Antonio Caballero Ochoa
Uno de los principales enemigos naturales de la humanidad a lo largo de su historia han sido las pandemias. El año 2020 tuvo especial relevancia en nuestra historia dado que fue en ese año en el que el brote de Coronavírus SARS-CoV-2 (en adelante, “COVID”) tuvo lugar alrededor del mundo, generando que diferentes gobiernos resolvieron establecer cuarentenas para proteger a sus respectivas poblaciones de contagios masivos, y así, reducir la cantidad de posibles muertes causadas por este virus. En nuestro caso, el Gobierno Peruano determinó declarar el Estado de Emergencia Nacional, estableciendo el aislamiento social obligatorio la noche del domingo 15 de marzo de 2020, por el periodo de 15 días – de acuerdo con el Decreto Supremo No. 044-2020-PCM – los cuales fueron posteriormente prorrogados hasta que se determinó la aplicación de cuarentenas focalizadas en diferentes regiones del Perú (Decreto Supremo No. 116-2020-PCM, 2020).
En este sentido, una de las consecuencias de la declaratoria del Estado de Emergencia en el territorio nacional fue la restricción de la movilización de las personas a lo largo de nuestro país, estableciendo de esta manera restricciones a derechos fundamentales – como la libertad de tránsito – pero, a su vez, asegurando la continuidad de la prestación de los servicios públicos, de acuerdo con el Decreto Supremo No. 044-2020-PCM. Así, se adoptaron diferentes medidas para asegurar que la calidad de vida de los peruanos no se viera afectada durante este periodo de tiempo en el que regirá el aislamiento social obligatorio (cuarentena) y las otras disposiciones adoptadas por el Estado Peruano. Sin embargo, cabe hacernos la pregunta ¿por qué el Estado Peruano buscó asegurar, sobre todas las cosas, la prestación de los servicios públicos mientras que limitaba ciertos derechos de las personas?
Normalmente, cuando hablamos de servicios públicos, muchos de nosotros asociamos esta idea con la prestación y acceso de los servicios que no son prestados por empresas privadas y que son prestados de manera exclusiva por el Estado, como parte de sus funciones y/u obligaciones. Así, podemos considerar como servicios públicos al servicio de agua y alcantarillado, la prestación del servicio de energía eléctrica, limpieza pública, entre otros. Estimamos entonces como servicios públicos a aquellas actividades plasmadas en servicios que resultan ser básicos para que las personas puedan mantener una calidad mínima de vida.
Al respecto, al revisar los diferentes dispositivos normativos que conforman nuestro ordenamiento jurídico, podemos constatar que no se ha regulado una definición específica para el concepto de “Servicios Públicos”. Atendiendo a ello, CABANELLAS DE TORRES (2006) establece la definición de “Servicio Público” como “aquel que satisface una necesidad colectiva por medio de una organización administrativa o regida por la Administración Pública” (p. 444). Por su parte, GASPAR ARIÑO (2005) señala que “(…) Los servicios públicos son y han sido siempre actividades esenciales para la vida de la sociedad. Exigen continuidad, regularidad y seguridad en su prestación, pues nuestra vida –repito– descansa sobre ellos. Es responsabilidad del gobierno que éstos funcionen adecuadamente: que sean servicios seguros, prestados con regularidad, universales, de calidad.” (p. 133)
Siguiendo ello, debemos remitirnos a las sentencias emitidas por el Tribunal Constitucional para tener un acercamiento a la definición de “Servicio Público”. Al respecto, de la revisión de las diferentes sentencias emitidas por este tribunal, encontramos la sentencia recaída en el Expediente No. 034-2004-PI/TC, la cual indica lo siguiente:
“(…) nuestro ordenamiento jurídico no recoge una definición específica sobre el concepto de servicio público (…) Ello en razón a que, el contenido del concepto servicio público (…) resulta una tarea que se resuelve en cada ordenamiento jurídico de manera particular. Su importancia radica por el hecho que, de tal definición, depende el régimen de obligaciones y cargas a distribuir entre el Estado y los particulares.”
