1. Características y diferencias de las APPs y OXIs 

En el 2019, a partir de una comparación con grupos de países más desarrollados como  los pertenecientes a la OCDE, el Plan Nacional de Infraestructura para la Competitividad  estimó que el Perú requería S/ 363 mil millones para cerrar en el largo plazo la brecha  de acceso básico en infraestructura de transporte, saneamiento, salud, agua,  telecomunicaciones, hidráulico, electricidad y educación. 

Cubrir la brecha requiere la implementación de proyectos financiados con recursos  públicos, recursos privados, o una combinación de ambos, a través de las distintas  modalidades que hoy prevé la legislación peruana. Dos ellas son las APPs y las OxI. 

De acuerdo al marco legal vigente², las APPs se configuran como una modalidad en la  que inversionistas privados participan, principalmente, en la implementación de  proyectos de infraestructura pública y/o servicios públicos, asumiendo riesgos, obligaciones y derechos para diseñar, construir, financiar, operar y mantener proyectos a mediano o largo plazo; es decir, el Estado encarga a inversionistas la gestión de un  grupo de actividades que permitan asegurar, a través de la gestión privada, el  funcionamiento completo de los proyectos. 

De esta definición resaltamos que la asignación de riesgos es la nota característica de  las APP. La distribución conlleva a que el inversionista y el Estado asuman determinados  riesgos del proyecto, e incluso en algunos casos los compartan. El criterio estándar para  la distribución riesgos se puede resumir en lo siguiente: un riesgo debe ser asignado a  la parte que esté en mejor condición para prevenirlo, administrarlo o mitigar su  ocurrencia y efectos en caso acontezca, lo que incluye sobrellevarlo al menor costo  (Barrantes Roxana, 2009, p. 331).  

De la definición se desprenden otras características más: 

– Una APP siempre debe incluir actividades de mantenimiento y operación, por ello, no  estamos frente a una APP cuando un proyecto solo tiene como objetivo la construcción  de una infraestructura. Esto va ligado a la característica de que en las APPs los pagos  al inversionista privado, de manera preferente, deben iniciarse con el cumplimiento de niveles de servicio, es decir, una vez que la obra esté funcionando. Es lo que la práctica  internacional denomina como el Pago por Disponibilidad (PPD) que alinea incentivos  para que el inversionista concluya la obra. 

-Los recursos con los que se financia el proyecto pueden ser públicos o privados o una  combinación de ambos. En el primer caso nos encontramos ante una APP cofinanciada,  la cual tiene su origen en el Sistema Nacional de Programación Multianual y Gestión de  Inversiones – Invierte.pe donde las inversiones fueron formuladas y declaradas viables  antes iniciar su diseño como APP, y en el segundo caso estamos ante una APP  autofinanciada donde la formulación de las inversiones se rigen por las reglas el Sistema  Nacional de Promoción de la Inversión Privada (SNPIP) al no requerir recursos públicos. 

-El contrato APP se suscribe y se rige en todo momento por principio de equilibrio  económico financiero. Esto no implica que el Estado asegure una rentabilidad económica al inversionista, sino que existe un equilibrio de derechos, obligaciones y  riesgos asumidos por las partes desde el momento de la firma del contrato, el cual debe  mantenerse durante la vida del proyecto (Vásquez Córdova, 2021, p. 42). 

Por su parte, partiendo de la legislación vigente³, las OxI son un mecanismo donde  inversionistas privados participan en el financiamiento y ejecución de inversiones  públicas, asumiendo derechos y obligaciones para el desarrollo de los proyectos, y  recuperando su inversión mediante certificados que servirán a futuro para el pago de  sus impuestos. Si bien hay una gestión privada, esta se concentra en cumplir con el  objetivo de un proyecto de inversión, esto es desarrollar y entregar, principal y  obligatoriamente, la infraestructura o el activo que brindará servicios públicos a las  personas.  

De la definición se desprenden otras características: 

-Una OXI no siempre requiere incluir las actividades de operación y mantenimiento. El  objetivo principal y obligatorio de un proyecto OXI es la construcción y entrega de una  infraestructura, y no la operación. La estadística⁴ muestra que la mayoría de convenios  de inversión no incluyen la operación y mantenimiento del proyecto ejecutado. No quiere  decir que las obras ejecutadas por OXI no se operen, sino que la gestión privada no  incluye dicha actividad, quedando dicha responsabilidad a cargo de del Estado. 

-El reconocimiento de inversiones se realiza a través de certificados emitidos por el  Estado por avances trimestrales de las inversiones a cargo del privado cuando el plazo  de ejecución sea mayor a 5 meses, y en caso la empresa privada financió los estudios  de preinversión del proyecto y la elaboración del expediente técnico, dichos conceptos  son reconocidos necesariamente junto con el avance trimestral de la inversión El  certificado es un medio de pago del inversionista para cancelar sus impuestos, sin  constituir un beneficio tributario. 

