- El mandato de colaborar entre entidades públicas
“El problema es que falta coordinación interinstitucional”.
Esa debe ser la frase más usada para diagnosticar por qué el Estado no funciona bien, ya sea para conducir un procedimiento administrativo o para implementar una política pública completa. Efectivamente, los peligros de que cada entidad trabaje aisladamente van desde la ineficiencia en uso de recursos públicos hasta las decisiones administrativas redundantes o contradictorias, pasando por decisiones públicas que no se terminan de cumplir, implementar o supervisar.
Las entidades públicas deben colaborar entre sí no solo porque sea razonable hacerlo, sino porque es un mandato. Existen dos reglas principales establecidas por la Ley de Procedimiento Administrativo General (LPAG) sobre colaboración entre entidades: una, el deber de compartir información((Artículo 87, inciso 87.2.2 del Texto Único Ordenado de la LPAG (Decreto Supremo N° 004-2019-JUS), (en adelante TUO vigente de la LPAG).)) y, dos, el deber de prestar asistencia activa a otras entidades para cumplir sus funciones((Artículo 87, inciso 87.2.3 del TUO vigente de la LPAG.)). En la práctica, las entidades públicas cumplen con su obligación de colaborar de distintas formas dependiendo de sus necesidades y capacidades, y algunas con más ímpetu que otras; además, está claro que el deber de colaboración tiene el límite de las competencias dadas por ley a cada entidad (Martin Tirado 2011).
Como veremos, el proceso para obtener la certificación ambiental es un caso concreto de un alto nivel de colaboración entre entidades que cumple con ambos mandatos. Actualmente, con la nueva Certificación Ambiental Global, esta necesidad de colaboración se ha extendido aún más y ha sido regulada para asegurar que se cumpla.
- La colaboración entre entidades públicas en el proceso de certificación ambiental
El EIA es uno de los instrumentos más importantes en la caja de herramientas de la gestión ambiental. Todo proyecto de inversión que pueda ocasionar impactos ambientales negativos significativos necesita una certificación ambiental((Artículos 2 y 3 de la Ley del Sistema Nacional de Evaluación de Impacto Ambiental – SEIA, Ley N° 27446.)). Esta se obtiene como producto del procedimiento administrativo de evaluación de EIA que termina en su aprobación. Actualmente, el Servicio Nacional de Certificación Ambiental para las Inversiones Sostenibles (SENACE), es la entidad encargada de revisar y aprobar los Estudios de Impacto Ambiental detallados y semidetallados((Artículo 1, inciso 1.3 de la Ley N° 29968, modificada por el Decreto legislativo N° 1394.)) de manera progresiva, conforme a un cronograma((Cronograma de Transferencia de Funciones de las Autoridades Sectoriales al Servicio Nacional de Certificación Ambiental para las Inversiones Sostenibles – SENACE en el marco de la Ley N° 29968, aprobado por el Decreto Supremo N° 006-2015-MINAM, modificado por el Decreto Supremo N° 001-2017-MINAM.)) de transferencias de funciones de los sectores.
A pesar de que una entidad tiene el encargo de conducir el proceso de certificación ambiental, en realidad son varias más las que deben intervenir. El proceso para construir un sólido EIA, evaluarlo técnicamente y conducir un buen proceso de participación ciudadana, es complejo. Demanda la interacción no solo entre los titulares de los proyectos y la Administración, sino también entre la Administración, el titular del proyecto y los ciudadanos que pudieran verse afectados, así como interacciones entre diferentes entidades públicas.
El caso del proceso de certificación ambiental es un ejemplo de alta necesidad de colaboración entre entidades públicas. La principal razón de esta necesidad es que ninguna entidad tiene todo el conocimiento técnico ni las competencias sobre todos los recursos naturales, o sus diferentes componentes, que pueden ser impactados por un proyecto.
