Piero Rojas Vásquez y Anthony Peralta Delgado
El principio de imparcialidad refiere al deber y, a la vez, a la garantía de que la autoridad encargada de resolver una determinada controversia adopte su decisión sin dejarse influir por prejuicios, intereses o predisposiciones respecto de los sujetos involucrados o del objeto del proceso. Para garantizar su efectiva observancia, tanto a la autoridad como al ordenamiento jurídico se les exige adoptar determinadas salvaguardas: a la primera, evitar conductas que puedan comprometer su objetividad y abstenerse de intervenir cuando concurra alguna circunstancia que pueda afectar su imparcialidad; y al segundo, establecer reglas y mecanismos que prevengan y reduzcan los riesgos que puedan poner en entredicho el ejercicio imparcial de la función decisoria.
Si bien el principio de imparcialidad no se encuentra explícitamente en la Constitución, ello no ha impedido que el Tribunal Constitucional, en el Expediente N.º 6149-2006-AA/TC, reconozca que se trata de «(…) un derecho implícito que forma parte de un derecho expreso. A saber, del derecho al debido proceso, reconocido en el inciso 3) del artículo 139 de la Constitución» [1]. En ese sentido, el principio de imparcialidad forma parte de nuestro ordenamiento constitucional y resulta plenamente aplicable en el ámbito del derecho interno.
Ahora bien, a efectos de comprender debidamente la problemática expuesta en la Casación N.º 24569-2025-LIMA, resulta pertinente tener en consideración que el principio de imparcialidad cuenta con dos dimensiones, siendo estas la imparcialidad subjetiva y la objetiva. Dicha distinción nace del desarrollo efectuado por el Tribunal Europeo de Derechos Humanos en el caso Piersack vs. Bélgica de 1982 [2] , el cual, si bien tuvo origen en un proceso de índole penal, marcó un hito en el análisis del derecho a ser juzgado por un tribunal imparcial [3].
Dicho esto, cabe preguntarse: ¿qué exigencias comprenden la dimensión subjetiva y objetiva del principio de imparcialidad?
En primer lugar, la imparcialidad subjetiva se orienta a garantizar que el juzgador, desde un aspecto personal, carezca de cualquier inclinación hacia los sujetos o el resultado del litigio. Por ello, se requiere al mismo determinar si se encuentra o incurre en una situación o conducta concreta de la que se pueda derivar o se manifieste dicha inclinación, debiendo abstenerse de resolver la controversia en dichos casos [4].
En segundo lugar, la imparcialidad objetiva implica que el sistema jurídico, a través de sus normas, garantice que la autoridad que conoció previamente sobre el fondo de un determinado caso, es decir, que investigó y acusó o resolvió sobre ciertos hechos y su incidencia en el derecho, no intervenga nuevamente en una fase posterior del mismo. La razón de ello estriba en que, al haberse pronunciado sobre un determinado caso con antelación, la autoridad, desde una perspectiva humanamente razonable, se habrá formado una opinión preconcebida sobre la resolución «correcta», a su entendimiento, de la controversia.
Comprendida esta distinción, cabe mencionar que el principio de imparcialidad objetiva no tiene solo aplicación en el marco de los procesos judiciales, sino también se extiende al ámbito del derecho administrativo sancionador tal como se desprende tanto del artículo 230.2 [5] como del artículo 234.1 [6] de la vigente Ley N.º 27444, Ley del Procedimiento Administrativo General (LPAG). No obstante, dicha remisión ha de atender a la naturaleza de estos procedimientos, pues mientras que en los procesos judiciales, como aquellos de naturaleza penal, la judicatura únicamente tiene a cargo la etapa sancionadora, encontrándose la instrucción a cargo de una entidad distinta e independiente de la primera (Ministerio Público), garantizándose así el máximo grado de imparcialidad, en los procedimientos administrativos sancionadores, estas etapas, si bien deben llevarse a cabo en diferentes órganos, se inician, tramitan y culminan dentro de una misma entidad administrativa, poniéndose en tensión el citado principio.
