En la actualidad, la ocurrencia de accidentes mortales en las empresas mineras continúa siendo una problemática recurrente, asociada, entre otros factores, a deficiencias en las condiciones de seguridad de la infraestructura minera. Ello se evidencia en los índices estadísticos reportados por el Organismo Supervisor de la Inversión en Energía y Minería – Osinergmin (Boletín de accidentes mortales en minería, 2026), según los cuales, durante los últimos cinco años (2022-2026), se ha registrado un promedio de catorce (14) accidentes mortales por año.

Teniendo en cuenta estos hechos, podemos tomar como punto de partida en esta oportunidad a Osinergmin, cuya función en el ámbito minero, conforme se establece en el artículo 2° de la Ley 28964 Ley que transfiere competencias de supervisión y fiscalización de las actividades mineras al Osinerg, es de supervisar y fiscalizar que las empresas mineras pertenecientes al estrato de la gran y mediana minería cumplan con las obligaciones de seguridad de la infraestructura y operaciones mineras.

Para la presente problemática, corresponde a la autoridad administrativa; es decir, a Osinergmin, no solo determinar la responsabilidad de los titulares mineros involucrados, sino también identificar la existencia y alcance de la responsabilidad solidaria de las empresas contratistas que participan en dichas actividades, con la finalidad de imponer las sanciones correspondientes (multas) a cada caso en particular. En ese contexto, resulta imprescindible analizar los criterios mediante los cuales la autoridad determina la atribución o no, sobre la responsabilidad solidaria de estas empresas.

Cuando se trata del incumplimiento de obligaciones normativas en el ámbito del derecho administrativo, es oportuno citar las palabras de Guzmán cuando refiere que “el cumplimiento de las obligaciones previstas en una disposición legal corresponda a varias personas conjuntamente, responderán en forma solidaria de las infracciones que, en su caso, se cometan, y de las sanciones que se impongan, infracciones derivadas evidentemente del incumplimiento de dichas obligaciones».

Teniendo en cuenta dicha referencia, para abordar este tema de manera específica en los procedimientos administrativos sancionadores en minería llevados en Osinergmin, supongamos una situación hipotética de un accidente mortal: En el caso de un accidente mortal donde la víctima sea trabajador de una empresa contratista minera ¿corresponde sancionar con multa únicamente al titular minero, a la empresa contratista o a ambas empresas? La respuesta a esta interrogante resulta de gran importancia para determinar los alcances de la responsabilidad administrativa y la consecuente aplicación de la responsabilidad solidaria en materia de seguridad y salud ocupacional.

Pues bien, al respecto, el artículo 209° del Texto Único Ordenado de la Ley General de Minería (en lo sucesivo, TUO de la LGM), establece que es la obligación de quienes realicen actividades mineras cumplir con las obligaciones de seguridad incluidas en el Reglamento de Seguridad y Salud en la Minería, aprobado por Decreto Supremo N° 024-2016-EM y modificatorias. Además, según el Artículo 216° del TUO de la LGM, los terceros que realicen algún acto o ejecuten un contrato que incluya actividades relativas a la explotación de una concesión minera asumirán conjuntamente todas las obligaciones y responsabilidades del titular minero; sin embargo, debe señalarse que este artículo no se aplica a los contratistas que realicen actividades conexas.

Precisamente aquí es donde surge el problema. Entonces, vale la pena plantearse la siguiente pregunta: ¿cuándo será una actividad propia? ¿Cuándo será una actividad conexa? Las respuestas a estas interrogantes sugieren que es necesario realizar un análisis más cuidadoso de las posibilidades de atribución de la responsabilidad. Lo cierto es que, además, con excepción de la base normativa, no existe un concepto específico de actividad propia y conexa y, ello podría resultar ser un problema aún más complicado.

Debe mencionarse que según el Artículo 37° del TUO de la LGM, en caso de accidentes mortales las empresas contratistas mineras que realicen actividades propias registradas en el Registro de Empresas Contratistas Mineras de la Dirección General de Minería del Ministerio de Energía y Minas pueden ser responsables solidarias. 

Bien, como hemos observado en la explicación anterior, el responsable del cumplimiento de las obligaciones de la actividad minera es el titular; sin embargo, ¿qué sucede con la empresa contratista cuyo trabajador falleció mientras prestaba servicios para el titular de la actividad minera? Mostremos un ejemplo: la empresa minera Alto Mundo S.A.C. contrata a la empresa contratista Servicios S.A.C. (no inscrita en el Registro de Empresas Contratistas Mineras del Ministerio de Energía y Minas) para realizar actividades de construcción de PADs de lixiviación; siendo que, en el transcurso de dichas labores, uno de los trabajadores de la contratista fallece por sepultamiento a causa del colapso de un talud. ¿Quién es responsable bajo el análisis del tipo de actividad que realizaba?

Pues, en principio, solo el titular de la actividad minera, pero ¿y la contratista?, en base a dicho ejemplo, cabe advertir que, el artículo 2° del Reglamento de Seguridad y Salud Ocupacional en Minería aprobado por Decreto Supremo N° 024-2016-EM, establece las actividades que alcanzan a dicho reglamento, dentro de las cuales en su literal b) precisa como actividades conexas, entre otras, a las construcciones civiles.

