1. El Problema

El Decreto Legislativo 1272 (publicado el 21 de diciembre de 2016 en el diario oficial El Peruano) trajo muchas novedades para nuestro régimen jurídico administrativo. Entre ellas, la incorporación expresa en la Ley del Procedimiento Administrativo General (LPAG) de eximentes de responsabilidad en materia sancionadora.

Vale destacar que la figura de los eximentes de responsabilidad en el marco de procedimientos sancionadores no constituye una novedad ni siquiera en nuestro ordenamiento jurídico. Prueba de ello es que se encontraban previstos en normas especiales, como aquella que regula el procedimiento sancionador por responsabilidad administrativa funcional.

Sin embargo, que no constituya una novedad, no quiere decir que no sea relevante. En realidad, su incorporación en la norma común la vuelve sumamente importante por las siguientes razones: (i) permite su aplicación en todos los procedimientos sancionadores que son regulados por normas especiales; y, (ii) los dota de un significado superior, al compartir la jerarquía axiológica de la que goza toda la LPAG, en aplicación de los artículos II y 245 de su Texto Único Ordenado (TUO).

Entre las novedades, sin embargo, no existe la consagración legislativa de un concepto de infracción administrativa. Como pretendo demostrar, este vacío está generando errores garrafales al momento de interpretar los alcances de los eximentes de responsabilidad.

Tomemos como ejemplo dos problemas tomados de la normativa especial. El primero corresponde al Reglamento de la Ley de Contrataciones del Estado, luego de su modificación por el Decreto Supremo 056-2017-EF. El artículo 226.3 del mencionado reglamento contiene una disposición que establece lo siguiente: “En los procedimientos sancionadores de competencia del Tribunal no se aplican los supuestos eximentes establecidos en el artículo 236-A de la Ley N° 27444, dada la determinación objetiva de la responsabilidad prevista en el numeral 50.1 del artículo 50 de la Ley”.

En buena cuenta, se excluye la aplicación de todos los eximentes de responsabilidad, en razón del régimen de responsabilidad objetiva que reconoce la Ley de Contrataciones del Estado. Se ha establecido, entonces, una relación entre la culpabilidad (o ausencia de dicho elemento como configurador de la infracción) y todos los eximentes. Frente a ello, es legítimo preguntarse, ¿tiene algo que ver la culpabilidad con el obrar en cumplimiento de un deber legal?, ¿con la subsanación voluntaria?

El segundo ejemplo lo podemos tomar del Reglamento de Supervisión Fiscalización y Sanción de las Actividades Energéticas y Mineras, aprobado por Resolución de Consejo Directivo N° 040-2017-OS/CD. El artículo 15 de este reglamento contiene una lista de infracciones que considera imposibles de subsanación, como, por ejemplo, “incumplimientos sobre reportes o informes de accidentes” o “incumplimientos relacionados con la obtención de autorizaciones exigibles para una actividad”. La pregunta que cabe hacerse es evidente: ¿son en verdad insubsanables? Y más importante aún, ¿cuál es la finalidad de excluir dichos supuestos del alcance del eximente por subsanación voluntaria?

Como podrá advertir el lector, mi posición es que en ambos casos estamos frente a errores. Asimismo, conforme he adelantado, en mi opinión el problema que da origen a esos equívocos es la ausencia de un concepto de infracción administrativa. En ese sentido, considero que ese vacío debe llenarse (no necesariamente por la ley, sino por la doctrina encargada de precisar los conceptos jurídicos a partir de las normas existentes) si se desea interpretar y aplicar adecuadamente los eximentes de responsabilidad previstos en el artículo 255 del TUO de la LPAG. Ello es así porque cada eximente puede conectarse lógicamente con cada elemento que permite definir una infracción administrativa.

