RED IBEROAMERICANA JUVENIL DE DERECHO ADMINISTRATIVO

Blog “Análisis del Derecho Público Iberoamericano”

Diana Manrique Kukurelo[1]

Gianpierre Valverde Encarnación[2]

1. Introducción

El esparcimiento del virus COVID-19 (conocido como “Coronavirus”) ha provocado un cambio ecuménico en todo el planeta. Como si de un cliché histórico se tratase, el surgimiento del Coronavirus en China ha transitado su avance de oriente a occidente como lo fue en su momento la Peste Negra de 1346 en Europa.

Las estructuras económicas, sociales y políticas han sido gravemente trastocadas por causa del impacto que el Coronavirus ha supuesto en los países donde ha tenido aparición. Aunque el número de países con el brote del virus superaban la centena, la Organización Mundial de la Salud recién calificó el brote del Coronavirus como una pandemia mundial el 11 de marzo de 2020.

Ante este crítico escenario, el Estado peruano declaró Emergencia Sanitaria a nivel nacional por el plazo de 90 días calendario[3] el 11 de marzo de este año y el 15 de marzo publicó el Decreto Supremo N° 44-2020-PMC, mediante el cual declaró Estado de Emergencia Nacional y dispuso el aislamiento social obligatorio (cuarentena) por quince 15 días calendarios para toda la ciudadanía[4].

La decisión vino acompañada de medidas adicionales referidas a la restringir el tránsito regular de personas, la suspensión de actividades económicas e industriales, así como el cierre de las fronteras aéreas, fluviales y marítimas en todo el territorio peruano.

Esta medida, si bien tuvo como objetivo controlar el brote del virus y el incremento de infectados y de fallecidos, trajo un efecto adverso consistente en la paralización de ingresos económicos para todas las personas y, en especial, para la población económica informal, muy vulnerable en nuestro país.

Para aminorar el impacto, el Gobierno peruano dictó una serie de medidas destinadas a brindar facilidades económicas a las personas durante el tiempo de duración de la cuarentena. Una de ellas fue implementada al amparo del artículo 2 del Decreto de Urgencia N° 27-2020 que permitió otorgar un subsidio excepcional y único de S/ 380.00 a favor de los hogares en condición de pobreza o pobreza extrema de acuerdo al Sistema de Focalización de Hogares (“SISFOH”).

La finalidad de este subsidio buscaba sostener la economía de las familias en situación de vulnerabilidad para que cuenten con ingresos que le permitiesen adquirir alimentos de primera necesidad e implementos sanitarios. Sin embargo, el objetivo no fue completamente alcanzado debido a que se presentaron situaciones no advertidas por el Ejecutivo que evitaron que el dinero sea utilizado para ese fin o que hayan quedado familias sin el necesario apoyo económico, a pesar de estar en situación de pobreza o pobreza extrema.

2. El subsidio dinerario como medida de fomento administrativo

El subsidio económico concedido a las familias en situación de pobreza o pobreza extrema es una manifestación de la actividad de fomento. Esta se define como aquella que consiste en estimular o ayudar a “una actividad privada de interés público”[5].

Dentro del catálogo de mecanismos de fomento, se encuentran las ayudas económicas que brinda el Estado a los privados en situaciones excepcionales originadas por acontecimientos extraordinarios o por circunstancias que debilitan el flujo económico regular, tal como ha sido enumerado por el Tratado de Fomento de la Unión Europea bajo la rúbrica de ayudas.

Es así que la naturaleza del subsidio económico encaja dentro de la actividad de fomento, la misma que se configura como una modalidad de ayuda para las familias que se han visto perjudicadas por el aislamiento social obligatorio dictado por el Estado peruano. Al ser una ayuda no sujeta a condición alguna, su carácter se combina con la función asistencial que impulsa la Administración Pública ante situaciones que lo ameriten.

En mérito a lo descrito es que el Decreto de Urgencia 27-2020 establece un régimen excepcional de ayudas para las personas mediante la entrega de S/ 380 a personas en pobreza o pobreza extrema. Sin embargo, como toda medida administrativa es válido formular preguntas que ayuden a detectar la efectividad de la misma o si, por el contrario, se evidenciaron oportunidades de mejora asumibles para futuras ocasiones.

