Karina Montes Tapia[1]

La economía tradicional ha estudiado a los seres humanos como sujetos racionales, que toman decisiones con información completa buscando siempre maximizar su utilidad.  Sin embargo, a través de numerosas investigaciones, los estudios demuestran que los seres humanos tenemos sesgos cognitivos que impulsan nuestras decisiones a veces de manera automática, intuitiva y enfocándonos principalmente en el presente (Kahneman & Tversky, Prospect Theory: An Analysis of Decision under Risk, 1979), (Kahneman, Pensar rápido, pensar despacio, 2012).

A diferencia de la economía tradicional, la economía conductual estudia la toma de decisiones de los agentes del mercado considerando los aspectos emocionales, psicológicos y sociales de los individuos, dejando de lado la teoría del ser humano racional.  En los últimos años esta rama de la economía ha venido siendo estudiada e implementada con buenos resultados en diversas áreas de estudio, incluyendo también la forma en que se diseñan e implementan las políticas públicas.

1. Experiencia en la aplicación de herramientas de economía conductual en la fiscalización ambiental

En nuestro país, a inicios del año 2018 el Organismo de Evaluación y Fiscalización Ambiental (OEFA), encontró diversos indicadores a mejorar en el marco de las siguientes funciones y ámbitos de acción:

• Atención de denuncias ambientales:

Más del 60% de denuncias ambientales derivadas por el OEFA a entidades públicas se quedaban sin respuesta, y aquellas atendidas tardaban en responderse en un promedio de 71 días.

• Supervisión ambiental en minería:

De 619 incumplimientos ambientales detectados en la etapa de supervisión sólo se subsanó el 9%, a pesar de existir beneficios en caso de corrección.

• Procedimientos administrativos sancionadores:

En caso de que los administrados reconozcan su responsabilidad en el marco de los procedimientos administrativos sancionadores, estos tienen beneficios concretos en términos de ahorro de tiempo y reducción de multas entre 30 y 50% de acuerdo a lo establecido en el marco legal.  Sin embargo, la tasa de reconocimiento de responsabilidad por incumplimiento de obligaciones ambientales era sólo del 1.4%.

• Fortalecimiento de capacidades en fiscalización ambiental:

La Academia de Fiscalización Ambiental del OEFA cuenta con un portafolio de cursos y programas de capacitación; sin embargo, el nivel de atención que recibían las convocatorias era tan solo del 10.6%.

• Inventario de Buenas Prácticas Ambientales

En el marco de la función de aplicación de incentivos, el OEFA buscaba realizar un inventario de buenas prácticas ambientales; sin embargo, la respuesta brindada al OEFA por parte de los administrados fue sólo del 5.8%.

Al respecto, del análisis de las causas que originaban los problemas antes señalados, se identificaron conductas similares que podrían ser explicadas por la presencia de sesgos cognitivos; lo cual invitaba a una reflexión ¿serán problemas cuyo origen tiene un tema conductual?.

Una serie de experimentos demuestran que en la toma de decisiones de los individuos, una gran proporción de ellos prefiere la opcion de no hacer nada o dejarlo todo como está antes de impulsar algún cambio (Samuelson & Zeckhauser, 1988); es decir ¿para qué cambiar ahora si todo está bien?. Este comportamiento se denomina el sesgo del status quo; es decir, que los seres humanos usualmente decidimos dejar las cosas como están porque “así están bien”, evitando los cambios.

En el caso de OEFA, recordemos que los beneficios por subsanación o recoconocimiento de responsabilidad, fueron incluidos recientemente en el marco legal; razón por la cual algunos de los indicadores encontados en el año 2018 por el OEFA pudieran ser explicados por el sesgo de status quo; es decir, la preferencia de los administrados por mantener el entorno como estaba (anteriormente no existían incentivos para subsanar o reconocer responsabilidad), por ejemplo.

Asimismo, la baja tasa de respuesta a denuncias ambientales por parte de entidades públicas se mantenía durante varios años de esa manera; esa inercia presentada podía ser explicada también por dicho sesgo cognitivo.

Adicionalmente, sobre el problema de la baja atención de denuncias podríamos hablar del “efecto arrastre” el cual demuestra la tendencia de las personas a comportarse como la mayoría; en este caso, OEFA deriva denuncias ambientales a más de 1,800 entidades públicas; si la tasa de respuesta es similar entre todas sin tener mayor consecuencia, existe la posibilidad de que la presencia de un sesgo cognitivo explique esta toma de decision.