De hecho, esta tensión se refleja en la reconocida sentencia recaída en el Expediente N.º 00020-2015-AI/TC del Tribunal Constitucional, en donde el Colegio de Abogados de Arequipa presentó una demanda de inconstitucionalidad en contra de la Ley N.º 27785, Ley Orgánica del Sistema Nacional de Control y de la Contraloría General de la República, sosteniendo, entre otros argumentos, que se vulneraba el principio de imparcialidad en tanto el instructor y sancionador pertenecían a una misma entidad. Si bien el Tribunal desestimó dicho argumento, en tanto indicó que ambas etapas se encontraban debidamente diferenciadas entre sí, resaltó la relevancia de la autonomía de estas últimas en el ejercicio de sus funciones, sin la cual la imparcialidad no podría ser posible.
En esa línea, el Caso Petro Urrego vs. Colombia, de la Corte Interamericana de Derechos Humanos [7], constituye un precedente trascendente en materia de imparcialidad objetiva, en tanto establece que, para garantizar adecuadamente dicha garantía, las fases instructora y sancionadora no solo deben encontrarse formalmente separadas dentro de la misma entidad, sino que deben cumplir, además, con las siguientes condiciones: i. Estar compuestas por diferentes servidores públicos, ii. No entremezclar sus funciones y iii. Lograr que ninguna de estas se encuentre sujeta a la voluntad de la otra en la toma de decisiones.
Queda en evidencia entonces que no sólo se trata de que el instructor y el sancionador sean diferentes durante el procedimiento sancionador, sino que se proscribe toda relación entre estos que pueda conllevar a la generación de prejuicios hacia las partes.
Habiendo realizado un breve alcance sobre el principio de imparcialidad, especialmente en su dimensión objetiva, cabe señalar que el 06 de julio de 2026 se publicó en el Diario Oficial El Peruano una nueva edición del Boletín de Casaciones de la Corte Suprema, en la cual se recogió la Casación N.º 24569-2025-LIMA. Esta sentencia resulta particularmente relevante, pues reconoce y aplica el mencionado principio en el marco de un procedimiento administrativo sancionador en el sector del transporte aéreo.
A modo de contexto, el antiguo Reglamento de Infracciones y Sanciones Aeronáuticas, aprobado mediante Resolución Ministerial N.º 361-2011-MTC-02 [8], establecía una separación funcional entre las etapas de instrucción y resolución del procedimiento administrativo sancionador. Así, la función instructora correspondía al órgano colegiado denominado Junta de Infracciones, presidida por el director de Certificaciones y Autorizaciones (y otros dos miembros adicionales), mientras que la función resolutiva se encontraba a cargo del director de la Dirección General de Aeronáutica Civil.
En el caso concreto, el funcionario que ocupaba el cargo de director general de Aeronáutica Civil también ejercía, simultáneamente, el cargo de director de Certificaciones y Autorizaciones. Es así que este decidió abstenerse de intervenir en la etapa instructora, con la finalidad de preservar la imparcialidad objetiva en el ejercicio de la potestad administrativa sancionadora, y evitar que su posterior participación como órgano resolutor pudiera verse condicionada por una intervención previa en la fase de instrucción.
En esa línea, la Casación N.º 24569-2025 LIMA valida la abstención del funcionario, al considerar que su participación tanto en la fase instructora como en la resolutiva habría vulnerado el principio de imparcialidad en su dimensión objetiva, al generar un riesgo de prejuzgamiento o contaminación de su juicio. La sentencia lo expresa de manera bastante clara:
- La abstención del señor Donald Castillo Gallegos no solo se ajustó a la legalidad, sino que ostentó una naturaleza estrictamente garantista al evitar que el procedimiento administrativo sancionador (en adelante PAS) adoleciera de un vicio de nulidad insubsanable […]. Sin embargo, el derecho administrativo sancionador exige la diferenciación obligatoria entre la autoridad instructora y la decisoria conforme lo establece el artículo 254.1 del Texto Único Ordenado de la Ley del Procedimiento Administrativo General, Ley N.º 27444 (LPAG). Dado que el citado funcionario detentaba simultáneamente cargos que le facultaban para intervenir tanto en la fase de instrucción —como presidente de la Junta de Infracciones— como en la etapa resolutiva —en su calidad de director general de la DGAC—, su inhibición resultó imperativa, su abstención en la etapa instructora fue una medida preventiva necesaria para preservar la imparcialidad objetiva. En ese sentido, compeler al funcionario a participar en la Junta de Infracciones habría contaminado su juicio para resolver en instancia final, generando una situación de indefensión real y efectiva para la propia administrada.