Típicamente, los proyectos de inversión impactan en diferentes componentes del ecosistema; por ejemplo, podrían contaminar el agua con metales pesados, dañar los bosques y la fauna silvestre abriendo caminos que promuevan la ocupación desordenada, dañar el suelo al remover la capa fértil, o contaminar el aire con gases tóxicos. A su vez, todo esto impacta la salud y las formas de vida de las personas que viven en el ámbito de influencia directa e indirecta de los proyectos de inversión.
La rectoría sobre los recursos naturales impactados, así como el expertise técnico para evaluar a profundidad esta diversidad de impactos ambientales, está repartido en varias entidades públicas. Por eso, el Sistema Nacional de Evaluación de Impacto Ambiental (SEIA) establece que las entidades públicas que conducen procesos de certificación ambiental, como el SENACE, solicitan la colaboración de otras entidades públicas para consultarles por los impactos ambientales específicos sobre los que tienen competencias y conocimientos técnicos((Artículo 44 del Reglamento de la Ley del SEIA, aprobado por el Decreto Supremo N° 019-2009-MINAM.)). Por ejemplo, el SENACE pide opiniones técnicas a la Autoridad Nacional del Agua (ANA) sobre los recursos hídricos, al Servicio Forestal y de Fauna Silvestre (SERFOR) sobre toda la fauna y flora fuera de áreas naturales protegidas, al Ministerio de la Producción (PRODUCE) sobre los recursos hidrobiológicos, al Servicio Nacional de Áreas Naturales Protegidas por el Estado (SERNANP) sobre estas áreas y sus zonas de amortiguamiento, o el Ministerio de Agricultura y Riego (MINAGRI) sobre el suelo, por nombrar a algunos.
En el modelo “clásico” de certificación ambiental, entidades como la ANA, el SERFOR, PRODUCE, SERNANP o MINAGRI colaboraban para enviar opiniones al “certificador”, la entidad encargada de conducir el proceso de revisión y aprobación del EIA (el SENACE, por ejemplo). Esto se hacía siguiendo un sistema simple en el que el certificador enviaba una copia del EIA a cada entidad pública para que revise la parte que le corresponde y, en un plazo determinado, envíe de vuelta un informe técnico especificando sus observaciones al estudio. El certificador luego unía todas las observaciones y se las trasladaba al titular del proyecto, quien respondía en un plazo con las observaciones absueltas. Finalmente, las entidades públicas opinantes respondían con un informe técnico indicando si sus observaciones habían sido levantadas o no. Si bien había interacción entre las entidades públicas, la colaboración no era generalmente muy activa más allá de intercambiar oficios.
- La Certificación Ambiental Global: un caso de colaboración 2.0
La principal diferencia entre la certificación ambiental “clásica” y la Certificación Ambiental Global, es que la primera funciona como un modelo secuencial y la segunda como un modelo simultáneo. En el modelo secuencial, el EIA es un primer paso que, a su vez, constituye un requisito para que el titular del proyecto solicite a distintas entidades públicas otros permisos ambientales de forma posterior. Esto se debe a que el EIA es el instrumento ambiental principal de un proyecto de inversión, pero no es el único instrumento ambiental que el titular del proyecto necesita para iniciarlo. Por ejemplo, un proyecto de hidrocarburos en la selva necesitará una autorización de desbosque que otorga SERFOR; un proyecto industrial podría necesitar de una autorización de vertimiento de aguas que otorga la ANA; y, un proyecto de un puerto en la costa necesitará el derecho de uso de área acuática que otorga la Dirección General de Capitanías y Guardacostas (DICAPI). En la práctica, cada proyecto puede necesitar de muchos títulos habilitantes ambientales diferentes.
La Certificación Ambiental Global funciona más bien como un modelo simultáneo, donde la administración pública evalúa—a la misma vez—el EIA en conjunto con los permisos o títulos habilitantes. El objetivo es doble: por un lado, generar eficiencia que permita acortar tiempos; y, por otro, hacer que el EIA y los otros instrumentos ambientales aprobados en los títulos habilitantes sean más consistentes técnicamente. Actualmente, Integrambiente((Ver artículo 3, literal c) del Decreto Supremo N° 005-2016-MINAM: “Para los efectos del presente reglamento se denomina al proceso de Certificación Ambiental Global como proceso de Integrambiente a fin de resaltar el carácter integrador del mismo.”)), como se denomina al proceso para obtener la Certificación Ambiental Global, permite incorporar hasta catorce títulos habilitantes en la evaluación del EIA.