A este análisis le podemos sumar el denominado sesgo de “preferencia por el presente” o “descuento hiperbólico” (O’Donoghue & Rabin, 1999) donde se comprueban las preferencias de los individuos por el presente inmediato, minimizando las consecuencias futuras, aún cuando puedan ser estas negativas, como procedimientos sancionadores, multas, entre otros.

Como se puede apreciar, el OEFA encontró en este primer grupo de casos, la posibilidad de buscar una mejora de estos indicadores a través de instrumentos y recomendaciones brindadas por las ciencias del comportamiento, razón por la cual mediante Resolución de Gerencia General 071-2018-OEFA/GEG, se crea el grupo de trabajo con el nombre de “Behavioral Economics” (BE OEFA) el cual tiene como objetivo la identificación y el análisis de los problemas suscitados en el desarrollo de las actividades y funciones asociadas a la fiscalización ambiental, proponiendo alternativas de solución a través de herramientas de la neurociencia, psicología y economía del comportamiento.

Este colegiado, liderado desde la Alta Dirección del OEFA, y conformado por profesionales de distintas disciplinas, se organizó a su vez conformando cinco (5) grupos internos de trabajo, bajo la estrategia de que cada equipo abordaría una problemática brindada.  El problema debía confirmarse con evidencia y datos concretos, estudiando de mejor manera los sesgos cognitivos y heurìsticas que podían motivarlos.  Es así, que la primera etapa de trabajo incluyó el análisis de datos e investigación del problema en sí, pudiendo llegar a entrevistar a expertos o pedir información externa si se ameritaba el caso.

Teniendo evidencia clara sobre los problemas y confirmando la existencia de sesgos y heurísticas, cada grupo planteó una intervención concreta para incentivar e impulsar la conducta hacia lo deseado: mayor atención de denuncias, mayor subsanación de incumplimientos, participación de actividades académicas, entre otros.  Los grupos plantearon estrategias claras de intervención, procurando:

• Generar incentivos, a fin de que los receptores puedan notar que tendrán beneficios concretos derivados de participar: como oportunidades de eximencia de castigo, reducciones de multas, entre otros.
• Facilitar la respuesta, en algunos casos se encontró que los receptores podían percibir como complejo atender los requerimientos del OEFA, por lo que se buscó que las intervenciones “hagan fácil” la tarea de contestar, a través del lenguaje sencillo, instrucciones más claras y formatos con opciones pre establecidas.
• Brindar retroalimentación, de acuerdo a lo establecido por (Thaler, Sunstein, & Balz, 2012) la mejor  forma  de  ayudar  a  los  individuos a  mejorar  su  desempeño es proveer retroalimentación, indicando cuando lo están haciendo bien o cuando están fallando. Es por ello que las intervenciones diseñadas consideraron también en su diseño indicadores que expresaban desempeño para saber si estaban en el camino correcto.

Teniendo las intervenciones diseñadas, una para cada situación a mejorar, se dio inicio al proceso de experimentación en el primer semestre del 2019. Para poder medir el impacto de cada proyecto se trabajó con grupos de control y tratamiento.  Es importante considerar que cada equipo estuvo conformado por profesionales que manejaban herramientas de base de datos, estadística y econometría, lo cual permitió administrar la colecta de información a lo largo de la intervención, así como realizar el análisis de la información y evaluar la confiabildad de los resultados.

Culminada la etapa de experimentación los resultados obtenidos fueron los siguientes[2]:

• La tasa de respuesta a los traslados de denuncias ambientales por OEFA a entidades públicas incrementó del 36% a 86%, disminuyendo a su vez, el tiempo de respuesta de 71 a 22 días hábiles.
• Los incumplimientos subsanados en el sector minero se incrementaron de 8.3% a 40.6% en beneficio no sólo de los administrados y del OEFA, sino también del medio ambiente.
• La tasa de reconocimiento de responsabilidad por incumplimiento de obligaciones ambientales era sólo del 1.4%. Luego de la intervención las tasas de reconocimiento aumentaron de manera distinta por sub sector, llegando hasta el 35% en el sector minero, 15% en electricidad y 12% en el sector pesquería.
• El nivel de atención de las convocatorias de la Academia de Fiscalización Ambiental se incrementó de 10.6% a 34.1%
• La respuesta brindada al OEFA para el inventario de buenas practicas ambientales incrementó de 5.8% a 32.3%.

Como se puede apreciar, la totalidad de intervenciones mostraron resultados positivos; si bien algunas de las cifras aún pueden mejorarse, la aplicación de herramientas demostró tener un grado importante de efectividad a un costo mínimo, considerando que no fue necesario por parte del Estado invertir recursos adicionales para lograr el impacto.

