Piero Rojas Vásquez[1] y Leidy Calero Quihui[2]

    1. El inicio del cómputo del plazo de prescripción de infracciones

En el derecho administrativo sancionador, la prescripción constituye un límite temporal al ejercicio de la potestad sancionadora de la Administración Pública, en virtud del cual, una vez transcurrido el plazo legalmente establecido, se extingue la facultad de perseguir y sancionar una determinada infracción. Su aplicación garantiza el principio de seguridad jurídica, al establecer un periodo cierto dentro del cual la Administración puede ejercer válidamente dicha potestad, evitando que los administrados permanezcan indefinidamente expuestos a una eventual sanción[3].

En ese contexto, y en observancia de los principios de legalidad y tipicidad, corresponde al legislador delimitar con precisión las conductas constitutivas de infracción. Esta determinación resulta fundamental, pues la interpretación del tipo infractor permite identificar el momento en que se configura o consuma la conducta ilícita y, en consecuencia, establecer el inicio del cómputo del plazo de prescripción, atendiendo a la naturaleza de la infracción[4].

En esa línea, el numeral 233.1 del artículo 233 de la Ley N.º 27444, Ley del Procedimiento Administrativo General, establece que la facultad de la autoridad administrativa para determinar la existencia de infracciones prescribe en el plazo de cuatro (4) años, salvo que una ley especial establezca uno distinto. Asimismo, el numeral 233.2 del mismo artículo precisa las reglas para el cómputo de dicho plazo, ello en atención a la naturaleza de la infracción administrativa:

“Artículo 233.- Prescripción

(…)

233.2 El cómputo del plazo de prescripción de la facultad para determinar la existencia de infracciones comenzará a partir del día en que la infracción se hubiera cometido en el caso de las infracciones instantáneas o infracciones instantáneas de efectos permanentes, desde el día que se realizó la última acción constitutiva de la infracción en el caso de infracciones continuadas, o desde el día en que la acción cesó en el caso de las infracciones permanentes.

(…)”.

En ese sentido, la determinación del inicio del plazo prescriptorio exige identificar previamente la naturaleza de la infracción imputada, pues, dependiendo de si esta es instantánea, instantánea de efectos permanentes, continuada o permanente, variará el momento a partir del cual corresponde efectuar dicho cómputo.

Sin embargo, la LPAG no desarrolla el alcance de cada uno de los tipos de infracciones antes mencionados. Esta precisión resulta relevante para determinar con certeza el momento a partir del cual se inicia el cómputo del plazo de prescripción. Por ello, recurrimos a la clasificación y los criterios desarrollados por Baca Oneto[5], a fin de delimitar el contenido de cada categoría y facilitar su comprensión.

      2. La Corte Suprema y su posición respecto del inicio del cómputo del plazo de prescripción de las infracciones urbanísticas

           y de telecomunicaciones

Ahora bien, en el boletín de casaciones correspondiente al mes de agosto, publicado en el diario oficial “El Peruano”, se identificaron al menos dos sentencias relevantes para la aplicación del artículo 233 de la LPAG^[6]. A continuación, corresponde analizarlas a fin de formular nuestra opinión sobre los criterios desarrollados en dichos pronunciamientos.

• • Casación 1667-2023 LIMA (7 de agosto de 2026)

La Municipalidad Metropolitana de Lima, mediante Resolución de Sanción Administrativa N.º 05824-2017-MML-GFC-SOF, impuso una sanción a un administrado por la comisión de la infracción tipificada con el Código N.º 08-0201 de la Ordenanza N.º 984-MML, consistente en “Construir sin la licencia municipal respectiva”[7], pese a que la edificación habría culminado en el año 2012.

Al respecto, la Corte Suprema, siguiendo el criterio desarrollado en la Casación N.º 6537-2019-Cusco, calificó dicha conducta como una infracción continuada, bajo el argumento de que, en materia urbanística, el ilícito no se consuma con la ejecución material de la obra, sino que subsiste mientras permanezca el resultado antijurídico, esto es, la edificación construida sin autorización municipal. Es así que cuando recién “cese” dicha situación, se podrá iniciar el cómputo del plazo de la prescripción.

“4.9. Debe recordarse que, conforme a la Casación N.º 6537-2019-Cusco, en las infracciones urbanísticas, el ilícito no se consume con el acto material de construir ni con su inicio, sino que perdura mientras subsista el resultado antijurídico (la obra ejecutada sin autorización), lo que implica una infracción continuada.

