- Las novedades del Reglamento de la Ley de Contrataciones del Estado
Con la entrada en vigencia del Decreto Legislativo N° 1272 se incorporaron cambios a la Ley de Procedimiento Administrativo General (“LPAG”). Entre ellos, la caracterización de dicha ley como “norma común” (artículo II) resulta de suma relevancia.
En efecto, lo que ello significa es que ninguna norma que regule una materia especial puede establecer condiciones menos garantistas que aquellas previstas en la LPAG((DANOS, Jorge (2018). “Las razones de la reforma de la Ley de Procedimiento Administrativo peruana”. En: Estudios de Derecho Administrativo. El Derecho Administrativo Iberoamericano. Innovación y reforma. Libro homenaje al profesor Juan Carlos Cassagne. Lima: Gaceta Jurídica.)).
Frente a esta nueva regla (ni tan nueva si nos atenemos al artículo 247 del TUO de la LPAG en materia sancionadora), muchas reacciones se produjeron, lamentablemente buscando excluirse de su aplicación. Quizás el caso más notorio se dio en materia tributaria con el Decreto Legislativo N° 1311 que expresamente dispuso que a la Administración Tributaria no le es aplicable lo dispuesto en los artículos II y 247 del TUO de la LPAG.
Pues bien, han pasado dos años desde los cambios a la LPAG y aun así seguimos viendo esta “necesidad” de apartarse de las reglas que deberían ser comunes por representar garantías para los administrados. El más reciente caso lo podemos ver en el Decreto Supremo N° 344-2018-EF que aprobó el Reglamento de la Ley de Contrataciones del Estado.
¿Qué ha dispuesto esta norma? En materia sancionadora, resaltan dos reglas en particular, previstas ambas en el artículo 264.3, cuyo texto es el siguiente: “En los procedimientos sancionadores de competencia del Tribunal no se aplican los supuestos eximentes establecidos en el artículo 255 del TUO de la Ley Nº 27444, ni los supuestos de caducidad previstos en el artículo 257 de dicha norma”.
Como podrá apreciar el lector, expresamente se excluye la aplicación de los eximentes de responsabilidad y la regla de caducidad del procedimiento sancionador. Como explicaré en breve, ninguna de dichas inaplicaciones tiene justificación válida.
- ¿Por qué no es legítimo apartarse de la norma común?
Antes de entrar a analizar cada supuesto en concreto, es necesario explicar por qué la caracterización de norma común que tiene la LPAG nos debe llevar necesariamente a considerar su preeminencia respecto de las demás normas especiales, incluyendo aquellas con rango legal. Para ello, me valdré de tres argumentos.
En primer lugar, considero que, si bien no existe una jerarquía formal entre la LPAG y las leyes especiales que regulan procedimientos administrativos, sí existe una jerarquía axiológica((GUASTINI, Riccardo (2016). La Sintaxis del Derecho. Traducción de Álvaro Núñez. Madrid: Marcial Pons.)), en el sentido que la LPAG busca que prevalezcan aquellas reglas que valorativamente son mejores que las demás. Ello por la propia lógica de la regla en cuestión (artículos II y 247 del TUO de la LPAG), conforme a la cual prevalece la LPAG sólo en aquello que brinde mayores garantías a los administrados.
En segundo lugar, porque a esta conclusión nos conduce una interpretación finalista de la norma. En efecto, lo que se busca al consagrar una norma común es precisamente evitar que el legislador se aparte a su arbitrio de dicho régimen. Si esa no fuera la lectura, la consagración de la LPAG como norma común sería simplemente inútil. Pensar que sólo aplica respecto de las normas infralegales carece también de sentido, porque la LPAG primaría sobre aquellas sólo en razón de su jerarquía formal.
En tercer lugar y quizás más importante, la LPAG debe primar sobre las leyes especiales porque detrás de las garantías que contiene se encuentran derechos fundamentales que, como tales, tienen primacía por tener rango constitucional. Así, detrás de las garantías de la LPAG se encuentran derechos constitucionales como el derecho al debido procedimiento, derecho a la seguridad jurídica, etc.