3. Otorgamiento de subsidios en el marco del DU 27-2020

 Las medidas de estímulo aprobadas por el Gobierno peruano como parte del plan para mitigar el impacto de la crisis generada por el coronavirus, han sido elogiadas a nivel internacional por ser el mayor plan de contingencia económica de América Latina hasta la fecha.

Según palabras de la Ministra de Economía, María Antonieta Alva, este paquete de medidas fue posible para el Estado peruano gracias al respaldo económico generado por tres décadas de disciplina fiscal y escaso endeudamiento público. En conferencia de prensa, la ministra aseguró a la población peruana: “No vamos a escatimar recursos en proteger la salud de los peruanos, en contener el coronavirus, y tampoco vamos a escatimar para garantizar la reactivación económica”.

No cabe duda de que el ahorro realizado por años por el Gobierno, que hoy le permite actuar con rapidez ante la crisis, debe alcanzar los más altos estándares de eficiencia y provecho para la población.

En este contexto es que se dispone el bono “Yo me quedo en casa” que consiste en el otorgamiento de S/ 380 para los hogares en condición de pobreza y pobreza extrema que se encuentren en los ámbitos geográficos con mayor vulnerabilidad sanitaria.

La determinación de la condición de pobreza o pobreza extrema la realizaría el Ministerio de Inclusión y Desarrollo de acuerdo al Sistema de Focalización de Hogares (SISFOH), mientras que el Ministerio de Salud sería la entidad encargada de reportar las zonas geográficas más vulnerables ante la pandemia.

El SISFOH fue creado el 20 de diciembre de 2004, mediante Resolución Ministerial N° 399-2004-PCM, con el objetivo de proveer al Estado de información socioeconómica de la población y mejorar el funcionamiento de los programas sociales para que identifiquen seleccionen adecuadamente a sus beneficiarios.

En sus inicios, en el 2004, el SISFOH estuvo bajo la rectoría de la Presidencia del Consejo de Ministros. En 2005 se produjo su transferencia al Ministerio de Economía y Finanzas. Posteriormente, cuando en el 2011 fue creado el Ministerio de Desarrollo e Inclusión Social (“MIDIS”), el SISFOH fue nuevamente transferido a la Presidencia de Consejo de Ministros. En 2012 cambió por última vez de titular y actualmente se encuentra bajo la rectoría del recientemente creado Ministerio. Como se podrá apreciar, el SISFOH se ha encontrado bajo el ámbito de diferentes entidades, lo cual probablemente afectó su organización y el inicio de sus actividades, dentro de las cuales la más importante es, evidentemente, la focalización.

Para el MIDIS, la focalización debe ser entendida como el conjunto de reglas, procedimientos e instrumentos destinados a la identificación de personas y/o grupos poblacionales vulnerables que se encuentren en situación de pobreza, vulnerabilidad o exclusión como potenciales beneficiarios de los diversos programas sociales, tales como Pensión 65, Juntos, Beca 18 así como el SIS, y subsidios del Estado.

Si bien no se pensó en utilizar la información recabada para mitigar el impacto de los estados de excepción dictados por el Gobierno, lo cierto es que tener esta data actualizada, completa, y de fácil accesibilidad sería una herramienta muy útil para que las entidades públicas puedan implementar medidas para afrontar adecuadamente la crisis generada por el coronavirus.

Los criterios de focalización que utiliza SISFOH son de dos tipos: criterios socioeconómicos, que están referidos a la condición de pobreza y capacidad económica del individuo o la población; y los criterios categóricos, referidos a otras características del individuo o población relacionadas con los objetivos específicos de la intervención, como por ejemplo puede ser el estado de salud.

Para obtener una clasificación socioeconómica, la cual puede ser “pobre extremo”, “pobre” o “no pobre”, se debe presentar una solicitud ante la Unidad Local de Empadronamiento (ULE) de la municipalidad de la persona que la solicita.