Imagen 1: Los catorce títulos habilitantes integrados en la Certificación Ambiental Global
Elaboración: SENACE. Fuente: SENACE 2017((Ver: http://www.SENACE.gob.pe/wp-content/uploads/2015/05/Certificacion-Ambiental-Global-Integrambiente.pdf)).
Este nuevo modelo de la Certificación Ambiental Global lleva la colaboración entre entidades varios pasos más allá. En el nuevo modelo, las entidades participantes colaboran procedimental, técnica y operativamente de forma más intensa.
- Colaboración procedimental
Montar los procedimientos administrativos de catorce títulos habilitantes y un EIA en un único procedimiento administrativo no es una tarea menor. Tanto SENACE como las entidades públicas que participan de la Certificación Ambiental Global deben adoptar una serie de nuevas normas procedimentales establecidas en reglamento del proceso de Integrambiente((Reglamento del Título II de la Ley Nº 30327, Ley de Promoción de las Inversiones para el Crecimiento Económico y el Desarrollo Sostenible, y otras medidas para optimizar y fortalecer el Sistema Nacional de Evaluación del Impacto Ambiental, aprobado por el Decreto Supremo N° 005-2016-MINAM (en adelante, Reglamento de Integrambiente).)) para poder colaborar adecuadamente en él:
a) Un único acto administrativo
El SENACE debe emitir un único acto administrativo (la Certificación Ambiental Global) que incluye la aprobación, o desaprobación, del EIA y de los títulos habilitantes solicitados. La decisión se basa en los informes técnicos y opiniones emitidas por las otras entidades participantes del proceso((Artículo 47, inciso 47.1 del Reglamento de Integrambiente.)). Esto convierte al SENACE en una especie de director de orquesta administrativo, con la responsabilidad de hacer que todos vayan al compás((Además, hay retos concretos que el legislador no consideró al momento de regular esta unión. Uno de ellos es la consulta previa a los pueblos indígenas. Hay permisos incluidos en Integrambiente, como la autorización de desbosque, que están sujetos a procesos de consulta previa (ver artículo 36 de la Ley Forestal y de Fauna Silvestre, Ley N° 29763). De acuerdo con el Reglamento de la Ley del Derecho a la Consulta Previa a los Pueblos Indígenas u Originarios (Decreto Supremo N° 001-2012-MC), el responsable de conducir este proceso es la entidad promotora de la medida administrativa. En este caso, ¿quién debe conducir este proceso? ¿es el SENACE, como la autoridad que—formalmente—da el acto administrativo que aprueba la autorización de desbosque dentro de la Certificación Ambiental Global? ¿o SERFOR que—en la práctica—es quien determina esta aprobación a través de su informe técnico enviado al SENACE y quien, además, es la única entidad que puede determinar los alcances de esa autorización? ¿Deberían hacerlo juntas en el marco del mandato general de colaboración entre entidades?)).
Esto es un reto donde hay involucradas tantas culturas organizacionales e instrumentos de gestión internos distintos. Cambiar la lógica de procedimientos independientes ha sido difícil; al inicio, algunas entidades participantes incluso enviaban al SENACE su decisión sobre el título habilitante en el formato tradicional de resoluciones emitidas por ellas, no como informes de opiniones. Es difícil que los servidores públicos acostumbrados seguir su propio procedimiento administrativo y emitir un acto en el marco de sus normas (¡que aún siguen vigentes!), ahora tengan que adecuarse a un nuevo sistema con otro marco legal, y a sujetarse a coordinaciones que antes no tenían que hacer con otra entidad pública (el SENACE).