Tomando en cuenta el caso planteado y, conforme a lo descrito anteriormente, siendo la construcción de PADs de lixiviación una actividad conexa minera (construcción civil) y considerando además que la empresa contratista no se encuentra inscrita en el Registro de Empresas Contratistas Mineras del Ministerio de Energía y Minas, solo correspondería al titular de la actividad minera asumir por la responsabilidad ante el eventual incumplimiento de obligaciones verificadas por la autoridad administrativa. Aparentemente en este caso particular la empresa minera sería la única responsable, pero, ¿qué sucedería si la contratista se encuentra inscrita para realizar ese tipo de actividad? ¿Qué sucedería si existe la posibilidad que bajo una evaluación técnica se determine que dicha actividad no es solo una construcción civil, sino más bien también comparte la característica de una actividad propia de la actividad minera?

Este asunto ha sido tratado por el Tribunal de Apelaciones de Sanciones en Temas de Energía y Minería – TASTEM (Osinergmin, 2018), mediante la Resolución N° 406-2018-OS/TASTEM-S2, en donde estableció tres presupuestos para la atribución de responsabilidad solidaria a las empresas contratistas mineras. Según dicho criterio, (i) este régimen alcanza a las empresas que ejecutan obras o prestan servicios propios de la actividad minera y que se (ii) encuentran inscritas en la Dirección General de Minería. Por el contrario, (iii) las empresas que realizan actividades conexas, no se encuentran comprendidas dentro de dicho régimen.

Parece ser que el meollo del asunto radica en establecer si las contratistas mineras realizan o no trabajos propios o actividades conexas. Sobre ello, un titular minero podría sostener que la actividad de construcción de PADs de lixiviación constituye una actividad minera propia, aduciendo que forma parte de su actividad de explotación y no de una actividad conexa, por lo que exigiría que se le atribuya responsabilidad solidaria a la empresa contratista minera, incluso si no estuviera inscrita en el registro correspondiente.

Dado que este debate surge conviene realizar una evaluación más detallada (e incluso técnica) sobre qué actividades se consideran propias y cuáles conexas, así como cuálescuales de esas pertenecen al negocio de la actividad minera y cuáles no. Este debate podría dar lugar a diferentes puntos de vista sobre la naturaleza de las actividades realizadas y, por ende, de la atribución de la responsabilidad solidaria.

Y, es que, conforme a la normativa aplicable, serían actividades propias aquellas que se realizan en superficie o subterráneo; es decir, exploración, desarrollo, preparación y explotación; por lo que una actividad como la tratada ahora (construcción de PADs de lixiviación), podría incluirse fácilmente dentro de las actividades de explotación debido a que son utilizadas para construir un PAD que permite apilar mineral triturado. 

Por ello, existe una línea delgada en los conceptos de las actividades propias que podrían incluir o ser igual a las conexas, situación que podría traer consigo un gran problema para la autoridad administrativa en determinar la responsabilidad solidaria.

En este sentido, sería crucial tener presente que las regulaciones deberían tomar en consideración nociones y criterios que permitan hacer una distinción entre las actividades propias y conexas para así limitar las interpretaciones que pudieran generar debates o disputas controvertidas. Al mismo tiempo podría sugerirse la introducción de términos contractuales que permitan determinar objetivamente el tipo de actividad por la cual el trabajador realizará la actividad y el límite de responsabilidad de cada una de las partes.

Por ello, mientras la autoridad administrativa, sancionadora o jurisdiccional no delimite los alcances de esta problemática mediante pronunciamientos consistentes, o la normativa no establezca criterios que permitan diferenciar claramente las actividades propias de las conexas, subsistirán diversas interpretaciones respecto de su aplicación. En ese contexto, la construcción de criterios claros y uniformes resulta indispensable para fortalecer la seguridad jurídica y reducir la conflictividad asociada a la determinación de responsabilidades.

Referencias:

[1] Guzmán, C. G. (2020). La potestad sancionadora de la Administración Pública. Procedimiento Administrativo General.

[2]Caso Cerro Verde vs. Gym S.A.

Bibliografía

Congreso de la República. (2007). Ley N.° 28964, Ley que transfiere competencias de supervisión y fiscalización de las actividades mineras al Osinerg. https://www.gob.pe/institucion/osinergmin/normas-legales/744535-28964 [gob.pe]

Guzmán Napurí, C. (2020). La potestad sancionadora de la Administración Pública. En Procedimiento Administrativo General. Lima: Instituto Pacífico.

Ministerio de Energía y Minas. (1992). Texto Único Ordenado de la Ley General de Minería, aprobado por Decreto Supremo N.° 014-92-EM. Diario Oficial El Peruano.

Ministerio de Energía y Minas. (2016). Reglamento de Seguridad y Salud Ocupacional en Minería, aprobado por Decreto Supremo N.° 024-2016-EM. Diario Oficial El Peruano.

Organismo Supervisor de la Inversión en Energía y Minería. (2026). Boletín de accidentes mortales en minería. Rendición de cuentas. https://rendiciondecuentas.osinergmin.gob.pe/mineria-boletin-accidentes-mortales

Organismo Supervisor de la Inversión en Energía y Minería [Osinergmin], Tribunal de Apelaciones de Sanciones en Temas de Energía y Minería. (2018, 30 de octubre). Resolución N.° 406-2018-OS/TASTEM-S2.