Aquí se evidencia una primera dificultad para acceder a este sistema, pues muchos hogares que requieren de la identificación de su condición socioeconómica se encuentran en zonas alejadas de las municipalidades o encuentran dificultades para movilizarse hasta la institución, o los mismos funcionarios públicos no llegan a los lugares más alejados para empadronar a la población, como es el caso de la Provincia de Melgar, del departamento de Puno.

Asumiendo que se tiene la posibilidad de acceder a un empadronamiento, el siguiente requerimiento en la presentación del Documento de Identidad Nacional de los miembros del hogar, así como una copia del recibo de luz y agua de la vivienda, de tener estos servicios. Posteriormente, un funcionario público estará encargado de realizar el empadronamiento mediante una visita al hogar y recopilación de información.

El resto del procedimiento consiste en el cálculo de la clasificación socioeconómica y finalmente el acceso al resultado, el cual tendrá una vigencia de tres años. A pesar de que la agina web del SISFOH presente esta información de la manera más clara y general posible, lo cierto es que entre el primer paso y el último del procedimiento hay una serie de trámites que deberán ser impulsados en su mayoría por los mismos ciudadanos solicitantes. Asimismo, esta información es poco conocida por la población, más aún cuando se trata de personas sin acceso a internet o información de fuentes confiables.

4. A vueltas con el resultado del Decreto de Urgencia N° 27-2020

Sin ánimo de actuar como generales después de la guerra; frase que defenestra proverbialmente la crítica ventajista, si nos parece relevante resaltar los resultados obtenidos de la implementación de este decreto de urgencia.

Como lado positivo, es de destacar la importante cobertura que ha dado el Estado peruano para asistir a una gran parte de la población en condición de pobreza y pobreza extrema. La significancia de esta medida se explica por la ayudar material y económica que se logró brindar a esta población, cuya fuente de ingresos se originaban con actividades del menudeo o de trabajos informales.

Para ejecutar este plan, el Estado peruano autorizó una transferencia de partidas dineraria a favor del Ministerio de Desarrollo e Inclusión Social por la suma de S/ 1,170,250,340.00 con el fin de que se cubra la totalidad de familias insertas dentro del catálogo de pobreza administrado por el Ministerio de Desarrollo e Inclusión Social.

Sin embargo, la procura y buena intención de esa ayuda masiva, tuvo sus primeros contratiempos cuando se descubrieron que muchas de las familias y personas con características que las hacían beneficiarias del subsidio se vieron soslayadas y otras personas se vieron beneficiadas sin que hayan tenido una necesidad real.

Estos riesgos son los que en la ejecución de una actividad de fomento se determinan como riesgo de exclusión, cuando no se concede el subsidio a quienes lo requieren, o de inclusión, cuando se incluyen a quienes no necesitan el apoyo.

Aunque, lo que no es posible controlar es el destino que le den las personas beneficiarias al dinero recibido, porque puede que efectivamente se utilice para adquirir bienes de primera necesidad o para mal utilizarlos en productos que no son imprescindibles.

Esta realidad, a nuestro criterio, se genera por no tener un sistema de manejo y disposición de datos interrelacionado (interoperabilidad) trasversal a todas las entidades de la Administración y por no tener un protocolo maduro de gestión y actualización de la información vinculada al registro de personas en condición de pobreza y pobreza extrema.

Centralizar esta información y procesarla permite tener trazabilidad de la misma y formular algoritmos tecnológicos útiles para identificar, a través de caracteres digitales, a las personas según el patrón que se busca encontrar. En estos casos, ha de servir para tener una mejor capacidad de discriminación y evitar incurrir en los riesgos de inclusión o exclusión, de los que hemos comentado.

5. Observaciones y recomendaciones

El subsidio otorgado en mérito de este decreto de urgencia no fue el único concedido por el Estado peruano. De hecho, durante el Estado de Emergencia, se proporcionaron otras ayudas económicas[6], sien el último el Bono Familiar Universal.