Además, al uniformizar plazos para estas opiniones que incluyen títulos habilitantes, las entidades que los emiten han tenido que adecuar internamente sus procedimientos para poder cumplirlos. Incluso, en algunos casos ahora manejan dos plazos diferentes, uno para procedimientos administrativos regulares para entregar sus títulos habilitantes, y otro el plazo en el marco de Integrambiente, que puede ser más corto lo que genera un reto en términos de recursos y personal.
b) Impugnación ante el SENACE
Lo anterior lleva a que, si un administrado quiere impugnar la decisión sobre un título habilitante integrado en la Certificación Ambiental Global, este debe impugnarlo ante el SENACE a pesar de que el SENACE no es quien—en la realidad—tomó la decisión((Artículo 48, inciso 48.1 del Reglamento de Integrambiente.)). En este caso, el SENACE se convierte en un mero tramitador del recurso que lo traslada a la entidad pública que opinó sobre ese título habilitante, para que ahora opine (pero en la práctica resuelva) sobre el recurso((Artículo 48, inciso 48.2 del Reglamento de Integrambiente.)). Esto también requiere un ejercicio de colaboración entre entidades públicas para que los plazos de la impugnación se cumplan y el administrado no quede en indefensión porque la administración pública no pudo coordinar oportunamente.
c) Consolidar informes técnicos
Cuando las entidades participantes tienen que opinar sobre el EIA y, a la vez, otorgar un título habilitante, deben preparar y enviar a SENACE un único documento en vez de dos((Artículo 45, inciso 45.3 del Reglamento de Integrambiente.)). Este es el caso del SERFOR, por ejemplo, que emite una opinión sobre los impactos a la flora y fauna silvestre en el EIA y, a su vez, emite también la autorización de desbosque. El SERFOR debe desarrollar un único documento (o integrar dos informes en uno) y enviarlo en una misma oportunidad al SENACE, lo que de por sí ya es un reto de coordinación interna porque puede haber problemas prácticos en tanto no son los mismos grupos de especialistas los que ven ambos temas. Por ejemplo, un grupo puede demorar más que el otro y debe esperar al segundo a que termine, planteando problemas de responsabilidad funcional por superar el plazo.
d) Responsabilidad funcional escalonada
Se crea una responsabilidad funcional escalonada por incumplir la colaboración interinstitucional. Cuando una entidad participante, a través de la dirección de línea competente, no envía en el plazo que debe los documentos de opinión vinculante((Por ejemplo, los de la Autoridad Nacional del Agua o del Servicio Nacional de Áreas Naturales Protegidas por el Estado.)) al SENACE, automáticamente el titular de esa entidad se convierte en el responsable de hacerlo en un plazo máximo de 10 días, bajo responsabilidad((Artículo 45, inciso 45.4 del Reglamento de Integrambiente.)).
La razón es que ha habido, históricamente, entidades que no cumplen con los plazos establecidos para emitir sus actos administrativos sobre permisos ambientales o, en el marco de la certificación ambiental, para emitir opiniones técnicas. Esta es una forma de presión para que las cabezas de las entidades den prioridad a cumplir con tramitar a tiempo estas opiniones o permisos. El incentivo es que ellos supervisen cercanamente que sus servidores públicos cumplan sus funciones a tiempo, o que asignen recursos humanos o financieros que sean necesarios((El SENACE ha sido reticente a argumentar esta medida como una estrategia de presión ante las entidades públicas que participan del proceso de Integrambiente. Dicho eso, no le corresponde al SENACE, sino a los Órganos de Control Institucional (OCI) de cada una de las entidades, controlar el uso de este mecanismo.)).