Son estas razones las que, a mi parecer, permiten sostener firmemente que la LPAG debe primar sobre cualquier otra norma especial, incluyendo aquellas con rango de ley. En el caso concreto que es objeto de análisis, la norma es infralegal, de manera que ni siquiera deberíamos recurrir a estos argumentos. No obstante, es importante que el lector los tome en cuenta a fin de analizar cualquier otra situación de conflicto entre un régimen legal determinado y las garantías de la LPAG.
- ¿Por qué es inconstitucional suprimir la regla de caducidad?
En el caso de la exclusión de la regla de caducidad de los procedimientos sancionadores a cargo del Tribunal de Contrataciones del Estado, considero que estamos frente a una norma no sólo ilegal por apartarse de las garantías de la LPAG, sino inconstitucional por afectar la seguridad jurídica. Me explico.
La regla de caducidad consiste en determinar un plazo de tiempo específico en el cual se debe resolver un procedimiento, de manera que transcurrido el plazo la autoridad pierde competencia para pronunciarse sobre el fondo, debiendo archivarse las actuaciones. En nuestro ordenamiento, dicha regla se ha consagrado en el artículo 259 del TUO de la LPAG respecto de los procedimientos sancionadores. Es así que, transcurrido el plazo legal para resolver, la autoridad queda impedida de pronunciarse sobre el fondo, debiendo archivar el procedimiento.
El fundamento de esta regla se puede encontrar desde la orilla del administrado, así como desde la orilla de la Administración. En el primer caso se encuentra en la seguridad jurídica, en la medida que se busca garantizar la certeza para el administrado respecto del plazo máximo al que podrá estar sometido al procedimiento sancionador((LOPEZ RAMON, Fernando (2014). “La caducidad del procedimiento de oficio”. En: Revista de Administración Pública, N° 194.)). En el segundo caso el fundamento se halla en la eficacia, dado que se busca que la autoridad actúe eficientemente, proscribiéndose su inactividad.
Ahora bien, el hecho que tenga un doble fundamento, no enerva que la razón principal de la existencia de esta regla es la seguridad jurídica((SANTAMARÍA PASTOR, Juan Alfonso (2005). “Caducidad del procedimiento (art. 44.2 LRJAP)”. En: Revista de Administración Pública, N° 168.)), de manera que es este valor constitucional el que está detrás de la aplicación de la regla de caducidad. Siendo ello así, ¿cabe que por vía reglamentaria se desplace dicha regla? Evidentemente no.
Menos aun cuando se reconoce que al inaplicar la regla de caducidad, se está atentando contra la seguridad jurídica, es decir, contra un valor constitucional. De ahí que la previsión del Reglamento de la Ley de Contrataciones del Estado no sólo sea ilegal por contravenir la LPAG, sino que además sea profundamente inconstitucional por atentar contra la seguridad jurídica.
- ¿Por qué es inconstitucional suprimir la aplicación de los eximentes de responsabilidad?
En su momento((ALEJOS, Oscar (2018). “Los eximentes de responsabilidad a la luz del concepto de infracción administrativa”. En: Portal Web Prometheo del Círculo de Derecho Administrativo (CDA) de la Pontificia Universidad Católica del Perú http://prometheo.pe/los-eximentes-de-responsabilidad-a-la-luz-del-concepto-de-infraccion-administrativa/ (publicado el 26 de agosto de 2018).)) critiqué el entonces vigente Reglamento de la Ley de Contrataciones del Estado porque contenía una disposición que establecía lo siguiente: “En los procedimientos sancionadores de competencia del Tribunal no se aplican los supuestos eximentes establecidos en el artículo 236-A de la Ley N° 27444, dada la determinación objetiva de la responsabilidad prevista en el numeral 50.1 del artículo 50 de la Ley”.
