El presente artículo es un análisis de las denominadas “Medidas correctivas“ contempladas en el artículo 249º de la Ley del Procedimiento Administrativo General, cuyo Texto Único Ordenado fue aprobado mediante Decreto Supremo Nº 006-2017-JUS.
Las denominadas medidas correctivas son definidas como aquellas disposiciones “…conducentes a ordenar la reposición o la reparación de la situación alterada por la infracción a su estado anterior”. Esto significa que la norma estima que pueden imponerse de manera simultánea al momento de emitirse la Resolución de Sanción Administrativa. La Ley del Procedimiento Administrativo General no explica cuáles son esas medidas correctivas; pero para apreciar como se viene aplicando, podemos utilizar como muestra para el presente análisis, la Ordenanza Nº 589-MSB emitida por la Municipalidad Distrital de San Borja.
En tal sentido, el artículo 4º numeral 11 de la citada Ordenanza señala que son aquellas “…conducentes a ordenar la reposición o la reparación de la situación alterada por la infracción a su estado anterior, y que esta no se continúe desarrollando en perjuicio del interés colectivo. Estas pueden imponerse de manera simultánea o no, según el caso; al momento de emitirse la Resolución de Sanción Administrativa”.
Según lo señalado por la citada Ordenanza Municipal éstas se diferencian de las denominadas “Medidas Provisionales o Cautelares”, las que son destinadas a “salvaguardar el interés general” relacionados con la seguridad ciudadana, salud, higiene, seguridad vial, medio ambiente, urbanismo, la inversión privada y otras “…que atenten contra el interés colectivo”, con el fin de asegurar la eficacia de la Resolución Final que pudiera recaer en la etapa decisoria.
1. Relación entre el “non bis in ídem” y las denominadas “Medidas correctivas”
El principio del “non bis in ídem” es un concepto reconocido claramente por diversos autores, como por ejemplo para MORON es:
“…la garantía en favor del administrado que por un mismo hecho no podrá ser sancionado dos veces (dimensión material), ni podrá ser objeto de dos procesos distintos (dimensión procesal), operando como un límite a la acción persecutoria y sancionadora propia del Estado do modo que tenga una sola oportunidad para ejercer su ius puniendi” ((MORON, Juan Carlos (2009) Comentarios a la Ley del Procedimiento Administrativo General (Octava Edición). Lima: Gaceta Jurídica. Pg. 722))
Para CASSAGNE es un principio de derecho natural, por el cual “…una persona no puede ser procesada ni condenada dos veces por un mismo hecho” ((CASSAGNE, Juan Carlos (2002) Derecho Administrativo – Tomo II , 7ma Edición Actualizada. BsAs: Abeledo Perrot. Pg. 454)) que tiene base constitucional y que se fundamenta en la garantía de razonabilidad de los actos estatales “…en virtud de que, al admitirse una segunda condena por un mismo hecho, se genera una evidente desproporción entre la falta o el delito cometido y la sanción” ((Op. Loc. Cit.)).
Para GARCÍA DE ENTERRÍA es:
“…la interdicción de la doble sanción sobre la troika de identidades de sujeto, hecho y fundamento, (…) tiene plena aplicación para impedir los supuestos de concurrencia de dos sanciones de carácter penal, una de carácter penal y otra de carácter administrativo o ambas de carácter administrativo…” ((GARCÍA DE ENTERRÍA, Eduardo (2000) Curso de Derecho Administrativo, Tomo II. Madrid: Civitas. Pg. 180))
Recurriendo a la jurisprudencia del Tribunal Constitucional, éste señala que:
“En su formulación material, el enunciado según el cual, «nadie puede ser castigado dos veces por un mismo hecho», expresa la imposibilidad de que recaigan dos sanciones sobre el mismo sujeto por una misma infracción, puesto que tal proceder constituiría un exceso del poder sancionador, contrario a las garantías propias del Estado de Derecho. Su aplicación, pues, impide que una persona sea sancionada o castigada dos (o más veces) por una misma infracción cuando exista identidad de sujeto, hecho y fundamento” ((Fundamento Nº 19-a, 16 de abril del 2003. Sentencia del Tribunal Constitucional Expediente Nº 2050-2002-AA/TC.))
