Cuando el rey Midas exclamó ¡Haz que cuanto con mi cuerpo toque, se convierta en bermejo oro!, no sospechaba el alcance y terribles consecuencias de su aparente inofensivo deseo. Como nos narra el poeta Ovidio, de pronto, la dicha se convirtió en angustia al comprobar que el monarca no podía satisfacer sus más básicas necesidades. Estaba impedido de comer y beber, ya que todo lo que tocaba se convertía en oro. El mito griego le da un final feliz a nuestro protagonista, que se deshace de su maldición al bañarse en el río Sardes (en el cual se solía realizar minería aluvial)((Véase: NASÓN, PUBLIO OVIDIO. Metamorfosis. Traducción de Ana Pérez Vega Consultado en Biblioteca Universal el 20 de abril de 2019: http://www.biblioteca.org.ar/libros/89549.pdf)) .
Si bien la intención del relato es llamarnos a reflexionar sobre la extrema ambición humana, es particularmente interesante en el contexto de minería informal e ilegal que afronta nuestro país desde hace varios años.
Debido a la corta extensión del presente texto, resulta innecesario detallar los terribles efectos de la minería ilegal e informal, que han sido recogidos en incontables reportes periodísticos e investigaciones académicas. Por el contrario, se pretende analizar la respuesta estatal ante este fenómeno, a través de una serie de procesos de formalización para la pequeña minería y minería artesanal.
Antes de revisar brevemente la legislación en materia de formalización minera, es necesario mencionar algunos conceptos básicos.
En primer término, la minería —por el tipo de material que se pretende aprovechar— puede ser metálica o no metálica. Esta diferencia es importante para determinar el estrato en el que opera cada administrado. Así pues, acorde con el Texto Único Ordenado de la Ley General del Minería, aprobado mediante el Decreto Supremo N° 014-92-EM, se encuentra clasificada de la siguiente manera((Cabe indicar que, los requisitos y características detalladas se encuentran en los artículos 91° y 92° del TUO de la Ley General de Minería.)):
| Tipo de Minería | Metálica | No Metálica | ||
| Estrato | Cualquier tipo de Título (Ha) | Capacidad Instalada (t/d) | Capacidad Instalada (t/d) | |
| Minería artesanal | Hasta 1000 | o | Hasta 25* | Hasta 100 |
| Pequeña minería | Hasta 2000 | o | Hasta 350** | Hasta 1200 |
| Mediana y gran Minería | Más de 2000 | o | Más 350 | Más de 1200 |
* En yacimientos metálicos tipo placer: doscientos (200) metros cúbicos por día.
* En yacimientos metálicos tipo placer: tres mil (3,000) metros cúbicos por día.
En este contexto, los problemas que acarrea la minería informal e ilegal ya eran advertidos en el cuaderno de debates de la Ley N° 27651 – Ley de Formalización de la Pequeña Minería y Minería Artesanal del 2001. En este documento, los parlamentarios reconocían la existencia de conflictos sociales y medio ambientales en Madre de Dios, producto de la actividad minera. No obstante, atendiendo a que los pequeños mineros y mineros artesanales ocupaban el tercer puesto en la producción de oro en el Perú en el año 2000, se concluyó que era una actividad importante que debía pasar por un proceso de formalización.
Desde entonces, los procesos de formalización minera han sido declarados de interés nacional en varias ocasiones y se han impulsado hasta tres políticas distintas en relación al tema:
| Año | Base Legal | Detalle | Periodo de vigencia |
| 2002 | Ley N° 27651 – Ley de Formalización de la Pequeña Minería y Minería Artesanal | La norma solo detallaba que una vez logrado el acuerdo o contrato de explotación entre el minero artesanal y el titular del derecho minero, el Ministerio de Energía y Minas ayudaría al minero artesanal en una labor tutelar de fortalecimiento orientada a su consolidación empresarial((En el 2008, el proceso de formalización es encargado a los gobiernos regionales, al amparo del Decreto Legislativo N° 1140.)). | 2 años |
| Se brindaba un periodo de gracia antes de efectuar la fiscalización ambiental a los mineros formalizados. | 2 años | ||
| Se brindaba un periodo de gracia para la presentación del instrumento de gestión ambiental correspondiente. | 1 año
(+ 1 año)* |