- Colaboración técnica
Para cumplir el segundo objetivo principal de la Certificación Ambiental Global—lograr mejores EIA a través de mayor consistencia técnica—existen también una serie de nuevas reglas que incrementan la colaboración interinstitucional. Aquí dos ejemplos:
a) Salidas a campo conjuntas
El SENACE coordina con las entidades para participar en la etapa de Integrambiente denominada Supervisión de Línea Base((En esta etapa previa a elaborar el EIA, el SENACE acompaña y orienta al titular del proyecto para que genere o acopie información adecuadamente sobre el estado del área de influencia de su proyecto. La idea es que esto sirva para que el EIA llegue a la etapa de evaluación con menos observaciones (artículo 36 del Decreto Supremo N° 005-2016-MINAM).)). El SENACE convoca a reuniones entre todas las entidades y el administrado titular del proyecto, antes de que este construya la línea base del EIA, para “conocer los alcances generales del proyecto, el Plan de Trabajo, los aspectos técnicos especializados y los posibles riesgos ambientales que pudieran identificarse”((Artículo 39, inciso 39.2 del Reglamento de Integrambiente.)).
Además, el SENACE puede convocar a estas entidades públicas para que lo acompañen durante esta etapa en campo. Si bien no todas las entidades tienen los recursos para poder hacer estas visitas, que muchas veces son alejadas y por lo tanto costosas, una buena colaboración puede lograr que se usen los mismos recursos de una entidad de forma más eficiente (por ejemplo, usando una misma camioneta, etc.).
b) Evaluación conjunta de aspectos técnicos
También, una vez que el titular del proyecto elabora el EIA, lo envía al SENACE para que lo evalúe, y este lo admite a trámite, el SENACE puede convocar a reuniones iniciales con todas las entidades participantes donde el administrado expone los alcances del EIA((Artículo 43, inciso 43.1 del Reglamento de Integrambiente.)). Posteriormente, el SENACE también puede convocar a reuniones de trabajo entre las entidades participantes para que discutan y evalúen de manera conjunta aspectos técnicos del EIA((Artículo 43, inciso 43.2 del Reglamento de Integrambiente.)). Esto refuerza la decisión de la administración como una sola, en vez de distintas entidades como compartimentos estancos.
Finalmente, existe un mandato para que las entidades participantes y el SENACE “implementen mecanismos de articulación e integración (…) a fin de emitir un pronunciamiento de forma concordada”. Entre otras cosas, esto requiere que definan criterios técnicos estandarizados de forma coordinada((Artículo 8 del Reglamento de Integrambiente.)).
- Colaboración operativa
Finalmente, para que la colaboración procedimental y técnica funcionen adecuadamente, ha sido necesario montar nuevos sistemas tecnológicos y reglas operativas que permitan soportar el proceso de Integrambiente:
a) Único canal de cobro de tasas
Las entidades participantes integraron sus sistemas de cobro de tasas para permitir que el SENACE sea el único que las cobre y que luego distribuya a todas las otras entidades((Décimo Cuarta Disposición Complementaria Final del Reglamento de Integrambiente.)).Esta integración es muy útil para el administrado, que ya no tiene que pasear por cada entidad para ir pagando sus tasas, pero representa un reto operativo importante para que las entidades que, si bien funcionan todas bajo un mismo sistema de tesorería((Ley General del Sistema Nacional de Tesorería, Ley N° 28693.)), tienen ahora que esperar recibir sus tasas ya no directamente del administrado sino de una tercera entidad pública, y no de forma inmediata.
b) Designar coordinadores en cada entidad
Las entidades participantes tienen que tener coordinadores exclusivos para este proceso de Integrambiente. Teniendo en cuenta el nivel de complejidad de colaboración que se necesita, la administración ha decidido que cada entidad tenga coordinadores, uno titular y otro alterno, y que los comunique al SENACE((Novena Disposición Complementaria Final del Reglamento de Integrambiente.)) para que sean los puntos de contacto con quienes trabajar cada tema procedimental, técnico y operativo de este proceso conjunto. Al inicio del proceso de Integrambiente, el SENACE trabajó intensamente con estos coordinadores para ir ajustando el proceso y acordando temas específicos en reuniones en periódicas bilaterales o conjuntas entre todos.
