Carlos Rodrigo Zúñiga^[1]

En el Perú a la fecha se han realizado diversos intentos de proyecto de leyes para generar un marco general de ordenamiento territorial. Evidencia de ello es que en la Comisión del Congreso peruano se encuentran cuatro proyectos de leyes generales de Ordenamiento Territorial: Proyecto de Ley N.º 1423/2016-CR, por el que se propone Ley Marco de Ordenamiento Territorial; Proyecto de Ley N.º 2679/2017-CR, por el que se propone la Ley General de Ordenamiento Territorial del Perú; Proyecto de Ley N.°2758/2017-CR, por el que se propone Ley Orgánica de Ordenamiento Territorial y gestión del territorio y Proyecto de Ley N.º 3891/2018-CR, por el que se propone la Ley de Ordenamiento Territorial[2].

Similar al caso colombiano que, desde su Constitución de 1991, tuvo más de nueve proyectos de leyes hasta que en el año 2011 aprobaron la Ley Orgánica de Ordenamiento Territorial N.º 1454. Esta aprobación tuvo como antecedente principal la Carta Europea de Ordenación Territorial del año 1983, el cual define al ordenamiento territorial como aquella “disciplina científica, una técnica administrativa y una política concebida como un enfoque interdisciplinario y global cuyo objetivo es un desarrollo equilibrado de las regiones y la organización física del espacio según un concepto rector”. Esta última definición es una referencia sustancial para el investigador del ordenamiento territorial.

Como se advierte, el ordenamiento territorial en algunos países en Latinoamérica es aún prematuro. En el Perú, se ha pasado de procesos de desintegración a las de conceptualización sin forma. Evidencia de ello a la fecha no se ha generado una propuesta normativa sistemática declarada por ley general. Este escenario tampoco ha permitido que de manera macro se permita contar con nociones de una ley general urbanística que se diferencie del ordenamiento territorial y que especifique el concepto de “acondicionamiento territorial”[3] para temas urbanísticos. 

Dicho proceso tardío de conceptualización e integración probablemente se debe en parte a la reciente progresión del urbanismo localista a un urbanismo de ámbito estatal, así como también de la mayor demanda de planificación económica a nivel supralocal mediante planes de ordenamiento territorial (Luciano Parejo, 2014, p. 256).

Cabe entonces preguntarse, ¿es posible un Sistema Nacional de Ordenamiento Territorial en el Perú? Esta pregunta toma mayor fuerza en un contexto de emergencia sanitaria en el que además, se presentaron 11 nuevos conflictos sociales y se incrementaron las acciones colectivas de protesta a 395 destacando quedando en total un número de 198 conflictos sociales, 147 activos y 51 latentes a causa predominante por temas medioambientales[4].

El Sistema Nacional de Ordenamiento Territorial en el Perú como sistema funcional.

Mediante el artículo 1° del Decreto Supremo N.º 087-2004-PCM, Reglamento de Zonificación Ecológica y Económica, se definió la Zonificación Ecológico Económica (ZEE), con el objetivo de reglamentar en parte la Ley Orgánica para Aprovechamiento de Recursos Naturales, Ley Orgánica N.º 26821, en los términos siguientes: 

“Un proceso dinámico y flexible para la identificación de diferentes alternativas de uso sostenible de un territorio determinado, basado en la evaluación de sus potencialidades y limitaciones con criterios físicos, biológicos, sociales, económicos y culturales. Una vez aprobada, la ZEE se convierte en un instrumento técnico y orientador del uso sostenible de un territorio y de sus recursos naturales”.

Dicha definición reglamentaria del instrumento de Ordenamiento Territorial no responde necesariamente a la definición legal de Ordenamiento Territorial en el Perú por ser definida posteriormente en el año 2014, es decir, se definió primero el instrumento y luego el ordenamiento territorial.

El ordenamiento territorial recién se define legalmente mediante Ley N.º 30230, Ley que establece medidas tributarias, simplificación de procedimientos y permisos para la promoción y dinamización de la inversión, el cual limitó el ordenamiento territorial y la ZEE en aras de dinamizar las inversiones. Así, en su artículo 22° se señaló lo siguiente:

“El ordenamiento territorial es un proceso político y técnico administrativo destinado a orientar la ocupación ordenada y uso sostenible del territorio, sobre la base de la identificación de potencialidades y limitaciones, considerando criterios económicos, socioculturales, ambientales e institucionales.