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| 2011 | Plan Nacional para la Formalización de la Minería Artesanal, aprobado por medio del Decreto Supremo N° 013-2011-EM | Propone una serie de instrumentos legales para promover la formalización de la actividad minera((El 8 de abril de 2010, se creó la Comisión Técnica Multisectorial (CTM) mediante Decreto Supremo N° 045- 2010-PCM, con el objeto de analizar la problemática de la pequeña minería y minería artesanal y proponer las herramientas más efectivas para lograr sus formalización. Este documento reconoce que la tasa de formalización de los mineros con el marco legal existente era bajísima, añadiendo que se calculaba que 100 000 personas se dedicaban a actividades de minería informal a lo largo del territorio nacional. La versión digital del documento se encuentra en el siguiente link: http://www.minem.gob.pe/minem/archivos/file/Mineria/LEGISLACION/2011/plan_nacional_para_la_formalizacion_de_la_mineria_artesanal%20%20%20.pdf)). | — |
| 2012 | Decreto Legislativo que establece disposiciones para el proceso de formalización de las actividades de pequeña minería y minería artesanal,
Decreto Legislativo Nº 1105 |
Se introduce la diferencia entre minería ilegal e informal. | 2 años |
| El administrado inscrito debía cumplir con los siguientes pasos:
a) Presentación de Declaración de Compromisos((El 8 de abril de 2010, se creó la Comisión Técnica Multisectorial (CTM) mediante Decreto Supremo N° 045- 2010-PCM, con el objeto de analizar la problemática de la pequeña minería y minería artesanal y proponer las herramientas más efectivas para lograr sus formalización. Este documento reconoce que la tasa de formalización de los mineros con el marco legal existente era bajísima, añadiendo que se calculaba que 100 000 personas se dedicaban a actividades de minería informal a lo largo del territorio nacional. La versión digital del documento se encuentra en el siguiente link: http://www.minem.gob.pe/minem/archivos/file/Mineria/LEGISLACION/2011/plan_nacional_para_la_formalizacion_de_la_mineria_artesanal%20%20%20.pdf)). b) Acreditación de titularidad, contrato de cesión, acuerdo o contrato de explotación sobre la concesión minera. c) Acreditación de propiedad o autorización de uso del terreno superficial. d) Autorización de uso de aguas. e) Aprobación del Instrumento de Gestión Ambiental Correctivo. f) Autorización para Inicio/Reinicio de Actividades de Exploración, Explotación y/o Beneficio de Minerales. |
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| A través del Decreto Legislativo N° 1102 (que incorpora los delitos de minería ilegal), se eximió de investigaciones penales por estos tipos a los administrados que, en un plazo de 120 días, se inscribieran en programas de formalización minera. | |||
| 2016 | Decreto Legislativo N° 1293 | Declara de interés nacional la formalización de las actividades de la pequeña minería y minería artesanal | — |
| 2017 | Decreto Legislativo que establece disposiciones para el proceso de formalización minera integral,
Decreto Legislativo Nº 1336 |
Forman parte del Registro Integral de Formalización Minera – REINFO los siguientes grupos:
-Mineros en proceso de formalización en mérito del DL N° 1105, inscritos hasta el 1 de agosto de 2017, que cuente con RUC. -Los mineros informales que al 1 de agosto de 2017, que cuenten con inscripción vigente en el Registro de Saneamiento establecido en el Decreto Supremo 029-2014-PCM. -Las personas naturales que desarrollan únicamente actividad minera de explotación, de conformidad con el Decreto Legislativo Nº 1293, siempre que se inscriban ante la SUNAT hasta el 1 de agosto de 2017. |
3 años |
| Este nuevo proceso consta de los siguientes pasos:
a) Inscripción en el REINFO, cumpliendo con lo siguiente: i. Aprobación del Instrumento de Gestión Ambiental para la Formalización de Actividades de Pequeña Minería y Minería Artesanal – IGAFOM o del Instrumento de Gestión Ambiental Correctivo cuando corresponda. ii. Acreditación de propiedad o autorización de uso del terreno superficial. iii. Acreditación de titularidad, contrato de cesión o contrato de explotación respecto de la concesión minera. iv. No será exigible la presentación del Certificado de Inexistencia de Restos Arqueológicos, siendo suficiente la presentación de una Declaración Jurada sujeta a fiscalización posterior por parte del Ministerio de Cultura. |
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| En tanto se mantengan inscritos en el REINFO, no se les aplica las medidas y/o sanciones de carácter administrativo, civil y/o penal que correspondan((Artículo 4.5 del Decreto Legislativo N° 1293)). |
Luego de revisar el cuadro precedente, ¿cuáles han sido los resultados de este proceso de formalización minera que inició hace 17 años?
En principio, el Plan Nacional para la Formalización de la Minería Artesanal del 2011 señala que el resultado del primer intento fue un fracaso, debido a la escasa cantidad de titulares formalizados.