2. El concepto de infracción administrativa y su conexión con los eximentes de responsabilidad

No este el lugar para emitir pronunciamiento sobre la relación entre el Derecho Penal y el Derecho Administrativo Sancionador. Basta con decir que, a criterio de nuestro Tribunal Constitucional, ambos forman parte de la misma potestad punitiva del Estado y, como tal, presentan puntos de conexión que no pueden desconocerse (FJ 12 de la Sentencia recaída en el Expediente N° 1873-2009-PA/TC). En tal sentido, a efectos de empezar a conceptualizar la infracción administrativa, no puede sino echarse mano del concepto de delito.

Así se ha entendido también en la doctrina extranjera. Por ejemplo, Manuel Rebollo y Manuel Izquierdo ((REBOLLO, Manuel & IZQUIERDO, Manuel (2016). «Derecho Administrativo Sancionador: Caracteres generales y garantías materiales». En: Derecho Administrativo. Tomo II. Dirigido por Manuel Rebollo y Diego Vera. Madrid: Tecnos.)) han definido a la infracción administrativa como una «acción u omisión antijurídica, típica y culpable para la que la ley prevé la imposición de una sanción por una autoridad administrativa». Se evidencia en esta definición la similitud con el concepto de delito que es manejado por la doctrina penal.

Ahora bien, la relevancia práctica de tener una definición así es que permite al operador jurídico analizar la comisión de una infracción a partir de la configuración de sus elementos. En ese sentido, el análisis debe pasar por verificar si los hechos del caso concreto constituyen conductas imputables a un sujeto (acción u omisión en relación de causalidad), expresamente establecidas como tales (típicas), que sean contrarias al ordenamiento jurídico sin que exista una causa de justificación (antijurídicas) y atribuibles por dolo o negligencia (culpables).

A los elementos antes indicados es pertinente añadir la punibilidad, en el sentido que es necesario evaluar también que no medien causas político-jurídicas que excluyan el ejercicio de la potestad punitiva. Si bien existe debate en la doctrina sobre si la punibilidad es o no elemento configurativo de los delitos al no ser interno, sino externo a la conducta típica ((BACIGALUPO, Enrique (1999). Delito y punibilidad. 2da edición. Buenos Aires: Hammurabi.)), lo cierto es que termina siendo un elemento a evaluar también, por lo que – en términos pragmáticos – veo pertinente incluirlo en el análisis.

Conforme se verá seguidamente, este análisis no sólo permite verificar cuándo se ha cometido una infracción, sino además cuándo se ha configurado un eximente de responsabilidad. Manuel Rebollo y Manuel Izquierdo ((REBOLLO, Manuel & IZQUIERDO, Manuel (2016). «Derecho Administrativo Sancionador: Caracteres generales y garantías materiales». En: Derecho Administrativo. Tomo II. Dirigido por Manuel Rebollo y Diego Vera. Madrid: Tecnos.)) así lo entienden también al sostener que “con esta definición de infracción administrativa, deliberadamente similar a la de delito, se pone de relieve la posibilidad de aplicar prácticamente todas las causas que excluyen o eximen la responsabilidad propias del Derecho penal, ya sea porque excluyan la voluntariedad, la tipicidad, la antijuridicidad o la culpabilidad».

3. Solución a los problemas detectados

Sobre la base de lo dicho se entenderá fácilmente que a cada elemento de la infracción le corresponde un eximente de responsabilidad. Si falta un elemento o un elemento no se configura a cabalidad, no hay infracción, por lo que el administrado al que se le imputa la misma debe eximirse de responsabilidad.

Entonces, si se presenta un caso de fuerza mayor, es porque no existe una acción u omisión vinculada causalmente al imputado. Si se presenta un caso en donde el imputado obra en cumplimiento de un deber legal, es porque no existe antijuridicidad. Por otro lado, si estamos en un caso en donde el imputado incurre en infracción pese a la máxima diligencia empleada, entonces el sujeto habrá actuado sin culpa. Por último, si en un caso determinado el imputado ha subsanado voluntariamente el hecho antes de que le imputen cargos, no existirá razón para sancionarlo, debiendo privilegiarse el fin preventivo que ha establecido el legislador, es decir, no estaremos frente a una acción punible.