La Política Nacional de Ordenamiento Territorial es aprobada mediante Decreto Supremo, refrendado por el Presidente del Consejo de Ministros y con el voto aprobatorio del Consejo de Ministros. Ni la Zonificación Económica Ecológica, ni el Ordenamiento Territorial asignan usos ni exclusiones de uso”. (El resaltado y subrayado es agregado).

De ello se desprende una definición en estricto de ordenamiento territorial con tendencia a temas meramente ambientales[5], a diferencia de definiciones en sentido amplio como el de la Carta Europea de Ordenación Territorial de 1983 al señalar que es una disciplina científica, una técnica administrativa y una política concebida como un enfoque interdisciplinario y global cuyo objetivo es un desarrollo equilibrado de las regiones y la organización física del espacio; o del caso colombiano al ser definido el ordenamiento territorial  en el artículo 2° de la Ley Orgánica de Ordenamiento Territorial como aquel:

“instrumento de planificación y de gestión de las entidades territoriales y un proceso de construcción colectiva de país, que se da de manera progresiva, gradual y flexible, con responsabilidad fiscal, tendiente a lograr una adecuada organización político-administrativa del Estado en el territorio, para facilitar el desarrollo institucional, el fortalecimiento de la identidad cultural y el desarrollo territorial, entendido este como desarrollo económicamente competitivo, socialmente justo, ambientalmente y fiscalmente sostenible, regionalmente armónico, culturalmente pertinente, atendiendo a la diversidad cultural y físico” (el resaltado y subrayado es agregado); ampliando a temas de descentralización, delimitación, organización política-administrativa territorial y de identidad cultural.

Asimismo, sobre dicho artículo 22° se excluye de los efectos de asignación de usos al ZEE y al Ordenamiento Territorial a diferencia, por ejemplo, de la zonificación urbanística, que permite identificar los usos compatibles y generalizados del suelo urbano y la división de las ciudades, o un área metropolitana en zonas o barrios de uso por su naturaleza técnica-normativa-política aprobada mediante Ordenanza de la Municipalidad Provincial (Ivan Ortiz, 2017, p. 68).

Recordemos que, si bien el ordenamiento territorial y urbanismo tienen diferencias sustanciales, también tienen una importante conexión al ser el ordenamiento territorial la continuidad del urbanismo. Así lo reitera, el jurista Martín Rebollo:

“La ordenación territorial es la continuidad del urbanismo (…) Pero hay una diferencia significativa que hace mucho más complejo el Derecho Urbanístico. Y es que si el planeamiento territorial se limita a prever usos, excluir actividades en un determinado territorio e imponer criterios al planeamiento urbano, en éste, además de la ordenación de la ciudad está en juego el problema de la propiedad y la cuestión de la distribución de beneficios y cargas derivadas de la urbanización (…) Lo que singulariza al urbanismo sería la regulación del uso del suelo, pero no de todo el suelo, sino, sobre todo, del llamado suelo urbano y urbanizable” (el subrayado y resaltado es agregado) (Rebollo, 2013, pp.13-15).

Así también, en el reconocido texto de Ordenación Territorial del Doctor y Catedrático Domingo Gómez Orea se sostiene que el Ordenamiento Territorial no debe perder de vista el “enfoque sistemático que incorpora en un solo modelo los aspectos naturales, urbanos, rurales, económicos, sociales infraestructurales y leales, que busca el equilibrio y la cohesión territorial mediante la integración de los sectores, del campo y la ciudad y de los diferentes sistemas territorial” (Domingo Gómez y Alejandro Gómez, 2013, p.43).

Por lo mencionado, es evidente la importancia de precisar el concepto del ordenamiento territorial en el Perú, así como los efectos compatibilizadores de sus instrumentos, siendo posible para ello la creación por ley de un Sistema Nacional de Ordenamiento Territorial, conforme al artículo 45° de la Ley N.º 29158, Ley Orgánica del Poder Ejecutivo. Ello en la medida que se busca asegurar el cumplimiento de políticas públicas que requieren la participación de todas o varias entidades del Estado, como por ejemplo su par el Sistema Nacional de Demarcación y Organización Territorial creado por Ley N.º 27779, el cual precisa la demarcación por circunscripciones territoriales[6].

