Sumilla: El presente artículo realiza el estudio del Proceso Contencioso Administrativo del Procedimiento Sancionador a cargo de una entidad privada sujeta a inspección laboral por parte de la Superintendencia Nacional de Fiscalización Laboral, partiendo de su naturaleza jurídica como el mecanismo administrativo previsto por el ordenamiento para el control inspectivo en materia laboral y de la actuación de dicho ente administrativo para la protección de los derechos e intereses de los ciudadanos y de los administrados en su calidad de trabajadores o empleadores en procura de garantizar sus derechos, debes y obligaciones laborales.
I. Introducción
En la actualidad, el procedimiento de inspección de trabajo en el ordenamiento jurídico peruano en la vía administrativa está conformado por dos etapas: la etapa previa de investigación o fiscalización (a cargo de los inspectores de la SUNAFIL) y la etapa sancionadora (que consta de dos etapas ya sea de instrucción y la sancionadora).
En esta oportunidad vamos analizar los procedimientos que involucran la etapa propiamente dicha de sanción administrativa. Para esto nos ubicaremos en el contexto de la Ley General de Inspección del Trabajo, Ley N° 28806 (en adelante, LGIT) y su respectivo reglamento, Decreto Supremo N° 019-2006-TR (RLGIT). Así podremos tener una idea clara y certeza de la dinámica del iter del proceso administrativo del desarrollo y ejecución del procedimiento sancionador cargo de la SUNAFIL.
II. Ejercicio activo del desarrollo de la competencia sancionadora por parte de la Superintendencia Nacional de Fiscalización Laboral
Actualmente la Superintendencia Nacional de Fiscalización Laboral hoy conocida a través de sus siglas como SUNAFIL ejerce administrativamente la competencia sancionadora en materia inspectiva laboral y aplica todas y cada una de las sanciones económicas y multas a las empresas privadas que le correspondan de acuerdo con su competencia en el ámbito del régimen laboral de la actividad privada. En ese sentido, los gobiernos regionales pueden ser la primera y segunda instancia de los procedimientos sancionadores, por intermedio de los órganos competentes en materia inspectiva de trabajo teniendo en cuenta que actualmente en todos los gobiernos regionales ya se encuentran instalados y establecidos las Intendencias regionales de la SUNAFIL en plena operatividad y funcionamiento administrativo.
III. Descripción del procedimiento administrativo sancionador a cargo de la Superintendencia Nacional de Fiscalización Laboral
De manera concreta a continuación, exponemos el actual procedimiento administrativo sancionador en sus diversas etapas.
El Reglamento de la Ley General de Inspección de Trabajo ha establecido que el procedimiento se inicia a partir y con el Informe final de instrucción, elaborado por la Autoridad Instructora.
El inicio de la etapa de instrucción
Luego de remitida el acta de infracción a la correspondiente autoridad sancionadora, esta revisa el contenido del acta que fue responsabilidad del inspector a cargo. Así, pueden ocurrir cualquiera de estas tres situaciones:
a) No se comprueba o se detecta incumplimiento laboral alguno: Inmediatamente se procede a notificar de la imputación de cargos al trabajador y al responsable. Luego, se le otorga un plazo máximo 5 días hábiles para presentar los respectivos descargos y luego se computan 10 días hábiles más para realizar actuaciones que resulten necesarias e indispensables para el examen de los hechos, recabando los datos e información que sea relevante para determinar la responsabilidad.
b) Si se detecta incumplimiento subsanable: Administrativamente se ordena al inspector de la SUNAFIL la subsanación respectiva. Luego, se otorga un plazo máximo legal de 5 días hábiles para presentar los descargos y luego se computan 10 días hábiles para realizar actuaciones que resulten necesarias para el examen de los hechos, recabando los datos e información laboral que sea relevante para determinar la responsabilidad administrativa.
c) Si se detecta, se constata y se comprueba el incumplimiento insubsanable: el instructor simplemente procede a archivar todo lo actuado.