No tenía sentido excluir la aplicación de todos los eximentes de responsabilidad, en razón del régimen de responsabilidad objetiva que reconoce la Ley de Contrataciones del Estado. Ello porque sencillamente no existe una relación entre la culpabilidad (o ausencia de dicho elemento) y todos los eximentes.
Ahora, en lugar de corregir dicho defecto presente en el reglamento anterior, se ha omitido hablar de la responsabilidad objetiva, excluyendo sin mayor justificación la aplicación de todos los eximentes. Es decir, se ha pasado a un escenario peor en donde se aprecia palmariamente la arbitrariedad del legislador (legislador en sentido lato, pues en este caso el reglamento lo aprueba la misma Administración Pública en ejercicio de su potestad normativa).
Esta disposición también es inconstitucional porque niega la aplicación de los eximentes de responsabilidad que, precisamente, existen para tutelar derechos fundamentales como la dignidad humana. Por ejemplo, cuando se considera los casos de fuerza mayor como eximente de responsabilidad se busca garantizar el principio de personalidad de las sanciones, el cual se conecta, a su vez, con la misma noción de dignidad de la persona((REBOLLO, Manuel (2015). “Los principios de legalidad, personalidad y culpabilidad en la determinación de los responsables de las infracciones”. En: Régimen Jurídico Básico de las Administraciones Públicas. Libro Homenaje al Profesor Luis Cosculluela. Coordinado por Manuel Rebollo, Mariano López y Eloísa Carbonell. Madrid: Iustel.)).
Lo mismo cabe decir de las demás causas eximentes que, de una forma u otra, se vinculan con los principios de la potestad sancionadora como el de personalidad de las penas (fuerza mayor o caso fortuito), el de razonabilidad (subsanación voluntaria), el de culpabilidad (error), etc. Siendo así, es innegable su finalidad constitucional y, por ende, la imposibilidad de regular excepciones.
Ilustrativas sobre este punto son las palabras de Manuel Rebollo((REBOLLO, Manuel (2015). “Los principios de legalidad, personalidad y culpabilidad en la determinación de los responsables de las infracciones”. En: Régimen Jurídico Básico de las Administraciones Públicas. Libro Homenaje al Profesor Luis Cosculluela. Coordinado por Manuel Rebollo, Mariano López y Eloísa Carbonell. Madrid: Iustel.)), para quien, cuando se admiten excepciones a los principios de personalidad o culpabilidad, “entramos ya en el terreno de lo gravemente lesivo para los derechos fundamentales”. En efecto, claramente empezamos a vulnerar garantías esenciales de las personas e incluso la consideración misma de su dignidad si empezamos a regular “excepciones” para poder sancionar aun cuando se demuestra una fuerza mayor, un error inducido por la Administración, etc.
Es por ello que, en mi opinión, es palmariamente inconstitucional la inaplicación que ha dispuesto el Reglamento de la Ley de Contrataciones del Estado.
- Reflexiones finales
La razón por la cual el legislador decidió incorporar la noción de “norma común” en la LPAG fue precisamente para establecer de forma expresa lo que los intérpretes debían haber realizado analizando el fundamento de las distintas garantías previstas en la norma. Como ello no se hizo, se vio la necesidad de incorporar de forma expresa que, por ser norma común, ninguna norma especial puede establecer menores garantías que la LPAG.
Pese a ello, se ha visto una tendencia de parte de la Administración Pública para alejarse lo más posible de las garantías previstas en la LPAG, siendo el caso más reciente el Reglamento de la Ley de Contrataciones del Estado.
Como he pretendido demostrar en estas breves líneas, la inaplicación que se prevé en el Reglamento de la Ley de Contrataciones del Estado respecto del régimen de caducidad y de los eximentes de responsabilidad no sólo implica la existencia de una disposición ilegal (por contravenir la LPAG), sino además inconstitucional (por afectar los derechos fundamentales que son tutelados a través de dichas instituciones legales).
Esperemos que esta contravención sea prontamente corregida y que las demás autoridades tomen nota para evitar seguir en esta terrible tendencia de apartarse del texto garantista de la LPAG.