En ese sentido, dicho nuevo Sistema Nacional de Ordenamiento Territorial permitiría adoptar y redefinir el ordenamiento en sentido amplio en comparación con otros modelos, adoptando insumos urbanísticos, sociales, jurídicas, económicos y ambientales.      Asimismo, permitiría una sistematicidad y continuidad estratégica teniendo como órgano rector al Viceministerio de Gobernanza Territorial de la Presidencia de Consejo de Ministros, el cual viene asumiendo funciones sobre la organización territorial entre el Ministerio de Ambiente (ordenamiento territorial ambiental) y el Ministerio de Vivienda, Saneamiento y Construcción (acondicionamiento territorial) a raíz de la modificación por Decreto Supremo N.º 022-2017 debido a la situación desintegrada del ordenamiento territorial en el Perú.

Referencias bibliográficas:

GÓMEZ OREA, Domingo y Alejandro GÓMEZ VILLARINO (2013). Ordenación Territorial. En Ediciones Mundi-Prensa, tercera edición.

ORTIZ, Iván (2017). Introducción al Derecho Urbanístico. Fondo Editorial PUCP: Lima.

PAREJO ALFONSO, Luciano (2014). Lecciones de Derecho Administrativo. Orden económico y sectores de referencia. Valencia, Tirant Lo Blanch.

REBOLLO, Luis Martin (2009). Ordenación del Territorio y Urbanismo: evolución, distribución de competencias y regulación actual, en Lecciones y materiales para el estudio del Derecho Administrativo, Coord. Tomás Cano Campos, Tomo VI.

^[1]              Bachiller en Derecho por la Pontificia Universidad Católica del Perú con estudios de pregrado en la Universidad Carlos III de Madrid. Ex Asociado del Círculo de Derecho Administrativo y del Grupo de Investigación de Derecho Administrativo de la Pontificia Universidad Católica del Perú. rodrigo.zuniga@pucp.edu.pe

[2]              Desde el 2011 hasta el 2016 se presentaron también cuatro proyectos de leyes siendo ninguna dictaminada: Proyecto de Ley 441/2011-CE, por el que se propone la Ley General de Ordenamiento Territorial; Proyecto de Ley 1086/2011-CE, por el que se propone la Ley Marco de Ordenamiento y Desarrollo Territorial; Proyecto de Ley 1745/2012-GR, por el que se propone una Ley Orgánica del Ordenamiento Territorial para el Desarrollo Sostenible; Proyecto de Ley 2522/2012-CR.

[3]              Término acuñado por el artículo 195.6 de la Constitución peruana para atribuir competencia de los gobiernos locales.

[4]              Según el último Reporte de Conflictos Sociales N.º 201 de la Defensoría del Pueblo, correspondiente al mes de noviembre de 2020, Para mayor detalle, se debe dar lectura a la Nota de Prensa N.º 1559/OCII/DP/2020 y Reporte de Conflictos Sociales N.º 201 de la Defensoría del Pueblo

[5]              Recientemente el Tribunal Constitucional peruano en los expedientes 0003-2015-PI/TC y 0012-2015-PI/TC (acumulados), caso de la ley de simplificación de procedimientos y promoción de la inversión, el cual el Gobierno Regional de San Martin y Ciudadanos demanda inconstitucionalidad interpuesta contra varios artículos de la Ley N.° 30230, Ley que establece medidas tributarias, simplificación de procedimiento y permisos para la promoción y dinamización de la inversión en el país, no ha cuestionado la constitucionalidad sobre la naturaleza de no asignación de usos de la Zonificación Económica Ecológica y el Ordenamiento Territorial del artículo 22 de la cuestionada ley -reiterando así su carácter instrumental meramente orientador y ambiental-.

[6]              Diferente es el caso de los Sistemas Administrativos, que de conformidad con el artículo 46° con la referida Ley Orgánica del Poder Ejecutivo, tienen la finalidad regular la utilización de los recursos en las entidades de la administración pública, promoviendo la eficacia y eficiencia en su uso, así como también, de la utilización eficiente de los medios y recursos materiales, económicos, presupuestales y humanos que intervienen en el ciclo de la gestión pública Ejemplo de ello es el Decreto Legislativo N.º 1439, que crea el Sistema Nacional de Abastecimiento para regular las contrataciones públicas en el Perú.