Introducción

En reiterada jurisprudencia del Tribunal Constitucional, se ha desarrollado el derecho al plazo razonable como parte del derecho al debido proceso reconocido en el inciso 3 del artículo 139 de la Constitución Peruana y distintos instrumentos internacionales de los cuales el Perú es miembro, como la Convención Americana de Derechos Humanos. Como ya es conocido, este derecho al debido proceso no solo se extiende al ámbito de los procesos judiciales, “…sino también en el ámbito de los procedimientos administrativos e, incluso, en los procedimientos que tienen lugar en el ámbito de las personas jurídicas de derecho privado.”¹ Esto es lo que comúnmente se conoce como debido proceso administrativo o debido procedimiento.

El derecho al plazo razonable tampoco ha sido ajeno al ámbito administrativo, sobre todo en materia tributaria. Así, en la Sentencia recaída en el Expediente No. 04082-2012-PA/TC, el Tribunal Fiscal afirmó que “No puede presumirse la mala fe del contribuyente y reprimirse con una sanción el ejercicio legítimo de los derechos constitucionales, máxime cuando el trámite se extendió por un lapso de tiempo por razones ajenas al administrado, como ocurre en el presente caso”.

Posteriormente, en la Sentencia recaída en el Expediente No. 04532-2013-PA/TC el Tribunal Constitucional hizo referencia expresa a este derecho, afirmando que lo alegado por el contribuyente está relacionado a la inobservancia del derecho al plazo razonable en sede administrativa, aun cuando esto no haya sido planteado por la parte recurrente.

En ambas sentencias, el Tribunal Constitucional concluyó que no correspondía el cobro de intereses moratorios por el lapso de tiempo en exceso que, respecto del plazo legal establecido, tomara la administración tributaria en resolver, criterio que resulta aplicable durante la tramitación de ambos recursos (reclamación y apelación)².

Recientemente, se ha publicado la Sentencia No. 998/2020 recaída en el Expediente No. 02051-2016-PA/TC. En esta Sentencia se citan los precedentes anteriores, señalando que el primero hace referencia al cobro de intereses moratorios durante la etapa impugnatoria y el segundo amplía dicho criterio al caso de personas jurídicas (como una extensión de lo dispuesto en distintas sentencias que reconocen derechos fundamentales a personas jurídicas).

En adición a la suspensión del cómputo de intereses moratorios, el Tribunal Constitucional dispuso en la Sentencia No. 998/2020 que no debe operar la suspensión del plazo prescriptorio durante el lapso de tiempo, que en exceso, se toma la administración tributaria para resolver las impugnaciones planteadas³. Si bien esta conclusión se enmarca en un procedimiento tributario donde existieron reiteradas declaratorias de nulidad de actos administrativos, creemos que también debería extenderse a procedimientos donde no existieron nulidades.

Ahora bien, en esta última sentencia también se menciona de manera expresa “La garantía del plazo razonable como elemento del derecho al debido procedimiento administrativo”, el mismo que forma parte del derecho al debido proceso reconocido en la Constitución y que “…despliega sus efectos jurídicos a todo tipo de proceso o procedimiento penal, civil, laboral, administrativo, corporativo, etc.”

En las siguientes líneas, analizaremos brevemente los criterios para determinar la existencia de una vulneración al derecho al plazo razonable y los efectos que podría tener dicha vulneración.

Criterios para determinar la vulneración al derecho al plazo razonable

En la Sentencia No. 998/2020⁴, el Tribunal Constitucional ha señalado que no basta que se configure un exceso en los plazos legales para presumir la existencia de una vulneración al derecho al plazo razonable, debiendo evaluarse distintos criterios para determinar si se ha configurado dicha vulneración en cada caso concreto: 

• “La complejidad del asunto: aquí se consideran factores tales como la naturaleza de la situación fáctica que es materia de evaluación o fiscalización por la administración (procedimiento administrativo ordinario o sancionador), los alcances de la actividad probatoria para el esclarecimiento de los hechos, la pluralidad de administrados involucrados en el procedimiento, o algún otro elemento que permita concluir, con un alto grado de objetividad, que la dilucidación de un determinado asunto resulta particularmente complicada y difícil.”

• “La actividad o conducta procedimental del administrado: se evalúa si su actitud ha sido diligente o ha provocado retrasos o demoras en el procedimiento, por cuanto si la dilación ha sido provocada por él no cabe calificarla de indebida. En ese sentido, habrá que distinguir entre el uso regular de los medios procedimentales que la ley prevé y la actitud obstruccionista o la falta de cooperación del administrado, la cual estaría materializada en la interposición de recursos que, desde su origen y de manera manifiesta se encontraban condenados a la desestimación.”