Con ello, la Corte Suprema marca una línea clara respecto de la aplicación del principio de imparcialidad objetiva en los procedimientos administrativos sancionadores. Se trata de una posición que busca evitar que un mismo funcionario concentre las funciones instructora y sancionadora, pues de configurarse dicha situación, la sanción derivada del procedimiento sancionador podría ser materia de nulidad.
Esto no es baladí. Nuestro ordenamiento jurídico aún mantiene regímenes sectoriales en los que, estructuralmente, un mismo funcionario puede asumir simultáneamente tanto la función instructora como la resolutiva. Incluso existen casos en los que ambas funciones recaen en un mismo órgano, pero, bajo la apariencia de un supuesto cumplimiento del principio de imparcialidad, se asignan funcionarios distintos para cada fase.
Un ejemplo del primer supuesto puede encontrarse en los procedimientos administrativos sancionadores en materia de protección al consumidor a cargo del Órgano Resolutivo de Procedimientos Sumarísimos de Protección al Consumidor del INDECOPI, en donde el funcionario a cargo de dicho órgano instruye y sanciona al mismo tiempo [9]. A su vez, un claro caso del segundo supuesto se aprecia en los procedimientos en materia de transporte terrestre tramitados por la Subgerencia de Procedimientos de Servicios de Transporte y de Pesos y Medidas de la SUTRAN, en los que la supuesta separación de funciones opera al interior de un mismo órgano [10]. Ambos escenarios vulneran tajantemente el principio de imparcialidad.
Tal vez merezca un comentario particular lo que ocurrirá en materia de contratación pública a partir de la reciente publicación de la Ley N.º 32732, que, entre otras disposiciones, modificó la Primera Disposición Complementaria Final de la Ley N.º 32069, Ley General de Contrataciones Públicas, estableciendo que las disposiciones previstas en dicho régimen prevalecen sobre las reglas del procedimiento administrativo sancionador contempladas en la LPAG. Entre los argumentos que motivaron dicha modificación se encuentra que el procedimiento sancionador vigente, al exigir la separación entre las funciones de instrucción y sanción, tiene un plazo de duración mayor que el previsto en la norma anterior. Esta situación, según se sostiene, reduciría la eficacia de la potestad sancionadora, al permitir que «proveedores presuntamente infractores permanezcan en el mercado mientras sus procedimientos siguen en trámite». En ese sentido, la modificación tendría como finalidad desplazar la aplicación de las reglas previstas en los artículos 230.2 y 234.1 de la LPAG [11]. Sin embargo, se trata de una opción que carece de una justificación suficiente y que, en los hechos, parece priorizar una determinada conveniencia funcional o institucional por encima del cumplimiento de las garantías que integran el principio de imparcialidad en el procedimiento administrativo sancionador.
Como se ha sostenido a lo largo del presente artículo, el principio de imparcialidad no solo cuenta con reconocimiento legal, sino, sobre todo, constitucional. Se trata de una garantía que no puede ser desconocida ni por un reglamento, ni por una ley, ello atendiendo al régimen común establecido por la LPAG [12]. La construcción teórica y dogmática del principio resulta fundamental, pero adquiere verdadera relevancia cuando es asumida y exigida por la judicatura. La Casación N.º 24569-2025-LIMA avanza precisamente en esa dirección: reconoce que la imparcialidad objetiva no es una declaración meramente programática, sino una garantía exigible cuya vulneración puede determinar la nulidad de la sanción administrativa. Este criterio adquiere especial relevancia en nuestro país, donde todavía existe una importante resistencia a la aplicación efectiva de esta garantía. Por ello, resulta relevante que esta línea jurisprudencial se consolide y mantenga en el tiempo, contribuyendo así a fortalecer el derecho al debido procedimiento en el ejercicio de la potestad sancionadora de la Administración.
Referencias:
[1] TRIBUNAL CONSTITUCIONAL DEL PERÚ. Expediente N.º 6149-2006-AA/TC. Sentencia expedida el 11 de diciembre de 2006, fundamento 48.
[2] TRIBUNAL EUROPEO DE DERECHOS HUMANOS. Caso Piersack vs. Bélgica. Sentencia expedida el 1 de octubre de 1982, fundamento 30.