Para la Ley del Procedimiento Administrativo General, el principio de non bis in ídem se encuentra regulado en el artículo 246º numeral 11 señalando “No se podrán imponer sucesiva o simultáneamente una pena y una sanción administrativa por el mismo hecho en los casos en que se aprecie la identidad del sujeto, hecho y fundamento. Dicha prohibición se extiende también a las sanciones administrativas…”
La citada Ordenanza Nº 589-MSB de la Municipalidad de San Borja, utiliza la denominación “Medidas correctivas” para poder imponer la sanción de multa junto con una sanción no pecuniaria, que dependiendo de la infracción puede ser las denominadas en el artículo 39º como decomiso, inmovilización, retención, retiro, internamiento temporal de vehículo, clausura, paralización de obra, recuperación de áreas de uso público, cancelación o suspensión, internamiento temporal de animales, ejecución y restitución, demolición y desmontaje.
Como podrá apreciarse, la imposición de una sanción de multa coaccionándose a la vez, para el cumplimiento de la denominada “Medida correctiva”, constituye en realidad una doble imposición administrativa, para el mismo caso, bajo los mismos supuestos y dirigido al mismo sujeto. Dicha sanción, de tipo no pecuniaria, no puede justificarse tampoco en que las sanciones “correctivas” tienen por finalidad impedir que la conducta infractora se siga desarrollando en perjuicio al interés colectivo, definición que coincide más bien con lo señalado en el artículo 91º numeral 2, el artículo 155º y el artículo 254° de la Ley del Procedimiento Administrativo General; y con las señaladas en el Título IV del Código Procesal Civil, es decir con las medidas cautelares. Es necesario señalar además que la Municipalidad de San Borja, ha considerado además entre las medidas cautelares, también a las medidas correctivas como el decomiso, inmovilización, retención, retiro, clausura (temporal) y paralización de obra (es decir a 6 de 15); por lo que se da la extraña situación de que el administrado no puede saber si la medida que se le están imponiendo son medidas cautelares o “correctivas”; creando una incertidumbre jurídica entre los administrados y consagrando la violación del principio “non bis in ídem” en la citada Ordenanza aprobada por el Concejo Distrital de San Borja.
Una forma de evitar ello, sería considerar la aplicación de dichas sanciones administrativas no pecuniarias para aquellas infracciones calificadas como muy graves, dejando las multas administrativas para las infracciones consideradas graves o leves.
Dicha postura, significa calificar a cada infracción administrativa como muy grave, grave y leve, estableciendo procedimientos similares para cada categoría, lo que podría ayudar a determinar con claridad por ejemplo, cuando deberá exigirse únicamente la aplicación de una sanción pecuniaria o no pecuniaria, graduándose su intensidad según cada infracción administrativa a ser contemplada en el Cuadro de Infracciones y Sanciones Administrativas.
Para tal efecto, se estima que tener un cuadro de infracciones y sanciones administrativas con sanciones establecidas con claridad y precisión; con el adecuado sustento normativo; ayudaría de sobremanera a conocer cuáles son las normas municipales (o nacionales) que determinan la gravedad de la conducta realizada y los efectos sobre los bienes jurídicos protegidos por la administración.
Pese a lo antes señalado, si existe un supuesto donde puede contemplarse la aplicación de dos sanciones; en este caso nos referimos a la “retención”, al determinarlo así el artículo 48º segundo párrafo de la Ley Orgánica de Municipalidades; la cual concluye cuando el infractor cancela la multa administrativa impuesta; siendo así, entonces cabe considerar ésta más que como Medidas correctivas, como “obligaciones alternativas”. Queda claro que una lectura distinta (multa y retención sin devolución) si atentaría contra el principio del non bis in ídem.
En este caso, dado que en la retención se trata de la imposición de restricciones a la posesión de bienes que No atentan contra la vida o la salud, no procede su destrucción, puesto que de ser así, se atentaría contra el derecho de propiedad del sancionado; pero si corresponde en cambio, la imposición de una sanción administrativa, por incumplir las disposiciones normativas y pretender ejercer un derecho (al trabajo) fuera de las limitaciones que impone el marco normativo ((El Tribunal Constitucional reconoce que pese a que pudiera atentarse contra el derecho al trabajo de los comerciantes ambulantes, los gobiernos locales pueden limitar el uso de la vía pública y regular el comercio ambulatorio. En tal sentido véase la Sentencia del Expediente Nº 2450-2007-PA/TC, del 09 de noviembre del 2007, como la Sentencia del Expediente Nº 9213-2006-PA/TC del 30 de noviembre del mismo año.)).
