicho acuerdo no prospere, simplificando los requisitos exigidos sin desatender el interés público ni la protección de la propiedad privada. El desafío del Derecho Administrativo consiste, así, en equilibrar la intervención estatal orientada al aprovechamiento de los hidrocarburos con la protección efectiva de los derechos fundamentales de los propietarios afectados.

Bibliografía

Viani Velarde, R. y Velapatiño Ñuflo, L. M. Problemática de las servidumbres en ductos de transporte de hidrocarburos. Derecho & Sociedad, (35), 92-98.

Flores, Á. B. (2016). Panorama actual sobre servidumbres administrativas. Anales de la Facultad de Ciencias Jurídicas y Sociales de la Universidad Nacional de La Plata, 13(46), 1–18.

Instituto Peruano de Economía. (2025). El aporte de los hidrocarburos a la economía nacional: Canon y sobrecanon petrolero.

García de Enterría, E., & Fernández, T.-R. (2020). Curso de Derecho Administrativo (Vol. 2, 20.ª ed.). Civitas / Thomson Reuters Aranzadi.

Mejorada Chauca, M. (2003). Las servidumbres y la explotación de recursos naturales. IUS ET VERITAS, 13(27), 12-22.

Marco legal

Constitución Política del Perú, artículo 70.

Ley N.° 26221, Ley Orgánica de Hidrocarburos, cuyo Texto Único Ordenado fue aprobado mediante Decreto Supremo N.° 042-2005-EM, artículo 83.

Ley N.° 26505, Ley de la Inversión Privada en el Desarrollo de las Actividades Económicas en las Tierras del Territorio Nacional y de las Comunidades Campesinas y Nativas, artículo 7, modificado por la Ley N.° 26570.

Decreto Supremo N.° 017-96-AG, Reglamento del artículo 7 de la Ley N.° 26505.

Decreto Supremo N.° 081-2007-EM, Reglamento de Transporte de Hidrocarburos por Ductos, artículo 38.

Jurisprudencia

Tribunal Constitucional del Perú, Expediente N.° 00651-2010-PHC/TC, con referencia al Expediente N.° 202-2000-AA/TC (caso Minera Corihuayco S.A.).

Tribunal Constitucional del Perú, Expediente N.° 02701-2013-AA/TC.