[3] En este caso, el Sr. Piersack, condenado por asesinato, alegó que su derecho a ser juzgado por un tribunal independiente e imparcial fue vulnerado en tanto el juez que presidió su caso, había trabajado anteriormente en la Fiscalía como superior jerárquico de los adjuntos a cargo de su caso. Debido a ello, el TEDH concluyó que existían dudas razonables de parcialidad del juez, declarando fundada la demanda del Sr. Piersack.
[4] TRIBUNAL CONSTITUCIONAL DEL PERÚ. Expediente N.º 00156-2012-PHC/TC. Sentencia expedida el 8 de agosto del 2012, fundamento 51.
[5] Artículo 230.- Principios de la potestad sancionadora administrativa
La potestad sancionadora de todas las entidades está regida adicionalmente por los siguientes principios especiales […]
2. Debido procedimiento.- […] Los procedimientos que regulen el ejercicio de la potestad sancionadora deben establecer la debida separación entre la fase instructora y la sancionadora, encomendándolas a autoridades distintas.
[6] Artículo 234.- Caracteres del procedimiento sancionador
234.1 Para el ejercicio de la potestad sancionadora se requiere obligatoriamente haber seguido el procedimiento legal o reglamentariamente establecido caracterizado por:
- Diferenciar en su estructura entre la autoridad que conduce la fase instructora y la que decide la aplicación de la sanción.
[7] CORTE INTERAMERICANA DE DERECHOS HUMANOS. Caso Petro Urrego vs. Colombia. Sentencia expedida el 8 de julio de 2020, fundamento 129.
[8] La normativa vigente se encuentra contenida en el Reglamento de Infracciones y Sanciones Aeronáuticas, aprobado mediante Resolución Ministerial N.º 435-2024-MTC-02. En esencia, este nuevo marco normativo mantiene una estructura similar respecto del procedimiento administrativo sancionador previsto en la Resolución Ministerial N.º 361-2011-MTC-02. Por ello, los criterios desarrollados en la Casación N.º 24569-2025-LIMA mantienen su relevancia y resultan aplicables a aquellos casos similares que se presenten bajo la vigencia de la nueva regulación.
[9] En efecto, el procedimiento sumarísimo en materia de protección al consumidor, como bien se deduce de su propio nombre, conlleva un trámite más célere que el ordinario (ante la Comisión de Protección al Consumidor). Así se desprende de la Directiva N.º 001-2021-COD-INDECOPI, Directiva Única que regula los Procedimientos de Protección al Consumidor, cuyo artículo 18 señala que el jefe del Órgano Sumarísimo cuenta tanto con las facultades propias de una Comisión, como de aquellas de un secretario técnico, esto es, que dicho órgano realiza tanto la función propia del secretario (instrucción) como de la comisión (sanción).
[10] Según el artículo 53 del Reglamento de Organización y Funciones de la SUTRAN, aprobado mediante Decreto Supremo N.º 006-2015-MTC, la Subgerencia de Procedimientos de Servicios de Transporte y de Pesos y Medidas se encuentra a cargo tanto del inicio e instrucción de los procedimientos sancionadores bajo su competencia, como también de la resolución de los mismos, fungiendo así tanto de instructor como sancionador. Dicho ello, en la práctica, un funcionario de la Subgerencia interviene como instructor, mientras que el subgerente actúa como órgano resolutor. Se trataría de una separación meramente formal o aparente de las fases del procedimiento, pues ambas funciones permanecen dentro de una misma unidad orgánica y bajo una misma estructura jerárquica.
[11] Así lo establece la página 33 de la exposición de motivos del Proyecto de Ley N.º 14799/2025-PE.
[12] Resulta pertinente recordar que según el segundo párrafo del artículo II del Título Preliminar de la LPAG, las normas que regulan procedimientos especiales, sea por ley o reglamento, no pueden establecer condiciones menos favorables para los administrados que las previstas en la LPAG. Esta fórmula además se repite en el artículo 229 de la misma norma, la cual precisa que los procedimientos sancionadores regulados en normas especiales no pueden prever disposiciones menos favorables para los administrados que las estipuladas en el capítulo de procedimiento sancionador de la LPAG. Precisamente, entre estas últimas disposiciones se encuentra la obligación de separar debidamente entre la autoridad instructora y sancionadora del procedimiento sancionador (imparcialidad objetiva), por lo que ninguna ley especial, ni siquiera la reciente Ley N.º 32732, podría desconocer válidamente la aplicación de este principio.