Y así podemos seguir con los ejemplos. Lo importante es recordar que cada eximente está vinculado con un elemento que configura la infracción y estos son varios, no solo la culpabilidad. De lo dicho podrá deducirse fácilmente que la disposición prevista en el artículo 226 del Reglamento de la Ley de Contrataciones del Estado parte de una premisa totalmente equivocada.

En ese sentido, no debería haber problema en aceptar que, aun cuando el análisis de dolo o culpa sea impertinente en el caso, el contratista de una obra pública podrá eximirse de responsabilidad por subcontratar prestaciones en porcentaje mayor al permitido, si demuestra que antes de la imputación de cargos subsanó voluntariamente dicho hecho mediante una adenda al (sub)contrato y que el subcontratista nunca ejecutó las prestaciones que excedían el porcentaje permitido.

Asimismo, podrá deducirse fácilmente que el artículo 15 del Reglamento de Supervisión Fiscalización y Sanción de las Actividades Energéticas y Mineras parte también de una premisa equivocada, al no haber comprendido bien los alcances del eximente por subsanación voluntaria.

Conforme lo ha explicado la doctrina, este eximente parte de razones político legislativas, de utilidad o conveniencia((GÓMEZ TOMILLO, Manuel & SANZ RUBIALES, Íñigo (2010). Derecho Administrativo Sancionador. Parte General. Teoría General y Práctica del Derecho Penal Administrativo. 2da edición. Navarra: Aranzadi.)) . En tal sentido, no se fundamentan en la lógica punitiva, sino en la lógica más preventiva-correctiva de la política criminal((LOZANO, Blanca (1990). La extinción de las sanciones administrativas y tributarias. Madrid: Marcial Pons.)) . Vale notar que esta política se puede deducir ya de otras normas del mismo TUO de la LPAG, como la prevista en su artículo 237, en donde se habla de “un enfoque de cumplimiento normativo, de prevención del riesgo, de gestión del riesgo y tutela de los bienes jurídicos protegidos”.

Si partimos de esta premisa, se entenderá que carecen de asidero varias de las excepciones previstas en el Reglamento de Supervisión Fiscalización y Sanción de las Actividades Energéticas y Mineras. Por ejemplo, no debería existir ningún problema en aceptar que constituye una subsanación voluntaria (pasible de ser reconocida como eximente de responsabilidad) el reporte de un accidente una hora después de haber transcurrido el plazo legal.

4. Reflexiones conclusivas

Sobre el concepto de infracción administrativa y sobre los eximentes de responsabilidad queda mucho por decir y escribir. En otra sede he intentado esbozar también unas ideas preliminares sobre el particular, con énfasis en el tema espinoso de la subsanación voluntaria ((HUAPAYA, Ramón, SÁNCHEZ, Lucio y ALEJOS, Oscar (2018). “El eximente de responsabilidad por subsanación voluntaria en la Ley del Procedimiento Administrativo General”. En: El Derecho Administrativo como instrumento al servicio del ciudadano. Memorias del VIII Congreso de Derecho Administrativo. Lima: Universidad de Piura – Palestra.))

En esta pequeña entrega he querido demostrar dos cosas fundamentales: (i) que es necesario teorizar sobre la infracción administrativa con la finalidad de comprender no sólo sus contornos, sino cómo deben aplicarse las reglas que prevé nuestro marco legal sancionador; y, (ii) que los eximentes de responsabilidad deben ser evaluados a la luz del fundamento que los inspira, el cual coincide con los elementos que configuran la infracción administrativa.

En ese sentido, espero lograr al menos que se empiece a dialogar sobre el tema en cuestión que, más allá de disquisiciones teóricas, tiene un impacto real en la aplicación de las normas a cargo de las distintas autoridades administrativas en el marco de procedimientos sancionadores.