• “La conducta de la administración pública: se verifica el grado de celeridad con el que se ha tramitado el procedimiento. Para ello, será preciso examinar las actuaciones u omisiones de los órganos competentes para la tramitación del procedimiento, como por ejemplo: lo que ordinariamente se demora en resolver determinado tipo de procesos; la admisión y/o la actuación de elementos probatorios manifiestamente impertinentes; la reiterada e indebida anulación por parte del ente o tribunal administrativo de segundo grado respecto de las decisiones de la autoridad administrativa de primer grado; la demora en la tramitación y resolución de los medios impugnatorios, etc.”
• “Las consecuencias que la demora produce en la situación jurídica del interesado: Se evalúa si el paso del tiempo en el procedimiento incide o influye de manera relevante e intensa en la situación jurídica (derechos y deberes) del demandante. Ello con la finalidad de que el procedimiento discurra con más diligencia a fin de que el caso se resuelva en un tiempo breve, si es que éste incide o influye de manera relevante e intensa sobre la situación jurídica del demandante.”

El primero de estos criterios (“La complejidad del asunto”) podría ser calificado como el más subjetivo. A manera de ejemplo, el Tribunal Constitucional afirmó que el caso analizado no sería complejo, pues la materia a dilucidar es si lo declarado por la contribuyente a la SUNAT está conformado por información cierta y completa o falsa o incompleta. 

Sobre la conducta del administrado, bastaría que se comprueben actuaciones indebidas que hayan tenido por objeto dilatar el procedimiento (el mismo Tribunal señala que la presentación de un gran volumen documentario forma parte del derecho de defensa, por lo que no calificaría como una medida obstruccionista). Por su parte, la conducta de la administración se verifica con la sola dilación del procedimiento sin causa aparente y las consecuencias de dicha demora en el incremento de la deuda por los intereses moratorios.

Efectos de la vulneración al derecho al plazo razonable 

En la Sentencia que es materia de análisis, el Tribunal Constitucional concluyó que la vulneración al plazo razonable no tiene como consecuencia directa que las resoluciones finales sean declaradas inválidas y sin efectos legales, ordenando al Tribunal Fiscal que resuelva la apelación en un plazo de 15 días hábiles.

Dado que el plazo razonable forma parte del derecho al debido proceso o procedimiento en su dimensión más formal o procesal, mal cabría declarar la nulidad del procedimiento y el restablecimiento o la reposición de las cosas a su estado anterior, “…toda vez que las demás garantías procesales que conforman el debido procedimiento sí fueron respetadas”.

En este contexto, estamos de acuerdo con lo afirmado por Díaz y Guzmán⁵ respecto a que “…la afectación del plazo razonable solo puede tener implicancias en el trámite del proceso y no sobre lo decidido en él, de manera tal que la tutela de dicho derecho consistirá en que se ordene al órgano administrativo o judicial que resuelva en el plazo más breve posible y de manera definitiva el asunto materia de controversia.”

No obstante, la afirmación anterior implicaría que lo ordenado por el Tribunal Constitucional respecto a la suspensión de los intereses moratorios durante el lapso de tiempo, que en exceso, se toma la administración tributaria para resolver las impugnaciones planteadas y el cómputo del plazo prescriptorio durante ese mismo lapso, no tendrían su origen en la vulneración del derecho al plazo razonable, sino, más bien, en la aplicación del principio de razonabilidad. Como resultado, sería posible invocar estos precedentes sin que se cumpla con los criterios para que se configure una vulneración al plazo razonable, bastando que se presente en cada caso concreto un exceso respecto de los plazos legales que tiene la administración para resolver.

Finalmente, consideramos oportuno señalar que durante la redacción del presente artículo se dio a conocer la Sentencia 210/2021, recaída en el Expediente No. 00225-2017-PA/TC (caso Telefónica del Perú). En esta sentencia, observamos que el Tribunal Constitucional ha sido consistente en la aplicación de los precedentes antes citados, manteniéndose la vigencia de estos criterios.

Referencias:

1.  Sentencia recaída en el Expediente No. 8865-2006-PA/TC.

2. Es preciso señalar que, desde el 11 de diciembre de 2016, el artículo 33 del Código Tributario reconoce la suspensión de los intereses moratorios a partir del vencimiento de los plazos máximos que tiene la administración para resolver reclamaciones, apelaciones o emitir resoluciones de cumplimiento.

3. Con la publicación del Decreto Legislativo No. 1311, se dispuso que la suspensión de la prescripción sólo opera durante los plazos legales para resolver los recursos de reclamación o apelación, reanudándose a partir del día siguiente del vencimiento del plazo para resolver respectivo.

4. Estos mismos criterios también se desarrollan en la Sentencia recaída en el Expediente No. 04532-2013-PA/TC.

5. Díaz González, Renzo y Guzmán Álvarez, Ronald (2015). El Derecho al plazo razonable en el procedimiento contencioso tributario y su incidencia en el cobro de intereses moratorios. En: Revista Análisis Tributario No. 332, setiembre 2015, AELE, pág. 27.