Imagen 2: Coordinadores de Integrambiente en reunión de trabajo
Elaboración: SENACE. Fuente: SENACE 2016((Ver: https://twitter.com/senaceperu/status/763750440211185669)).
c) Integrarse en la Ventanilla Única de Certificación Ambiental
Las entidades participantes están obligadas a integrarse e interoperar con el SENACE en la Ventanilla Única de Certificación Ambiental. La forma tradicional como el Estado se comunica con el administrado y cómo las entidades públicas se comunican entre sí, es a través de cartas, resoluciones y oficios en papel, que se firman a mano y viajan físicamente para llegar a su destinatario. En un análisis interno, SENACE encontró que para que un documento pase del SENACE al SERFOR podía haber hasta ocho pasos y tomar más de cuatro días solo en el trámite documentario, desde que sale de las manos del evaluador hacia su superior, baja a la oficina de trámite documentario, va al courier, este lo ingresa en el trámite documentario del SERFOR, quienes lo procesan para llevarlo a la dirección competente y, cuyo director lo deriva al especialista que corresponda. Por eso, el SENACE ha venido implementando un proceso digital con el que las entidades participantes de Integrambiente deben interoperar para que compartan información técnica necesaria avanzar rápidamente.
Esto es ahora parte de las medidas de simplificación administrativa que obligan a una interoperabilidad de todas las entidades de forma progresiva((Artículo 3 del Decreto Legislativo N° 1246 y artículo 8 del Decreto Legislativo 1310. Además, con las modificaciones a la LPAG de 2017 (Decreto legislativo N° 1272), el legislador incluyó una línea para que las entidades tiendan hacia proporcionarse información entre ellas utilizando “(…) la interconexión de equipos de procesamiento electrónico de información, u otros medios similares” (art. 87, inciso 87.2.2).)). Sin embargo, al inicio algunas entidades eran reticentes a integrarse aduciendo razones como falta de presupuesto para adecuar su software, diferencias en cómo tramitar los documentos o asignar numeración de trámite, o discusiones sobre si aceptar o no las firmas digitales((Cosas que pueden sonar simples de coordinar no lo son en la práctica. Por ejemplo, hubo entidades que se resistían a integrarse porque no querían adecuarse a un formato distinto de trámite documentario. No podían ponerse de acuerdo sobre si el sistema de intercambio de información enviaba solo un oficio digital indicando un enlace único para descargar todo el EIA, o si todo el EIA debía entrar completo por el trámite documentario digital. Por el tamaño de los archivos, esto representa la diferencia entre ingresar el documento en el trámite documentario en menos de un minuto o enviarlo e ingresarlo en varias horas.)). Por estas complejidades, se creó un grupo de trabajo multisectorial para coordinar la interoperabilidad((Artículo 6 de las Disposiciones para la Implementación, Operación e Interoperabilidad de la Plataforma Informática de la Ventanilla Única de Certificación Ambiental, aprobada por el Decreto Supremo N° 008-2018-MINAM.)), se precisó la potestad normativa del SENACE sobre esta materia((Primera Disposición Complementaria Final de las Disposiciones para la Implementación, Operación e Interoperabilidad de la Plataforma Informática de la Ventanilla Única de Certificación Ambiental, aprobada por el Decreto Supremo N° 008-2018-MINAM.)), y ahora existe un mandato explícito((Artículo 8 de las Disposiciones para la Implementación, Operación e Interoperabilidad de la Plataforma Informática de la Ventanilla Única de Certificación Ambiental, aprobada por el Decreto Supremo N° 008-2018-MINAM.)) para que estas entidades participantes adecúen sus sistemas informáticos para permitir esta interoperabilidad.
4. “Colabórame”: aprendiendo de la colaboración en la Certificación Ambiental Global
La colaboración interinstitucional es un mandato legal general que ha sido explotado en el proceso para otorgar la Certificación Ambiental Global. En este caso, el legislador y la administración han decido pautear esta colaboración con regulación expresa. Por su naturaleza, este proceso nuevo requiere de mucha interacción y trabajo conjunto entre varias entidades públicas; todo, alrededor de un único procedimiento administrativo. Esto ha generado buenas oportunidades para mejorar servicios al ciudadano y generar eficiencias internas de la administración pública, que son justamente las razones por las que existe el mandato de la colaboración entre entidades.