-Los derechos y obligaciones del Estado y el inversionista se regulan en un convenio de  inversión, documento legal que incluso tiene un formato aprobado para agilizar los actos  previos del mecanismo.  

Hasta aquí podemos encontrar algunos puntos en común de los mecanismos: (i)  promueven la implementación de proyectos de infraestructura y servicios públicos, y contribuyen al cierre de brechas, (ii) requieren la participación de inversionistas privados  para el desarrollo de los proyectos, (iii) los derechos y obligaciones de las partes se  plasman en documentos legales como el contrato APP y el convenio de inversión, (iv) y  el Estado reconoce las inversiones hechas por los privados, en un caso mediante flujos  de pago y en otro mediante certificados de inversión para su uso en obligaciones  tributarias (v) cuentan con un marco legal especial pero diferenciado que regulan fases  obligatorias para las APPs y OxI. 

Sin embargo, también existen diferencias entre las APP y las OXIs: 

-Para la implementación de proyectos, las APPs encadenan actividades que  necesariamente incluyen a la operación y mantenimiento. En cambio, una OxI se enfoca principalmente en la construcción y entrega de la infraestructura, mas no en el  mantenimiento y operación. 

-Por el origen de los recursos que pagan las inversiones las APPs se clasifican en  cofinanciadas (si se pagan, en parte o de manera total, con recursos públicos) y  autofinanciados (si el pago proviene de recursos directamente recaudos de los usuarios  como los peajes). Las OXI no se clasifican por el origen de recursos, dado que los  certificados emitidos a favor de las empresas se financian con recursos públicos y la  ejecución es una inversión pública declarada viable bajo los parámetros del Invierte.pe.  

-Dado que existe una distribución de riesgos entre las partes, en las APPs el pago a los  inversionistas reconoce no solo los costos de construir y operar la obra de acuerdo con  lo determinado en los estudios técnicos, sino también el costo de los riesgos transferidos  al privado, conforme a los flujos del modelo económico financiero de cada proyecto;  dichos flujos se construyen asumiendo el comportamiento de un postor eficiente. En las  OxI no existe un modelo económico financiero debido a que el reconocimiento de  inversiones a través de certificados se basa en el monto referencial del convenio de  inversión que incluye principalmente el monto con el que se declaró viable el proyecto  en el Invierte.pe, pudiendo incluir otros costos más tales como el costo de supervisión,  de los estudios de preinversión, según corresponda.  

-Con base en el párrafo anterior, en las APPs los inversionistas persiguen el  reconocimiento no solo de sus costos por desarrollar los proyectos, sino de obtener un  margen de rentabilidad a precios de mercado acorde a los riesgos que les son  asignados, mientras que en las OxI las inversiones a reconocer responden  principalmente al monto con el que se declaró viable el proyecto. La ausencia de este  elemento conlleva a que la ejecución OxI atraiga la participación de inversionistas o  empresas interesadas en desarrollar los proyectos en especial para mejorar su  relacionamiento social con las áreas de influencia donde su actividad comercial privada se brinda o también para mejorar su reputación empresarial al coadyuvar a que servicios  básicos lleguen a las personas en diversas zonas del país.  

-En las APPs los flujos de pago al inversionista son a suma alzada, sin perjuicio de su  actualización o reajuste regulado en el contrato APP; en caso de requerir el incremento  o nuevos flujos de pago, se tienen que incorporar mediante una adenda que debe  respetar el equilibrio económico financiero del proyecto, lo cual requiere un sustento a  nivel cuantitativo con un modelo económico financiero. En las OxI la suma alzada es  relativa, pues las partes pueden acordar adicionales de obra que se deben plasmar en  una adenda al convenio, conforme a los supuestos de hecho previstos en la normativa  y en el convenio de inversión; en ningún caso se requiere un modelo económico  financiero porque no hay flujos a cuantificar.

-El diseño y adjudicación de las APPs, respecto a las OxIs, es más complejo, entre otras  razones por el análisis de distribución de riesgos, la suma alzada que exigen las APPs y porque el Estado debe diseñar un contrato de largo que permita la recuperación de  inversiones. Esto conlleva que el diseño de una APP lleve tiempos más prolongados. 

2. Rivalidad o complementariedad 

Vistas las similitudes y diferencias, consideramos que las APPs y OxI no son  mecanismos rivales, ni tampoco del todo complementarios. En realidad, la elección de  de implementar un proyecto por APP u OXI va a depender de factores tales como: 

-Necesidad a ser cubierta por el proyecto: si solo se requiere la construcción y entrega  de una obra y, no la operación y mantenimiento porque la entidad pública tiene  experiencia en la funcionalidad del proyecto, entonces el mecanismo OxI es una buena  opción. Mientras que la APP lo será, si la entidad determina que no tiene la capacidad  ni la experiencia para implementar el proyecto, incluyendo su etapa operativa. 