Si se diera el caso que la sanción de retención exigiera invariablemente la devolución del bien, sin aplicar ninguna otra sanción; al momento de devolver el bien, la consecuencia jurídica de la norma devendría en ineficaz; por esto en dicho caso, la Ley Orgánica de Municipalidades, faculta a la municipalidad a aplicar una multa; lo cual debe entenderse de manera concordante con el principio de non bis in ídem antes citado, es decir una vez cancelada la multa, será devuelto el bien.
2. Sobre la gradualidad de las sanciones
Desarrollando los conceptos establecidos en la Ley del Procedimiento Administrativo General, se introdujo mediante Decreto Legislativo Nº 1029 una modificación al numeral 3 del artículo 230º de la Ley Nº 27444; esto fue modificado luego en el Decreto Legislativo Nº 1272 y dicha modificación regulada finalmente en el artículo 246º numeral 3 del Texto Único Ordenado aprobado con Decreto Supremo Nº 006-2017-JUS, referente precisamente al principio de razonabilidad. Se incluyó en el mismo el criterio de proporcionalidad al incumplimiento calificado como infracción. El orden de prelación inicia con el beneficio ilícito obtenido, la gravedad del daño causado, el perjuicio económico, la repetición y/o continuidad en la infracción, las circunstancias en las cuales se desarrolló, el beneficio obtenido y por último, la intencionalidad en la conducta del infractor.
Respecto a la gravedad del daño causado, resulta necesario determinar con claridad cuál es el daño potencialmente causado, a efectos de evitar que la imposición de sanciones se vea sujeta a la apreciación subjetiva del operador del derecho que realiza la evaluación de la conducta del infractor; puesto que de ser así, ello atentaría contra el principio de predictibilidad y el principio de uniformidad contemplados en los numerales 1.14 y 1.15 del artículo IV de la Ley del Procedimiento Administrativo General. Similar situación ocurre con respecto al beneficio económico obtenido, dado que no es posible apreciar con claridad cuan beneficioso resulta para un administrado, el incumplimiento de la norma (salvo cuando prefiere pagar la multa). Esto sólo sería posible entonces con base a la experiencia administrativa recogida en cada distrito; con estadísticas por ejemplo.
3. Estadísticas necesarias para la elaboración de la norma acorde con la realidad
No obstante esta serie de observaciones, resulta indispensable obtener información estadística sobre el resultado de la aplicación de las sanciones por la comisión de infracciones contempladas en el Cuadro de Aplicación de Sanciones Administrativas; tales como número de multas impuestas; cuantía, infracciones más frecuentes; número de veces que se impusieron sanciones no pecuniarias, número de casos con reincidencia y continuidad de infracciones y cualquier otra estadística relevante que permita evaluar los resultados de la aplicación de las Sanciones Administrativas.
De la misma manera se considera indispensable disponer siempre que la Procuraduría Pública Municipal remita el número y clasificación de expedientes administrativos derivados a la vía judicial, producto de la interposición de demandas contencioso administrativas, a consecuencia de una determinada infracción administrativa sancionada por la administración; misma que deberá complementarse con información de los Procedimientos de Ejecución Coactiva que también se iniciaron en multas administrativas y sanciones no pecuniarias, indicando su antigüedad, monto y resultado.
4. Consideraciones finales
-Erradicar el concepto de Medidas correctivas simplificaría el Procedimiento Administrativo sancionador por parte de la autoridad edil, estimándose que la aplicación de sanciones no pecuniarias (como la clausura, decomiso o la demolición) sólo para las infracciones muy graves, facilitaría la elaboración del Cuadro de Infracciones y Sanciones Administrativas.
-Para garantizar la gradualidad de las sanciones, resulta indispensable que un gobierno local cuente con información estadística de multas impuestas que permita evaluar los resultados de la aplicación del Reglamento de Aplicación de Sanciones Administrativas y con ello incrementar su eficacia.