Así, se advierte que el criterio determinante para calificar una actividad como “Servicio Público” es si este ha sido definido como tal por cada ordenamiento jurídico, en atención al régimen de obligaciones y cargas a distribuir entre el Estado y los particulares, las cuales pueden ser prestadas por el Estado directamente o a través de un particular. Aunado a ello, la referida sentencia indica que:
“(…) es importante tomar en cuenta que existen una serie de elementos que en conjunto permiten caracterizar, en grandes rasgos, a un servicio como público y en atención a los cuales, resulta razonable su protección como bien constitucional de primer orden y actividades económicas de especial promoción para el desarrollo del país. Estos son:
- Su naturaleza esencial para la comunidad.
- La necesaria continuidad de su prestación en el tiempo.
- Su naturaleza regular, es decir, que debe mantener un estándar mínimo de calidad.
- La necesidad de que su acceso se dé en condiciones de igualdad.”
Atendiendo a ello, si bien los diferentes dispositivos normativos de nuestro ordenamiento jurídico no contemplan – incluso de manera general – una definición concreta de “Servicios Públicos”, es acertado señalar que los servicios públicos son actividades completamente necesarias para el desarrollo de la sociedad y de sus integrantes, las cuales son garantizadas (en su prestación y continuidad) por el Estado y por las diferentes instituciones que lo conforman, toda vez que esto resulta ser uno de los deberes principales del Estado, como parte de velar por el bienestar y seguridad de todas las personas que lo conforman. Además de ello, se puede señalar también que su prestación puede ser efectuada por particulares, siempre y cuando el Estado vigile y garantice esta prestación. Así, debemos hacer especial hincapié en que dado que todas las personas deben tener acceso a los servicios públicos para que puedan mantener una calidad de vida mínima, es el Estado quien se ve obligado a asegurar el acceso y prestación de estos servicios de manera continua y por igual, a través de sus diferentes organismos o de terceros que sirvan a este propósito, siempre y cuando sea el Estado quien acuerde con estos terceros la prestación de los servicios públicos.
Ahora bien, de acuerdo con el artículo 3 y 4 del Decreto Supremo No. 044-2020-PCM, se limitó el ejercicio de los derechos constitucionales relativos a la libertad y la seguridad personales, la inviolabilidad del domicilio, y la libertad de reunión y de tránsito en el territorio comprendidos en los incisos 9, 11 y 12 del artículo 2 y en el inciso 24, apartado f) del mismo artículo de nuestra Constitución. Como es posible apreciar, el Estado Peruano suspendió el ejercicio de ciertos derechos, en orden de evitar la propagación del COVID. Esta acción se basó en una de las potestades del Estado Peruano, la cual radica en la limitación o suspensión de los derechos fundamentales en situaciones de perturbación de la paz o del orden interno, de catástrofe o de graves circunstancias que afecten la vida de la Nación. Así, el Estado de Emergencia dictado en marzo de 2020 y la consecuente limitación de ciertos derechos se amparó en el inciso 1 del artículo 137 de nuestra Constitución, dado que el brote del COVID en el territorio peruano resultaba ser completamente una grave circunstancia que afectaba la vida de la Nación. Esto también guarda consistencia con lo señalado en el artículo XII del Título Preliminar de la Ley No. 26842, Ley General de Salud, el cual establece que “el ejercicio del derecho a la propiedad, a la inviolabilidad del domicilio, al libre tránsito, a la libertad de trabajo, empresa, comercio e industria, así como el ejercicio del derecho de reunión están sujetos a las limitaciones que establece la ley en resguardo de la salud pública.”
Al respecto, debemos señalar que la limitación o suspensión de los derechos relativos a la libertad de tránsito se fundaron en reducir y evitar el contagio masivo del COVID, toda vez que uno de los medios de trasmisión del referido virus se efectuaba por medio del contacto entre las personas. Arribamos a esta conclusión de acuerdo con la Exposición de Motivos del Decreto Supremo No. 184-2020-PCM (Presidencia del Consejo de Ministros, 2020), el cual señala lo siguiente:
“(…) La enfermedad de la COVID-19, es altamente contagiosa y se adquiere por contacto con otra persona que esté infectada por el virus a través de las gotículas procedentes de la nariz o la boca que salen despedidas cuando una persona infectada tose o exhala; o, cuando esta se toca los ojos, la nariz o la boca luego de haber tenido contacto con objetos en los que haya caído gotículas de la persona infectada”.