IV. El Proceso de sanción de la inspección laboral de la SUNAFIL propiamente dicho
1. Inicio del informe final dentro de la fase o proceso de instrucción
En principio, la etapa sancionadora es en concreto un trámite completamente administrativo que siguen las subintendencias de actuación inspectiva de la SUNAFIL en todas y cada una de las regiones del Perú, es decir, no es un simple acto administrativo, puesto que no produce ningún efecto jurídico directo y concreto sobre la propia esfera jurídica del administrado en este caso por parte del empleador o del trabajador según sea el caso.
El respectivo informe determinará la absolución o la existencia de una infracción laboral, el administrado debe verificar que esté informe se encuentre debidamente motivado de manera jurídica y administrativa, que se señale claramente la conducta infractora, se adjunten pruebas o los medios probatorios de la conducta infractora, se especifique la norma legal vulnerada; y finalmente, que se haya determinado de manera idónea la sanción administrativa propuesta o en su momento de ser el caso la precisa y respectiva absolución.
2. La notificación del respectivo informe final
La autoridad sancionadora debe analizar en su momento el respectivo informe final de instrucción y disponer en su momento la notificación inmediata al administrado de acuerdo al inciso 5.3 del artículo 53 del reglamento de la Ley General de Inspección de Trabajo; después se otorga un plazo de 5 días hábiles para que el sujeto responsable realice sus correspondientes y respectivos descargos de acuerdo a la ley.
Además, se puede disponer de ser completamente necesario la realización de una serie de actuaciones complementarias, si es que el caso lo amerita o lo exige al mismo tiempo. Esto hace necesario que en su momento que se lleve a cabo de manera adicional una audiencia especial, para que quien lo haya solicitado haga el uso respectivo de la palabra y pueda proceder a realizar sus respectivos descargos.
Una vez notificado el informe final se otorgan un plazo máximo legal de 15 días hábiles para que la entidad emitida sus respectivos descargos.
3. La resolución primera instancia
La resolución de primera instancia es emitida y dictada por la autoridad sancionadora acorde a derecho y de acuerdo a las leyes laborales vigentes. La cual dispone la aplicación de la respectiva sanción o en su momento proceder con el archivamiento del procedimiento.
4. Los recursos impugnativos
Entre los recursos administrativos que se pueden interponer ante la resolución emitida y dictada por la respectiva autoridad sancionadora son los siguientes:
- El primer recurso es el denominado recurso de reconsideración, el cual se interpone ante la autoridad de primera instancia que en su oportunidad emitió la resolución objeto de impugnación y que deberá sustentarse en su momento en otra nueva prueba.
- El segundo recurso es el recurso de apelación, el cual se interpone ante la autoridad que emitió la resolución en primera instancia a fin de que lo eleve en su respectivo momento a su inmediato superior jerárquico.
Finalmente se procede a otorgar un plazo administrativo máximo de 15 días hábiles para poder o proceder a ejercer su derecho administrativo que las normas y la ley le concede para poder impugnar.
V. Desarrollo completo del iter o del camino administrativo del procedimiento sancionador por parte de la SUNAFIL
El contenido del artículo 53 del Reglamento de la Ley General de Inspección de Trabajo precisa taxativamente que el procedimiento sancionador se inicia siempre de oficio y está compuesto de dos fases completamente diferenciadas, la primera fase denominada instructiva y la segunda fase denominada sancionadora.
Los trámites que se realicen durante estas dos fases deben ser reportados inmediatamente ante la Autoridad Central del Sistema de Inspección del Trabajo a cargo del Sistema Informático de Inspección del Trabajo – SIIT de la Superintendencia Nacional de Fiscalización Laboral.
1. El procedimiento de notificación del informe final de instrucción por parte del órgano competente
Una vez que el administrado haya recibido el informe final de instrucción, el órgano competente para decidir la aplicación de la sanción otorga un plazo no mayor de 5 días hábiles, contados desde la fecha de la respectiva notificación, en los cuales el inspeccionado puede presentar los descargos que estime pertinentes.