Asimismo, cabe destacar que en la reciente edición del Premio a las Buenas Prácticas en Gestión Pública organizado por Ciudadanos al Dia, el BE OEFA fue merecedor del Premio Especial a la Innovación Pública.

2. Lecciones aprendidas del proceso

A la fecha, este equipo tiene dos años de trabajo en diseño y aplicación de herramientas de economía del comportamiento. Entre las lecciones aprendidas podemos resaltar las siguientes:

• La institucionalización del grupo de trabajo y retraolimentación a través equipos multidisciplinarios, el trabajo en equipo y discusión entre profesionales de distintas disciplinas agregó valor a cada intervención debido a que la aplicación de estas técnicas requiere conocer no sólo la parte técnica o legal, sino también del conocimiento de manejo de base de datos, estadística y econometría. Del mismo modo, la institucionalización del grupo de trabajo a través de un colegiado, permitió un compromiso especial y motivación por parte de los participantes del equipo.
• Capacitación y entrenamiento, actualmente no existen límites para la información, y sobre las ciencias del comportamiento se han publicado muchos videos, guías y páginas web de libre acceso con información y casos aplicados de donde se puede aprender con autonomía; es por ello que se buscó que los integrantes de este equipo primero se preparen de manera independiente en conceptos básicos de economía del comportamiento. Seguidamente, se contó con capacitación y acompañamiento de expertos internacionales y nacionales en la aplicación concreta de intervenciones y también en el manejo de información y técnicas de experimentación.
• Uso de técnicas de experimentación para medir impacto, el uso de ensayos controlados aleatorios requiere de una inversión de tiempo y recursos, pero tiene grandes beneficios, debido a que se puede atribuir con mayor grado de confiabilidad los resultados obtenidos y confirmar si las intervenciones tuvieron éxito.  

3. Reflexiones finales

La aplicación de herramientas de economía del comportamiento para abordar problemas cuyo origen puede encontrarse en temas conductuales requiere de un equipo multidisciplinario capacitado que diagnostique y confirme la situación inicial, estudie los sesgos cognitivos que motivan el comportamiento y diseñe intervenciones que deben ser planificadas y evaluadas para poder medir su impacto y atribuir la relación causal.

Los resultados obtenidos son positivos, habiendo mejorado los indicadores de los cinco problemas tratados.  Actualmente este equipo de trabajo continúa en su segundo portafolio de intervenciones, por lo que con seguridad vendrán más lecciones aprendidas y resultados que nos seguirán ayudando medir la efectividad de los instrumentos derivados de las ciencias de comportamiento aplicados a la gestión pública.

BIBLIOGRAFÍA:

Kahneman, D. (2012). Pensar rápido, pensar despacio. Barcelona: Penguin Random House Grupo Editorial.

Kahneman, D., & Tversky, A. (1979). Prospect Theory: An Analysis of Decision under Risk. Econometrica, Econometric Society, vol. 47(2), 263-291.

O’Donoghue, T., & Rabin, M. (1999). Doing it now or later. American Economic Review, 103-124.

Samuelson, W., & Zeckhauser, R. J. (1988). Status Quo Bias in Decision Making. Journal of Risk And Uncertainty, 7-59.

Simon, H. A. (1957). Models of Man: Social and Rational. New York: John Wiley and Sons.

Thaler, R., Sunstein, C., & Balz, J. (2012). Arquitectura de decisiones. Ius et veritas 22(44), 386-401.

REFERENCIAS

[1] Economista de la Universidad Nacional Agraria La Molina, Magíster en Gestión Pública por la Universidad Esan. Más de 13 años de experiencia en la gestión pública, específicamente en la aplicación de instrumentos económicos con fines de regulación, fiscalización y cumplimiento de la legislación. Experiencia en formulación y gestión de proyectos y programas en entidades públicas. Ha sido Gerente (e) y Jefa del Equipo de Análisis Económico de la Gerencia de Supervisión y Fiscalización del Indecopi, Especialista en Valoración Económica del OEFA, Supervisora en OSINERGMIN y responsable de la planificación, seguimiento y monitoreo del Programa GTCI Camisea en el Ministerio de Energía y Minas. Adicionalmente, se ha desempeñado como consultora en gestión de proyectos financiados con recursos del BID, Banco Mundial y la CAF, así como ha participado en asesorías en temas de fiscalización y diseño de esquemas sancionadores en entidades públicas con competencias de fiscalización y cumplimiento de la Ley.

[2] Para mayor información sobre cada experimento, se recomienda revisar los artículos e infografías que se encuentran en la siguiente web: https://www.oefa.gob.pe/be-oefa/