Siguiendo este orden de ideas, la forma más adecuada de evitar los contagios del COVID era separar a las personas dentro del territorio nacional unas de otras (dentro de sus hogares respectivos) para que de esta manera los contagios del COVID no se incrementen, reduciendo de esta manera la propagación del COVID-19, así como también las posibles muertes a causa de la misma. Así, mientras las personas se encontraban dentro de sus hogares, los contagios del COVID-19 se verían reducidos significativamente; por lo que se decidió restringir o suspender el derecho a la libertad de tránsito – entre otros derechos – como medida protectora de la salud de la nación peruana.
Al respecto, dado que las personas iban a permanecer dentro de sus hogares durante el tiempo que el Estado de Emergencia y sus disposiciones limitativas de derechos tuvieran lugar, se permitió el desplazamiento de las personas solamente para la prestación y acceso a bienes y servicios esenciales, dentro de los cuales podemos verificar enlistadas actividades consideradas como servicios públicos. Así, solamente las personas que laburasen en la prestación de servicios públicos podían desplazarse, en orden de asegurar la prestación continua e ininterrumpida de los mismos para las demás personas. Cabe resaltar que se dispuso el aseguramiento de la prestación y acceso a bienes y servicios esenciales en el artículo 2 del Decreto Supremo No. 044-2020-PCM, además de detallarse en su artículo 4 que las personas solamente podían circular por las vías de uso público “para la prestación y acceso a (…) servicios y bienes esenciales”. Esto, en razón de que la prestación y el acceso a los servicios públicos – como, agua y saneamiento, energía eléctrica, telecomunicaciones, etc – resultarían determinantes para que las personas se mantuvieran dentro de sus hogares y así evitar el contagio masivo del COVID.
Así, podemos señalar que el razonamiento desarrollado por el Estado Peruano respecto de la limitación y priorización de algunos derechos durante el Estado de Emergencia se enfocó en evitar los contagios del COVID y asegurar la prestación y acceso a los servicios públicos, ya que de lo contrario hubiera sido imposible que las personas se hubieran mantenido dentro de sus hogares – distanciadas unas de otras – si es que los servicios públicos no se prestaban de manera continua e ininterrumpida, ya que el afán de tener acceso a la prestación de estos servicios, hubiera empujado a las personas a desplazarse de sus hogares, desobedeciendo así las disposiciones del Gobierno Peruano y exponiéndose así al contagio del COVID.
Esto quiere decir que la lógica seguida por el Gobierno del Perú fue mantener la prestación ininterrumpida de los servicios públicos para i) evitar el desplazamiento de las personas y que se mantuvieran en sus hogares y, por lo tanto, evitar el contagio masivo de COVID, y ii) para que mientras las disposiciones limitativas de derechos continuasen vigentes en el territorio nacional, las personas puedan tener acceso a un estándar mínimo de calidad de vida. Aunado a ello, la prestación continua de los servicios públicos aseguraría que el contenido de diferentes derechos fundamentales no se viese vulnerado durante el Estado de Emergencia; concretando su contenido y prestando un nivel mínimo de calidad de vida para las personas, cumpliendo de esta manera con las respectivas obligaciones del Estado Peruano. Así, la prestación de los servicios públicos garantizaría el cumplimiento de determinados derechos fundamentales, en el marco de la emergencia sanitaria originada por el brote del COVID, los cuales fueron concretados a través de la prestación de estos servicios, a pesar de las limitaciones impuestas a otros derechos fundamentales.