-El tamaño de inversión y complejidad técnica del proyecto: si lo que se busca es  implementar proyectos técnicamente complejos y con importantes montos de inversión,  la APP es una buena opción pues encadena actividades desde el diseño hasta la  operación a largo plazo a cargo del inversionista. Esto tiene su efecto en el tiempo de  diseño de la APP, pero se justifica porque se trata de proyectos complejos donde se  requiere transferir riesgos al privado y una adecuada estructuración económico  financiera.  

-Capacidad instalada y equipo especializado: las OxI son un mecanismo ágil para la  ejecución de inversiones públicas, por lo que un área y equipo técnico familiarizado con  la modalidad de obra pública puede adaptarse rápidamente a este tipo de proyectos,  mientras que las APPs al ser proyectos con distribución de riesgos y con una duración  de largo plazo, requieren una especialización distinta a las OxI. Incluso las buenas  prácticas internacionales y uno de los criterios de elegibilidad de APPs exigen que las  entidades públicas evalúen si cuentan con un área especializada, como paso previo a  decidirse por la APP como modalidad para un proyecto. 

-El factor tiempo de diseño y adjudicación también influye en la toma de decisión del  mecanismo, sin embargo, no debe ser el determinante. Ejecutar rápidamente un  proyecto es importante, pero recordemos que toda obra debe ser operada y mantenida  correctamente, por lo que si la entidad pública no tiene experiencia en operar servicios  públicos y supervisar niveles de servicio, la obra ejecutada ágilmente no generará los  beneficios esperados. Asimismo, debe tenerse en cuenta el tipo de proyecto que se  desea implementar: si es uno de complejidad técnica, altos montos de inversión y el  Estado no tiene experiencia en su provisión, la APP será una buena opción pues permite  la transferencia de riesgos al privado, por lo que el tiempo pesará menos pues lo más  relevante es la calidad y éxito del proyecto.  

3. Conclusiones 

-El Perú tiene una brecha importante de infraestructura pública y servicios públicos, por  lo que se requiere el uso de las diversas modalidades de implementación de proyectos  previstas en la legislación. Dos de las más importantes y usadas en los últimos años  son las APP y las OXI. 

-Las APPs y las OXI tienen características especiales, similitudes y diferencias. Ambas  comparten la necesidad de requerir la participación de inversionistas privados y cuentan  con marcos legales especiales pero diferenciados. Asimismo, en las APPs está presente  la distribución de riesgos entre las partes como un principio para el diseño y ejecución  de los proyectos, mientras que en las OxI no, lo que implica que el reconocimiento de  inversiones son distintos en cada mecanismo: en las APPs los flujos de pago a suma  alzada reconocen al inversionista los costos de ejecutar los proyectos y el margen o  rentabilidad económica por la gestión de riesgos asignados, mientras que en las OxI las  inversiones reconocidas se componen principalmente del monto de inversión de  proyecto declarado viable, excluyendo la inclusión de márgenes o rentabilidad extras.  

-Las APPs y OxI no son rivales, ni tampoco podemos afirmar que son complementarios  del todo. La elección del mecanismo a elegir para implementar un proyecto dependerá  de factores como la necesidad a ser cubierta por el proyecto, la capacidad instalada en  la entidad y el equipo técnico que estará a cargo del proyecto, y también el tamaño de  la inversión y complejidad técnica. 

Referencias:

[1]  Las opiniones expresadas en el presente artículo son hechas a título personal y no vinculan y/o anticipan la  opinión de la entidad para la cual el autor presta sus servicios.

[2] Nos referimos al DL 1362, Decreto Legislativo que regula la Promoción de la Inversión Privada mediante Asociaciones  Público Privadas y Proyectos en Activos, y su Reglamento, aprobado por el Decreto Supremo N° 240-2018-MEF.

[3] Nos referimos a la Ley N° 29230, Ley que impulsa la inversión pública regional y local con participación del sector  privado y su Reglamento, aprobado por el Decreto Supremo N° 210-2022-EF.

[4] https://www.mef.gob.pe/es/option=com_content&language=esES&Itemid=100911&lang=es ES&view=article&id=3981

Bibliografía:

Barrantes Cáceres, Roxana (2009). Los fundamentos económicos de las concesiones  de infraestructura y servicios públicos. Revista de Derecho Administrativo, (7), pp. 329- 337.  

Ministerio de Economía y Finanzas. Plan Nacional de Infraestructura Sostenible para la  Competitividad 2022-2025. Visto en:

<https://www.mef.gob.pe/index.php?option=com_content&view=article&id=6082&Itemi d=100674&lang=es&language=es-ES> 

Vásquez Córdova, Joaquín Jesús (2021). El equilibrio económico financiero en los  contratos de asociación público-privada. Un análisis más allá de la cláusula de riesgo  regulatorio. Revista Gestión pública y control, (15), pp. 33-47.