El acta de infracción por parte de la inspección laboral debe corresponder con los principios propios y básicos de la administración y del derecho administrativo, esto es, la debida motivación; asimismo, la especificación del tipo y la conducta infractora; además, en el informe se debe adjuntar las pruebas que demuestren la respectiva conducta infractora, y al mismo tiempo se especifique detalladamente la norma vulnerada del caso o en su momento la respectiva absolución.
2. La emisión de la correspondiente resolución de sanción al amparo del Reglamento de la Ley General de Inspección de Trabajo
Concluido el trámite precedente, se dicta la resolución, considerando lo actuado en el procedimiento contenido en el apartado c del inciso 53.3 del artículo 53 del Reglamento de la Ley General de Inspección de Trabajo, en un plazo no mayor de 15 días hábiles contados desde el vencimiento del plazo para presentar los descargos.
La resolución correspondiente debe ser notificada al administrado, al órgano o entidad que formuló la solicitud, a quien denunció la infracción; y adicionalmente a toda persona con legítimo interés en el resultado final de dicho procedimiento.
3. La formulación de la impugnación de la correspondiente sanción acorde a los recursos administrativos previstos en el procedimiento administrativo sancionador por parte de la SUNAFIL
Los recursos impugnativos se presentan al finalizar o al concluir el respectivo procedimiento. Así, específicamente en el procedimiento administrativo sancionador, la ley ha establecido que los actos de inicio y trámite en el procedimiento sancionador no son o no tienen el carácter de impugnables.
En ese sentido, los recursos administrativos previstos en el procedimiento administrativo sancionador por parte de la Superintendencia Nacional de Fiscalización Laboral son los siguientes:
a) En primer lugar el denominado recurso de reconsideración: Dicho recurso se interpone en su momento ante la autoridad de primera instancia que emitió la resolución objeto de impugnación y deberá sustentarse única y exclusivamente en nueva prueba.
b) En segundo lugar el denominado recurso de apelación: Dicho recurso se interpone ante la autoridad que emitió la respectiva resolución en primera instancia a fin de que lo eleve inmediatamente a su superior jerárquico, el que resolverá sobre el mismo.
c) El tercer lugar del denominado recurso de revisión: Dicho recurso es de carácter estrictamente excepcional y se interpone ante la autoridad que resolvió en segunda instancia a efectos que lo eleve inmediatamente al Tribunal de Fiscalización Laboral de la SUNAFIL. Los requisitos de admisibilidad y procedencia del recurso de revisión se desarrollan en el Reglamento del Tribunal de Fiscalización Laboral, aprobado mediante Decreto Supremo 004-2017-TR.
El término para la interposición de los recursos es de un máximo de 15 días hábiles perentorios, y serán resueltos en el plazo de 30 días hábiles, salvo en el caso del recurso de reconsideración, que será resuelto en un plazo máximo que no debe exceder de ninguna manera de los 15 días hábiles de acuerdo a ley.
Conclusiones
- En primer lugar, podemos concluir que el procedimiento de inspección de trabajo en el ordenamiento jurídico peruano en la vía administrativa está conformado por dos etapas: La primera es la etapa previa de investigación o fiscalización (a cargo de los inspectores de la SUNAFIL) y la segunda es la etapa sancionadora (que consta a su vez de dos etapas ya sea de instrucción y la sancionadora).
- Actualmente la Superintendencia Nacional de Fiscalización Laboral ejerce administrativamente la competencia sancionadora en materia inspectiva laboral y aplica todas y cada una de las sanciones económicas y multas a las empresas privadas que le correspondan de acuerdo con su competencia en el ámbito del régimen laboral de la actividad privada.
- El procedimiento sancionador de la Superintendencia Nacional de Fiscalización Laboral se inicia siempre de oficio y está compuesto únicamente de dos fases completamente diferenciadas, la primera fase denominada instructiva y la segunda fase denominada sancionadora. Los trámites que se realicen durante estas dos fases deben ser reportados ante la Autoridad Central del Sistema de Inspección del Trabajo a cargo del Sistema Informático de Inspección del Trabajo – SIIT de la SUNAFIL.