Por su parte, el segundo proceso de formalización contó con un total de 69055 titulares que presentaron su Declaración de Compromiso —del total de 100000 que se estimaba que existían((MINISTERIO DEL AMBIENTE. Diálogos Ambientales: Minería Ilegal del 25 de octubre de 2013. Consultado el 22 de abril de 2019 en: http://www.minam.gob.pe/prensa/wp-content/uploads/sites/44/2013/12/dialogo-con-la-prensa-2_Minereia_ilegal.pdf))—. Sin embargo, conforme a lo indicado por el Ministerio de Energía y Minas en el Reporte de Cumplimiento Misional del 2016 (a junio de ese año), solo se contaba con 110 titulares formalizados((MINISTERIO DE ENERGÍA Y MINAS. Reporte de Cumplimiento Misional del 2016. Consultado el 22 de abril de 2018 en: http://www.minem.gob.pe/minem/archivos/Reporte%20de%20Cumplimiento%20Misional%20-%20DGFM%2023062016-%20al30062016_.pdf)). Esta cifra puede contrastarse con los 1400 mineros formalizados, que indica el Análisis de Planes de Gobierno del 2016, elaborada por la Sociedad Peruana de Derecho Ambiental((SOCIEDAD PERUANA DE DERECHO AMBIENTAL. Elecciones 2016: Análisis a los Planes de Gobierno en relación con la Minería Ilegal e Informal. Consultado el 20 de abril de 2019 en: http://www.actualidadambiental.pe/wp-content/uploads/2016/02/An%C3%A1lisis-a-los-planes-de-gobierno-Miner%C3%ADa-ilegal-e-informal.pdf)). Es decir, en la mejor de las perspectivas, tenemos una tasa de formalización del universo de inscritos (no del total de mineros) del 2%((En adición a lo anterior, parte de los titulares inscritos en el segundo proceso de formalización fueron automáticamente incorporados al REINFO.)).
Finalmente, de acuerdo con el visor del Ministerio de Energía y Minas, en el tercer proceso que concluye este año, habría 54662 titulares inscritos. Sin embargo, la cantidad de mineros formalizados a la fecha, es la siguiente((MINISTERIO DE ENERGÍA Y MINAS. Listado de Mineros Formalizados. Consultado el 18 de abril de 2019 en: http://www.minem.gob.pe/_detalle.php?idSector=20&idTitular=8078&idMenu=sub8048&idCateg=1449)):
| Departamento | Cantidad de titulares formalizados((Cabe indicar que, algunos son los titulares formalizados son cooperativas o asociaciones, en las regiones de Apurímac, Arequipa, Ayacucho, Cajamarca, La Libertad y Puno)) |
| Áncash | 16 |
| Apurímac | 30 |
| Arequipa | 634 |
| Ayacucho | 205 |
| Cajamarca | 10 |
| Cusco | 7 |
| Huancavelica | 6 |
| Huánuco | 8 |
| Ica | 21 |
| Junín | 10 |
| La Libertad | 261 |
| Lambayeque | 1 |
| Lima | 108 |
| Loreto | 10 |
| Moquegua | 5 |
| Pasco | 37 |
| Piura | 22 |
| Puno | 72 |
| San Martín | 10 |
| Madre de Dios | 11 |
| Tacna | 1 |
| Tumbes | 1 |
| Total | 1486 |
Es decir, a menos de un año del cierre de este tercer proceso, la tasa de administrados formalizados es de 2.71%.
Una conclusión obligatoria, ante las cifras expuestas, es que los procesos de formalización —pese al esfuerzo puesto la tarea— no han conseguido los resultados que esperamos y necesitamos para combatir el problema de la informalidad en la minería. Más aun, tratándose de una actividad que puede ocasionar irreversibles impactos en el medio ambiente y, por ende, en la salud y vida de los peruanos.
Por tanto, corresponde al Estado replantear las estrategias para combatir la actividad informal sin más dilación, haciendo uso de todas las potestades y funciones disponibles. Esto, indudablemente, implicará dotar de capacidad técnica y legal a las entidades de fiscalización ambiental a cargo, impulsadas por una intensa rectoría del Ministerio de Energía y Minas y el Ministerio del Ambiente. Asimismo, la coordinación entre las distintas dependencias gubernamentales (EFAs, Ministerio Público, Policía Nacional, SUNAFIL, etc.) será definitiva para lograr un resultado integral.
Concluimos que implementar un cuarto, quinto o subsecuente proceso de formalización minera no brindará soluciones reales ante este problema, como lo demuestran los últimos 17 años. Por el contrario, nos convertirá en el rey Midas. Ambiciosos por los increíbles resultados de convertir todo lo que tocamos en oro, no seremos capaces de proteger los más básicos derechos fundamentales.
Lamentablemente, no podemos hacer uso de soluciones mágicas, como Midas, para deshacernos de nuestra propia maldición.