4.10. En ese sentido, el cómputo del plazo prescriptorio solo puede iniciarse cuando cesa la situación ilícita, es decir, cuando la edificación es demolida, regularizada o restablecido el orden jurídico urbanístico; hasta ese momento, la Administración conserva la potestad sancionadora”.

• • Casación 33760-2023 LIMA (7 de agosto de 2026)

La Municipalidad Metropolitana de Lima, mediante Resolución de Sanción Administrativa N.º 07199-2018-MML-GFC-SOF, impuso una sanción a un administrado por la comisión de la infracción tipificada con el Código N.º 08-0401 de la Ordenanza N.º 984-MML, consistente en «Instalar infraestructura de telecomunicaciones sin contar con la autorización de la entidad competente», pese a que aquella instalación se llevó a cabo en el año 2009.

Al respecto, la Corte Suprema calificó dicha conducta como una infracción permanente por el hecho de mantener el control material, la conectividad y la explotación de la estación de telecomunicación, esto es, que se mantenía instalada la infraestructura y por tanto la comisión del ilícito administrativo aún no había cesado.

En consecuencia, se determinó que el administrado prolongó voluntariamente la subsistencia de la infracción. Es así como el cómputo del plazo de la prescripción se cuenta desde el día en que la conducta ilícita cesa.

“3.7. En ese contexto, se advierte que la conducta imputada a la empresa demandante no constituye una infracción instantánea de efectos permanentes, toda vez que la permanencia de la infraestructura en el año dos mil dieciocho no es la mera secuela pasiva o irreversible de un acto agotado en el año dos mil nueve. Por el contrario, al mantener el control material, la conectividad y la explotación de la estación de telecomunicación a lo largo del tiempo sin haber regularizado su situación jurídica, la administrada prolongó de forma voluntaria e ininterrumpida la situación de ilegalidad. Esta subsistencia activa del hecho infractor determina de manera unívoca que nos encontramos ante una infracción de carácter permanente

(…)

3.9. (…) es evidente que la acción infractora no había cesado al momento en que la Municipalidad Metropolitana de Lima ejerció sus labores de fiscalización el seis de agosto de dos mil dieciocho. Al no haberse producido el cese de la conducta antijurídica, el plazo general de prescripción de cuatro (4) años previsto en la ley general ni siquiera había comenzado a computarse”.

Entonces, mientras que en la Casación N.º 1667-2023-Lima la Corte Suprema calificó la construcción de una edificación sin licencia municipal como una infracción continuada, en la Casación N.º 33760-2023-Lima consideró que la instalación de infraestructura de telecomunicaciones sin autorización constituía una infracción permanente. Pese a ello, ambas decisiones comparten un mismo fundamento: la infracción subsiste mientras permanezca la situación antijurídica, ya sea por la existencia de la “obra ejecutada” o porque “la infraestructura permanecía instalada y siendo explotada”.

      3. Posición del blog

Una primera observación corresponde a la Casación N.º 1667-2023-Lima, en la que advertimos una imprecisión conceptual al calificar la conducta como una infracción continuada, pese a que el razonamiento desarrollado responde, más bien, a una infracción permanente. En efecto, la propia sentencia sostiene que el cómputo del plazo de prescripción se inicia cuando “cesa” la situación antijurídica que perdura en el tiempo, criterio característico de las infracciones permanentes. No obstante, esta precisión no supone convalidar el criterio adoptado en ninguna de las dos sentencias, pues consideramos que ambas interpretan inadecuadamente el alcance de los respectivos tipos infractores.

Como se ha señalado, en ambos casos, las infracciones consisten en “construir” e “instalar” sin contar con la licencia correspondiente. En ese sentido, cada una de ellas se consuma con la culminación de la acción descrita en su respectivo verbo rector (“construir” o “instalar”), momento en el cual la conducta típica queda plenamente configurada. Los efectos derivados de dichas conductas, materializados en la obra construida o en la instalación ejecutada, no forman parte de la conducta infractora, sino que constituyen sus consecuencias materiales. Por consiguiente, ambas conductas deben calificarse como infracciones instantáneas con efectos permanentes, toda vez que la acción típica se agota con la culminación de la construcción o instalación, aun cuando sus efectos materiales subsistan en el tiempo. Bajo esta premisa, el cómputo del plazo de prescripción debe iniciarse desde la consumación de la conducta infractora, esto es, desde que concluye la acción de construir o instalar sin licencia, y no desde la desaparición de sus efectos materiales[8].