Expuesto por el Presidente Martín Vizcarra el sábado 2 de mayo en televisión nacional, el objetivo de este bono es brindar una ayuda adicional a todas las familias que cumplan determinadas condiciones para buscar contrarrestar el desmedro económico provocado por el brote del COVID 19.

Sin embargo, como se ha visto con la implementación del Decreto de Urgencia 27-2020, existen falencias en los factores de determinación (focalización y actualización del registro) e interoperabilidad.

La interoperabilidad como la define el artículo 26 del Decreto Legislativo N° 1412, que aprobó la Ley de Gobierno Digital[7], es la capacidad de interactuar que tienen las organizaciones diversas y dispares “para alcanzar objetivos que hayan acordado conjuntamente, recurriendo a la puesta en común de información y conocimiento, a través de los procesos y el intercambio de datos entre sus respectivos sistemas de información”.

La funcionalidad de esta técnica se concreta a través de la interconexión, puesta a disposición, acceso o suministro en la información o base de datos actualizados que administren, recaben, sistematicen, creen o posean las Administraciones respecto de los usuarios o administrados[8]

No obstante, los parámetros de información y de gestión de la misma aún son bastante escasos para dar soporte a información escalonada y de complejo procesamiento, lo cual se alimenta de data que no necesariamente cumple con los estándares de confiabilidad o actualidad. De ahí que, antes de dictar ayudas se debe contar con un registro confiable y actualizado para evitar incurrir en errores que restan efectividad al subsidio.

Del mismo modo, la falencia que evidencia la focalización reside en la dificultad para acceder a la información necesaria para inicial una solicitud de empadronamiento a fin de obtener la clasificación socioeconómica correspondiente. Este problema constituye una barrera de información, que conlleva a un desincentivo por parte de las poblaciones que más necesitan ser identificadas por los programas sociales.

Si asumimos que un hogar es debidamente empadronado, dicha información solo tendrá una vigencia de tres años y transcurrido ese tiempo, la información será únicamente referencial, afectando la adecuada identificación de personas en situación de vulnerabilidad y dificultando una adecuada asignación de recursos en perjuicio de quienes más los necesitan.

Más aún, la falta de actualización del empadronamiento realizado por SISFOH se evidenció mediante las denuncias realizadas por personas cuyos familiares fallecidos habían sido identificados como beneficiarios del bono “Yo me quedo en casa”. Este error en el sistema de focalización constituye una doble transgresión a las personas que se intenta beneficiar con la medida, pues no solo se ven impedidas de cobrar el bono de S/. 380, sino que trasluce el olvido de su situación real por parte del Estado

En resumidas cuentas, es positivo el despliegue de estos esfuerzos desde el Ejecutivo, pero las decisiones deben adoptarse con base en información confiable y actualizada que sea un reflejo de lo que se busca como política de ayuda para las personas en situación de pobreza y pobreza extrema.

REFERENCIAS:

[1] Alumna de la Facultad de Derecho de la Pontificia Universidad Católica del Perú. Miembro del Círculo de Derecho Administrativo y del Grupo de Sociología y Antropología del Derecho de la misma casa de estudios. diana.manriquek@pucp.pe

[2] Investigador del Grupo de Investigación en Derecho Administrativo. Coordinador del Capítulo Perú de la Red Iberoamericana Juvenil de Derecho Administrativo. gvalverde@pucp.edu.pe

[3] Artículo 1° del Decreto Supremo N° 008-2020-SA – Decreto Supremo que declara en Emergencia Sanitaria a nivel nacional por el plazo de noventa (90) días calendario y dicta medidas de prevención y control del COVID-19.

[4] Ampliado por disposiciones normativas posteriores.

[5] Cosculluela, Luis. (2015). Manual de Derecho Administrativo. Navarra: Civita, p. 611.

[6] Bono Independiente, Bono Universal Familiar, Bono 720, Bono Familiar Habitacional, Bono Rural de 760.

[7] Decreto Legislativo N° 1412 – Decreto Legislativo que aprueba la Ley de Gobierno Digital.

[8] Artículo 2 del Decreto Legislativo N° 1246 – Decreto Legislativo que aprueba diversas medidas de simplificación administrativa.