Algunos indicadores iniciales muestran una imagen auspiciosa de la colaboración en la Certificación Ambiental Global: evaluaciones más rápidas y con igual o incluso más rigurosidad técnica. La primera Certificación Ambiental Global que aprobó SENACE en 2017 incluyó ocho títulos habilitantes y se aprobó en menos de 150 días hábiles((Ver: http://www.minam.gob.pe/notas-de-prensa/aprueban-primer-eia-que-integra-ocho-permisos-ambientales-en-un-unico-expediente/)), esto es menos de la mitad de lo que hubiera tomado obtener la certificación ambiental y todos estos permisos de manera secuencial. Todo esto no parece haber sacrificado la rigurosidad de la evaluación. Por el contrario, ahora los técnicos de las entidades públicas involucradas deberían pasar más tiempo intercambiando información e ideas de forma directa; por ejemplo, en reuniones conjuntas para revisar los estudios, y en campo, durante la supervisión de la línea base. Esto sería un buen indicador de que estamos caminando hacia EIA y permisos ambientales más técnicamente consistentes entre sí.
El ejemplo de la colaboración entre entidades públicas para la Certificación Ambiental Global también ha significado retos y lecciones aprendidas que otras entidades públicas, dentro y fuera de la gestión ambiental, pueden tomar para implementar su mandato de colaborar entre ellas. Algunos de estos son: la necesidad de presupuestar y obtener recursos para cubrir los costos adicionales que representa la colaboración; reconocer que la colaboración no se dará sola por mandato legal sino planificar y dedicar recursos financieros y humanos exclusivos a lograrla; sensibilizar a los servidores y funcionarios públicos para que comprendan el valor de la colaboración y estén dispuestos a cambiar el modelo usual de trabajo generalmente aislado; y, definir un balance ideal entre tener mecanismos de coordinación reglados o dejar libertad y creatividad a los servidores públicos para que determinen los mecanismos más idóneos en cada caso((Este último es particularmente interesante. Como dice Morón (2018: p. 545), la colaboración entre entidades “no precisa de una habilitación legal expresa para concretarse, ni ha de ceñirse obligatoriamente a fórmulas tasadas y legalmente previstas”. Sin embargo, en la práctica, las entidades pueden necesitar de una norma que vincule a las otras entidades con pautas sobre cómo colaborar entre ellas para un tema concreto. Por ejemplo, después de algunos años del Reglamento de Integrambiente, el SENACE se vio obligado a promover una norma con rango de Decreto Supremo para presionar a las entidades públicas reticentes para que acepten integrarse e interoperar en la Ventanilla Única de certificación Ambiental, con pautas más detalladas y explícitas.)).
Colaborar estrechamente no es algo que ocurre siempre de forma espontánea entre las entidades públicas. Muchas veces, la presión de las entidades públicas por cumplir con sus funciones y metas propias deja poco espacio para que estas piensen en buenas estrategias de colaboración. Por eso, además de tener buenos funcionarios que la promuevan, y un marco legal que la soporte o incluso la obligue, hay que planificar estratégicamente en qué colaborar, cuándo colaborar y con qué instrumentos mantener la colaboración.
Finalmente, es importante reconocer que colaborar no es—per se—una panacea para tener buenos procedimientos administrativos o mejores políticas públicas. Por ejemplo, un estudio reciente (Ravikumar y otros 2018) encontró evidencia de que—por sí solo—incrementar la coordinación interinstitucional para una política ambiental no fue mejor para evitar deforestación en el Perú. Este ejemplo ilustrativo hace pensar que—además de planificar una buena colaboración o coordinación interinstitucional y soportarla en mejoras procedimentales, técnicas y operativas—debería estar acompañada de apoyo político, así como de medios adecuados para que la participación ciudadana en la gobernanza ambiental sea efectiva y cale en las decisiones públicas.