Esta distinción resulta fundamental, pues la prescripción constituye una garantía del principio de seguridad jurídica, al establecer límites temporales al ejercicio de la potestad sancionadora de la Administración. Una calificación inadecuada de las infracciones puede generar incertidumbre sobre el inicio del plazo prescriptorio y mantener al administrado indefinidamente expuesto a una eventual sanción. De ahí la importancia de que la Corte Suprema revise estos criterios y promueva una interpretación uniforme, que otorgue predictibilidad tanto a los administrados como a las autoridades administrativas.

Ahora bien, este planteamiento no pretende generar escenarios de impunidad ni limitar injustificadamente las facultades de fiscalización y control de la Administración. Por el contrario, busca distinguir entre la prescripción de una infracción determinada y la posibilidad de intervenir frente a otros incumplimientos o riesgos actuales. Por ejemplo, si una edificación fue construida sin licencia municipal y la infracción ha prescrito, ello no impide que la autoridad fiscalice el inmueble y, de corresponder, sancione una conducta autónoma como, por ejemplo, “mantener el inmueble en un nivel de riesgo alto o muy alto que atenta contra la integridad física de los ocupantes y/o peatones” según el Código N.º 05-0124 de la Ordenanza N.º 2200-MML, Ordenanza que aprueba el Régimen de Aplicación de Sanciones Administrativas y el Cuadro de Infracciones y Sanciones Administrativas de la Municipalidad Metropolitana de Lima.

En definitiva, reconocer la prescripción no implica legitimar una construcción irregular ni impedir toda intervención posterior de la Administración, sino respetar los límites temporales de su potestad sancionadora, sin perjuicio del ejercicio de otras competencias legalmente reconocidas. La seguridad jurídica y la protección del interés público deben armonizarse mediante una correcta interpretación de los tipos infractores y de las facultades de la Administración.

Referencias:

[1] Profesor de Derecho Administrativo en la Universidad Peruana de Ciencias Aplicadas.

[2] Estudiante de Derecho en la Universidad Peruana de Ciencias Aplicadas. Asistente de docencia del curso de Derecho Administrativo en la misma casa de estudios.

[3] CABALLERO SÁNCHEZ, R. Prescripción de infracciones y sanciones. En LOZANO CUTANDA. B (Coord.), Diccionario de sanciones administrativas, Iustel, 2010, p. 641.

[4] DE PALMA DEL TESO, A. Infracciones administrativas continuadas, las infracciones permanentes, las infracciones de estado y las infracciones de pluralidad de actos. Revista Española de Derecho Administrativo, (112), 2001, 553-574.

[5] BACA ONETO, V. S. La prescripción de las infracciones y su clasificación en la Ley del Procedimiento Administrativo General (en especial, análisis de los supuestos de infracciones permanentes y continuadas). Derecho & Sociedad, (37), 2011, 263-274.

[6] Sin perjuicio de los pronunciamientos analizados, cabe señalar que criterios similares pueden identificarse en otras sentencias de la Corte Suprema, como las recaídas en las Casaciones N.º 23624–2017 Lima y N.º 6537-2019 Cusco, en las que también se aborda la determinación del momento de consumación de las infracciones administrativas y su incidencia en el cómputo del plazo de prescripción.

[7] Cabe precisar que la Ordenanza N.º 984-MML fue derogada por la Ordenanza N.º 2200-MML, que contempla actualmente la infracción tipificada con el Código N.º 10-0101, consistente en “Por construir sin contar con la Licencia de Edificación o Autorización Municipal”. No obstante, esta modificación normativa no altera el análisis desarrollado, toda vez que la conducta infractora mantiene, en esencia, el mismo supuesto de hecho.

[8] Véase BACA ONETO, V. S. La prescripción de las infracciones y su clasificación en la Ley del Procedimiento Administrativo General (en especial, análisis de los supuestos de infracciones permanentes y continuadas). Derecho & Sociedad, (37), 2011, 263-274. En una posición distinta, véase PATRONI VIZQUERRA, U. Infracciones administrativas ocultas, conceptualización y aplicación del plazo de prescripción para determinar la responsabilidad. Revista Oficial del Poder Judicial, 17(24), 2025, 293-326.