Referencias
[1] Se prorrogó el Decreto Supremo No. 044-2020-PCM mediante los Decretos Supremos No. 051-2020-PCM, No. 064-2020-PCM, No. 075-2020-PCM, No. 083-2020-PCM, No. 094-2020-PCM, No. 116-2020-PCM, No. 135-2020-PCM, No. 146-2020-PCM, No. 156-2020-PCM y No. 174-2020-PCM; y precisado o modificado por los Decretos Supremos No. 045-2020-PCM, No. 046-2020-PCM, No. 051-2020-PCM, No. 053-2020-PCM, No. 057-2020-PCM, No. 058-2020-PCM, No. 061-2020-PCM, No. 063-2020-PCM, No. 064-2020-PCM, No. 068-2020-PCM, No. 072-2020-PCM, No. 083-2020-PCM, No. 094-2020-PCM, No. 116-2020-PCM, No. 129-2020-PCM, No.135-2020-PCM, No. 139-2020-PCM, No. 146-2020-PCM, No. 151-2020-PCM, No. 156-2020-PCM, No. 162-2020-PCM, No. 165-2020-PCM, No. 170-2020-PCM, No. 177-2020-PCM, No. 178-2020-PCM y No. 180-2020-PCM.
[2]Esto también puede verse reflejado en el contenido del artículo 44 de la Constitución Política del Perú de 1993, el cual señala lo siguiente: “Artículo 44.- Son deberes primordiales del Estado: defender la soberanía nacional; garantizar la plena vigencia de los derechos humanos; proteger a la población de las amenazas contra su seguridad; y promover el bienestar general que se fundamenta en la justicia y en el desarrollo integral y equilibrado de la Nación (…)”.
[3] “Artículo 137.- (…):
1. Estado de emergencia, en caso de perturbación de la paz o del orden interno, de catástrofe o de graves circunstancias que afecten la vida de la Nación. En esta eventualidad, puede restringirse o suspenderse el ejercicio de los derechos constitucionales relativos a la libertad y la seguridad personales, la inviolabilidad del domicilio, y la libertad de reunión (…)”.
[4] Decreto Supremo que declara Estado de Emergencia Nacional por las graves circunstancias que afectan la vida de las personas a consecuencia de la COVID-19 y establece las medidas que debe seguir la ciudadanía en la nueva convivencia social.
[5] “Artículo 2.- Acceso a servicios públicos y bienes y servicios esenciales
(…)
2.2 Asimismo, se garantiza la adecuada prestación y acceso a los servicios y bienes esenciales regulados en el artículo 4 del presente Decreto Supremo. Las entidades públicas y privadas determinan los servicios complementarios y conexos para la adecuada prestación y acceso a los servicios y bienes esenciales establecidos en el artículo 4. Las entidades competentes velan por el idóneo cumplimiento de la presente disposición.
(…)”
Bibliografía
Ariño Ortiz, G. & Cassagne, J. (2005). Servicios públicos, regulación y renegociación. (1. ª ed.). Editorial Abeledo Perrot.
Cabanellas de Torres, G. (2006) Nuevo Diccionario Enciclopédico de Derecho Usual, Tomo VII. (30. ª ed.). Editorial Heliasta.
Constitución Política del Perú, art 137.
Constitución Política del Perú, art 3.
Constitución Política del Perú, art 7.
Constitución Política del Perú, art 9.
Decreto Supremo No. 044-2020-PCM, Decreto Supremo que declara Estado de Emergencia Nacional por las graves circunstancias que afectan la vida de la Nación a consecuencia del brote del COVID-19. (15 de marzo de 2020).
Sentencia del Tribunal Constitucional Expediente No. 034-2004-PI/TC (Lima). (15 de febrero de 2005). Tribunal Constitucional: Pleno Jurisdiccional del Tribunal Constitucional. https://tc.gob.pe/jurisprudencia/2006/00034-2004-AI.pdf
Presidencia del Consejo de Ministros. (2020). Exposición de motivos del Decreto Supremo No. 184-2020-PCM. https://www.congreso.gob.pe/Docs/comisiones2020/ConstitucionReglamento/files/decreto_supremo/ds-184-2020-pcm.pdf
